《動(dòng)物檢疫管理辦法》有關(guān)產(chǎn)地檢疫問題分析

汪文鑫，李瑞紅，陳向武，李衛(wèi)華

（1.青島畜牧獸醫(yī)研究所，山東青島 266000；2.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032； 3.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生流行病學(xué)中心，山東青島 266032 ）

《動(dòng)物檢疫管理辦法》自2010年實(shí)施以來，對(duì)加強(qiáng)動(dòng)物檢疫活動(dòng)管理，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，維護(hù)公共衛(wèi)生安全，發(fā)揮了重要的作用[1]。但隨著國(guó)內(nèi)外動(dòng)物防疫形勢(shì)的變化、國(guó)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展以及養(yǎng)殖模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，《動(dòng)物檢疫管理辦法》在貫徹實(shí)施過程中面臨新問題和新情況，部分制度及措施已不能完全滿足現(xiàn)階段我國(guó)動(dòng)物疫病防控目標(biāo)及畜牧業(yè)發(fā)展的需要，亟待進(jìn)一步完善。筆者淺析《動(dòng)物檢疫管理辦法》貫徹實(shí)施過程中，在產(chǎn)地檢疫實(shí)施主體、申報(bào)主體，檢疫范圍、對(duì)象及規(guī)程方面存在的問題，并提出了修訂完善的建議，以期與同行共商。

1 產(chǎn)地檢疫實(shí)施主體方面

1.1 關(guān)于官方獸醫(yī)

1.1.1 官方獸醫(yī)人員配備與檢疫工作要求差距大按目前檢疫工作現(xiàn)狀來看，檢疫范圍廣、工作量大、官方獸醫(yī)數(shù)量有限、人員專業(yè)素質(zhì)有待提高，加之在國(guó)家控制行政事業(yè)單位編制、推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的大背景下，從事動(dòng)物檢疫工作的官方獸醫(yī)數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作需求，檢疫工作質(zhì)量大打折扣。

1.1.2 官方獸醫(yī)責(zé)任大 《動(dòng)物防疫法》第四十二條規(guī)定：“實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢疫的官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)在檢疫證明、檢疫標(biāo)志上簽字或者蓋章，并對(duì)檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)”。如在實(shí)施產(chǎn)地檢疫過程中，要求官方獸醫(yī)到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施檢疫，查驗(yàn)動(dòng)物的免疫記錄并保證在有效期內(nèi)；在實(shí)施屠宰檢疫過程中，除了查證驗(yàn)物外，還針對(duì)生豬、牛、羊和家禽分別規(guī)定了不同同步檢疫崗位，以及每個(gè)崗位的檢疫要求。

1.1.3 官方獸醫(yī)學(xué)歷層次有待提高 截至2017年底，全國(guó)已確認(rèn)的官方獸醫(yī)中，獸醫(yī)專業(yè)本科及以上學(xué)歷的不足三分之一，這與其他行業(yè)監(jiān)督執(zhí)法人員的學(xué)歷水平存在較大差距。同時(shí)由于目前沒有明確的官方獸醫(yī)資質(zhì)要求，基層官方獸醫(yī)隊(duì)伍涌入了大量非獸醫(yī)專業(yè)人員，給基層動(dòng)物檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作帶來了巨大挑戰(zhàn)[2]。此外，部分地方縣級(jí)獸醫(yī)主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)官方獸醫(yī)，官方獸醫(yī)對(duì)協(xié)助實(shí)施檢疫的輔助人員沒有管理權(quán)限（協(xié)調(diào)、調(diào)度、派出等），官方獸醫(yī)履職風(fēng)險(xiǎn)高，精神壓力大，人才流失現(xiàn)象普遍。以上情況提示應(yīng)盡快出臺(tái)官方獸醫(yī)管理辦法。進(jìn)一步明確官方獸醫(yī)的準(zhǔn)入、條件、范圍、資格、分布、職權(quán)、責(zé)任、培訓(xùn)和職位管理等內(nèi)容。建立健全官方獸醫(yī)招考錄用、培訓(xùn)教育、考核獎(jiǎng)懲等制度，為進(jìn)一步提升官方獸醫(yī)隊(duì)伍綜合能力、規(guī)范和加強(qiáng)官方獸醫(yī)管理，規(guī)范動(dòng)物行政執(zhí)法行為提供立法支持。

1.2 關(guān)于“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”（檢疫輔助人員）

一是面對(duì)動(dòng)物檢疫工作量大面廣的實(shí)際情況，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得不配備輔助檢疫工作的“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”，而“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”待遇保障、管理要求各地差異較大，發(fā)生不履職風(fēng)險(xiǎn)的幾率增高。二是“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”入職條件、考核、保障及管理等國(guó)家無詳細(xì)規(guī)定，法律地位不明確，各地人員專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，變動(dòng)頻繁，工作質(zhì)量難以保證。

這提示應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”管理。提示應(yīng)規(guī)定“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”準(zhǔn)入資質(zhì)條件，各省自行制定具體細(xì)則。關(guān)于“指定獸醫(yī)專業(yè)人員”資質(zhì)條件、職責(zé)及管理方式有如下建議：

一是資質(zhì)條件方面，取得有國(guó)家執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證書的或獸醫(yī)專業(yè)專科以上（全日制）學(xué)歷或高中畢業(yè)從事獸醫(yī)臨床工作3～5年。

二是職責(zé)方面，協(xié)助官方獸醫(yī)宣傳動(dòng)物檢疫監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定；協(xié)助做好對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)、戶）備案登記，掌握本區(qū)域動(dòng)物出欄、補(bǔ)欄和免疫情況；對(duì)申報(bào)檢疫的動(dòng)物（種用、乳用動(dòng)物除外）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)臨床健康檢查，出具《動(dòng)物臨床健康檢查證書》；查驗(yàn)出欄動(dòng)物的養(yǎng)殖檔案或免疫檔案、畜禽標(biāo)識(shí)；協(xié)助官方獸醫(yī)做好宰前檢疫和同步檢疫工作；做好各項(xiàng)檢疫工作的原始記錄等。

三是管理方式方面，由當(dāng)?shù)仄赣脝挝豢荚嚒⒖己?、培?xùn)后上崗，報(bào)省級(jí)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案，并向社會(huì)公布。

2 產(chǎn)地檢疫申報(bào)主體有待明確

《動(dòng)物檢疫管理辦法》延用了《動(dòng)物防疫法》申報(bào)檢疫主體為“貨主”的概念。在執(zhí)法實(shí)踐中，申報(bào)檢疫的主體有養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、經(jīng)紀(jì)人（販運(yùn)戶）、屠宰場(chǎng)（點(diǎn)），等等。由經(jīng)紀(jì)人申報(bào)檢疫的，動(dòng)物來源和防疫狀況復(fù)雜，按照現(xiàn)行的檢疫規(guī)程實(shí)施檢疫時(shí)，查驗(yàn)檔案資料和記錄難度加大或者無法執(zhí)行，發(fā)生疫病后難以有效追蹤溯源，增加了動(dòng)物疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)此，建議明確申報(bào)主體。一是明確“貨主”的范圍及種類，并對(duì)各類申報(bào)主體設(shè)定不同的申報(bào)條件。二是建立跨省、縣境調(diào)運(yùn)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的經(jīng)紀(jì)人（販運(yùn)戶）應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行登記備案等監(jiān)管制度，同時(shí)明確動(dòng)物及產(chǎn)品運(yùn)輸工具的衛(wèi)生防疫條件。如甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省近年在動(dòng)物及產(chǎn)品販運(yùn)人員管理方面做了探索性工作，成效明顯[3]。三是細(xì)化養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、經(jīng)紀(jì)人（販運(yùn)戶）和屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）申報(bào)檢疫的動(dòng)物防疫條件。

3 關(guān)于產(chǎn)地檢疫范圍、對(duì)象和檢疫規(guī)程

3.1 檢疫范圍、對(duì)象的規(guī)定及檢疫規(guī)程不能完全適用和滿足實(shí)際工作需求

一是目前實(shí)驗(yàn)、特種經(jīng)濟(jì)、觀賞、演藝、伴侶動(dòng)物動(dòng)物檢疫規(guī)程還存在很多空白，尤其是需要調(diào)運(yùn)（烏龜、熊貓、企鵝、獅子等）和屠宰量大的動(dòng)物（如兔子）[4]。

二是人工飼養(yǎng)的野生動(dòng)物種類繁多，沒有相應(yīng)的檢疫規(guī)程，檢疫標(biāo)準(zhǔn)不一，如虎、狼等野生貓科、犬科動(dòng)物雖參照貓、犬產(chǎn)地檢疫規(guī)程實(shí)施，但該類動(dòng)物兇猛，無法按照常規(guī)動(dòng)物檢疫方式進(jìn)行。

三是“合法捕獲的野生動(dòng)物”沒有法律依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)判斷何為“合法捕獲”。

3.2 有關(guān)實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)工作難執(zhí)行

動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)中均提到“農(nóng)業(yè)部規(guī)定需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，檢測(cè)結(jié)果符合要求”，但在實(shí)際工作中需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)的條件、疫病名目、檢測(cè)依據(jù)和合格標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確，缺乏可操作性。此外，在檢疫規(guī)程中均提到“實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)須由具有資質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)”，但缺乏相關(guān)細(xì)化的規(guī)定，工作無法開展，影響了基層檢疫工作的規(guī)范性，特別是跨省調(diào)運(yùn)乳用種用動(dòng)物。

3.3 犬貓檢疫難操作

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于犬貓檢疫文件的要求，相應(yīng)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)試劑滿足不了檢測(cè)的要求（非標(biāo)試劑，無批準(zhǔn)文號(hào)），在現(xiàn)階段難以達(dá)到檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)。解決上述問題，建議如下：

一是明確動(dòng)物檢疫的范圍及對(duì)象。在《動(dòng)物檢疫管理辦法》中以列舉的方式，明確規(guī)定哪些“家畜家禽”需要實(shí)施檢疫；哪些“人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物”需要檢疫，且詳細(xì)規(guī)定這些動(dòng)物在檢疫前需要取得哪些防疫要求或許可證作為實(shí)施檢疫許可的前提條件。同時(shí)，規(guī)定增加或減少檢疫范圍的具體情形。

二是適時(shí)公布檢疫對(duì)象的實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)、檢測(cè)名錄和標(biāo)準(zhǔn)方法。

三是進(jìn)一步明確各級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為動(dòng)物檢疫許可和動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法提供技術(shù)支撐；進(jìn)一步完善技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息共享和溝通機(jī)制。

四是結(jié)合《獸醫(yī)系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室考核管理辦法》制定出臺(tái)具有出具實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)報(bào)告資質(zhì)的除各級(jí)政府動(dòng)物疫病防控體系內(nèi)其他獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室的條件，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、程序及監(jiān)督管理規(guī)范等規(guī)定。

五是扶持和培育動(dòng)物疫病快速檢測(cè)試劑的研發(fā)工作，逐步建立以快速檢測(cè)為主、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)為補(bǔ)充的動(dòng)物疫病檢測(cè)方式，提升主要依靠“一雙眼睛”、“一把刀子”、“一個(gè)鉤子”的傳統(tǒng)檢疫技術(shù)水平。

此外，還應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)地檢疫模式，取消縣境內(nèi)產(chǎn)地檢疫。一是取消縣境內(nèi)產(chǎn)地檢疫，建議將縣境內(nèi)流通的活畜禽，由官方獸醫(yī)實(shí)施檢疫并出具檢疫證明的方式，調(diào)整為場(chǎng)方執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或官方獸醫(yī)輔助人員實(shí)施檢查并出具健康證書制度，憑健康證明流通；對(duì)跨縣、跨省流通的活畜禽，官方獸醫(yī)核查健康證書，抽檢合格后出具檢疫證明。二是增加動(dòng)物檢疫的技術(shù)含量，限制活畜禽長(zhǎng)距離運(yùn)輸。規(guī)定跨縣、跨省運(yùn)輸畜禽必須提供符合要求的實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)、檢測(cè)結(jié)果，同時(shí)依據(jù)輸入/輸出縣或省動(dòng)物衛(wèi)生保護(hù)水平的高低，禁止高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)活畜禽向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)移動(dòng)。三是按生物安全水平的優(yōu)劣，區(qū)分養(yǎng)殖場(chǎng)和散養(yǎng)戶（生物安全水平不同的養(yǎng)殖場(chǎng)之間）的產(chǎn)地檢疫條件，降低疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)和扶持規(guī)范化、規(guī)?；B(yǎng)殖。四是建立指定通道制度。設(shè)定動(dòng)物及產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)闹付ㄍǖ溃⒃谥付ㄍǖ揽谠O(shè)立監(jiān)督檢查站，并明確規(guī)定各地跨省調(diào)運(yùn)的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品必須經(jīng)指定通道進(jìn)入，未經(jīng)指定通道進(jìn)入的，任何單位和個(gè)人不得接收。目前浙江、北京、上海等地已經(jīng)將跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物必須經(jīng)“指定通道”進(jìn)入，寫入了地方性法規(guī)。