淺談非營利組織信息披露存在的問題

吳 湄

一、概念簡介

（一）非營利組織

非營利組織是有獨立組織結(jié)構(gòu)的,得到政府依法批準(zhǔn)設(shè)立的不以營利為經(jīng)營目標(biāo)的機構(gòu),主要以精神產(chǎn)品或勞務(wù)的形式向社會各界提供教育、科學(xué)、環(huán)保、醫(yī)療、物資等社會活動的社會公益組織,包括基金會、工商會、社會團體、寺院等,具有公益性和志愿性,屬于存在與政府部門及營利組織外的“第三部門”。時代在變化,對非營利組織的認(rèn)定也在發(fā)生變化。最早闡述非營利組織存在的必要性的是維斯博德（Weisbrod）,認(rèn)為非營利組織是對政府失靈和市場失靈的有效補充,他運用剩余分析策略提出了政府失靈和市場失靈理論。隨后,漢斯曼（Hansmann）提出了合約失靈理論,羅斯-阿克曼從供給的角度說明了慈善理論。這些理論都肯定了非營利組織存在的意義,其在社會服務(wù)、社會溝通、社會評價、社會裁斷方面發(fā)揮著重要作用。

（二）信息披露

信息披露是指企業(yè)或單位對外公布自身經(jīng)營狀況、現(xiàn)金流量以及發(fā)展前景等信息。政府部門和我國上市公司的信息披露是強制性的,而我國對非營利組織的信息的披露長期爭論不休,會計信息是否應(yīng)該披露,應(yīng)該如何披露,是否應(yīng)該采用統(tǒng)一的披露方式等問題引起學(xué)術(shù)界的廣泛討論。2004年8月18日,財政部發(fā)布了《民間非營利組織會計制度》,標(biāo)志著我國非營利組織的財務(wù)報告開始走向規(guī)范化、制度化。在2014年的國務(wù)院常務(wù)會議中,李克強總理提出了“發(fā)展慈善產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)社會力量開展慈善幫扶,是補上社會短板、弘揚社會道德、促進(jìn)社會和諧的重要舉措”。2016年,第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》,并宣布于9月6日正式施行?？梢?政府越來越重視非營利組織信息披露方面政策的完善,對非營利組織的信息監(jiān)管正在進(jìn)一步加強。

二、非營利組織的特征

（一）非營利性

非營利組織不追求利潤最大化,其主要目標(biāo)是動員社會資源,依據(jù)組織的公益宗旨和理念,廣泛籌集善款和吸納社會捐贈,用于開展各種社會公益活動。從某種意義上來說,非營利組織是對市場失靈和政府失靈的彌補性組織,非營利組織從社會無償獲取資源,再將社會資源無償分配給需要的社會公眾或團體,達(dá)到對資源合理配置的目的。非營利組織的營運基礎(chǔ)是社會公眾的信任,不同于政府部門的強制性征稅行為,也區(qū)別于企業(yè)與消費者的交易行為,非營利組織是建立在社會公眾對于組織理念的認(rèn)同的基礎(chǔ)上。從長遠(yuǎn)來看,非營利組織僅依賴于政府撥款和社會捐贈必然不能可持續(xù)發(fā)展,因此非營利組織也需要一定創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力,通過提供服務(wù)或產(chǎn)品進(jìn)行合理收費,產(chǎn)生自創(chuàng)收入。但這并不影響組織的非營利性。總體來說,服務(wù)收費只是非營利組織謀求生存和發(fā)展的一種方式,并不是其主要目標(biāo)。

（二）收入來源

非營利組織不需要提供商品或者勞務(wù)用以交換從而取得收入,其大部分收入來源是社會公眾的捐贈、政府部門的支持、會員繳納的會費以及服務(wù)收費等。政府的收入來源主要是稅收收入、罰款收入等,企業(yè)主要通過經(jīng)營活動、投資活動等產(chǎn)生收入,相比較而言,非營利組織的收入來源更具廣泛性。根據(jù)鄧國勝的《中國NGO問卷調(diào)查的初步分析》,政府補貼占非營利組織總收入的53%,服務(wù)收費占比為31%,民間捐贈占比為10%,外國援助占比為2%,其他收入占比為4%,這些數(shù)據(jù)說明我國非營利組織對于政府補助的依賴程度較高,自籌能力較弱。2010年我國各類基金會超過2000家,社會捐贈總額達(dá)700億元,非營利組織努力爭取更多善款,增加組織的財富,更好服務(wù)于社會公眾,實現(xiàn)“取之于民、用之于民”的社會使命。

（三）產(chǎn)權(quán)的界定

非營利組織的資產(chǎn)主要來源于社會捐贈、政府資助及服務(wù)收費。非營利組織是不以營利為主要目的的社會公益團體,因此,對于其產(chǎn)權(quán)的界定不如企業(yè)和政府那樣明晰。美國耶魯大學(xué)漢斯曼教授認(rèn)為“非分配約束”是非營利組織區(qū)別于營利組織的最重要的特征,其實質(zhì)包含著不能進(jìn)行剩余利潤的分配和不能將組織資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)兩種含義,前者體現(xiàn)了組織的“非營利性”特征,即使是服務(wù)收費也不能作為利潤在成員之間進(jìn)行分配,只能用于開展社會公益活動和自身管理活動,后者則體現(xiàn)了非營利組織資產(chǎn)的“公有性”,社會捐贈和政府扶持等因素使得非營利組織的收入失去私有財產(chǎn)的特性,既脫離了捐贈人又不屬于組織主管人員。非營利組織因其資產(chǎn)所有者的先天缺位,投資者不打算取得經(jīng)濟利益,同時由于信息披露的透明度不高,投資者對產(chǎn)權(quán)問題的冷漠,易導(dǎo)致非營利組織經(jīng)營者權(quán)責(zé)模糊,滋生腐敗,引發(fā)社會公眾的信賴危機。

三、非營利組織的信息披露現(xiàn)狀

非營利組織有著不同于其他行業(yè)的特殊性,其主要收入來源為政府撥款,生存壓力小,不需要擔(dān)合被收購或者被兼并,這也導(dǎo)致粉飾報表,貪污腐敗現(xiàn)象的滋生?！肮烂朗录背浞直┞段覈菭I利組織的信息不透明而導(dǎo)致的公眾信任危機。依據(jù)2010年度《中國慈善透明報告》,有98%的慈善組織認(rèn)為信息披露很重要,其中財務(wù)信息是最應(yīng)該披露的信息,然而實際檢測結(jié)果顯示,信息透明度較高的慈善組織只占25%,并且在相關(guān)的透明度指標(biāo)中,財務(wù)信息的透明指數(shù)最低。這也表明各非營利組織雖已意識到信息披露的重要性,但在實際執(zhí)行過程中存在著諸多阻礙。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),半數(shù)以上的社會公眾關(guān)注慈善信息披露的內(nèi)容,最為關(guān)合的是財務(wù)信息的披露,而調(diào)查數(shù)據(jù)表明約88%的公眾沒有接受過慈善機構(gòu)的信息反饋,約10%很少接受過,約7成的社會公眾對當(dāng)前信息公開透明度不滿意。貪污腐敗現(xiàn)象的頻發(fā)以及信息的不通暢使得公眾對非營利組織的信任不足。因此,建立健全非營利組織機構(gòu)的信息披露機制,將信息披露落到實處,不僅有利于建立公眾和非營利組織之間的信任橋梁,更有利于組織的長足發(fā)展。

四、非營利組織的信息披露

（一）非營利組織存在的問題

1.法制不健全。我國非營利組織的登記與管理制度不健全,尚未形成完全的法律體系,導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門對非營利組織的申請持推脫態(tài)度,再者是登記流程繁雜使得大量的非營利組織尚未登記注冊,使得大量的非營利組織出現(xiàn)法律無法保護、無法制約其活動的現(xiàn)象。這種法制的不健全直接導(dǎo)致非營利組織的亂象,大大制約了其生存發(fā)展的空間。

2.社會公信力差?！肮烂馈薄氨R美美”事件的發(fā)生,表明了由于非營利部門信息披露的透明度較差,導(dǎo)致非營利組織缺乏普遍的社會公信力和社會認(rèn)同感。信息披露制度的不健全、行業(yè)監(jiān)管體系的不完善,使得近年來非營利組織腐敗事件頻發(fā),導(dǎo)致社會公眾的信任危機,從而使得組織陷入資金短缺、籌資能力弱的困境。同時,缺乏社會公信力的非營利組織在活動的開展方面也會受到諸多制約,如社會公眾參與度低、志愿服務(wù)人員少等。

3.內(nèi)部管理混亂。我國的非營利組織大多具有國有性質(zhì),與政府聯(lián)系緊密,這也導(dǎo)致其管理上的很多問題。非營利組織不依賴市場維持生存,在外部壓力較小的情況下,內(nèi)部控制體系往往不規(guī)范,內(nèi)部管理活動往往具有較大的隨意性,貪污腐敗也會隨之而產(chǎn)生。同時,“非營利性”的特征使得非營利組織的產(chǎn)權(quán)不夠明晰,缺乏公共問責(zé)機制,再加上非營利組織的信息缺乏公開性,使得非營利組織的直接管理人員在一些非營利活動中利用職務(wù)之便侵吞善款、謀取私利。少數(shù)非營利組織甚至非法集資,擾亂正常的金融秩序。

4.組織效率低下。我國的非營利組織普遍存在著資金不足的問題,實質(zhì)上是缺乏對已有資源的管理能力和自身謀求發(fā)展能力。在這種情況下,非營利組織往往難以吸引和留住優(yōu)秀人才,在組織方案的策劃和志愿行為的實施上都缺乏專業(yè)人才的指導(dǎo),導(dǎo)致其所開展的社會志愿活動效率普遍偏低,服務(wù)質(zhì)量不能得到應(yīng)有的保證。非營利組織不能合理有效的利用自身的資金進(jìn)行社會公益服務(wù),會使得其自身的社會公信力下降,社會捐贈減少,制約自身的發(fā)展。

5.資金來源局限。在我國非營利組織中,幾乎一半的收入來源為政府的財政撥款和政策補貼,此外社會捐贈也是其收入來源之一,但占比較小。收入來源主要依靠政府往往會限制其自身的發(fā)展?jié)摿?非營利組織收入對外界的過分依賴,可能會使其開展公益活動的范圍由于缺乏資金的支持而受限。

6.人員結(jié)構(gòu)單一。非營利組織與政府關(guān)系密切,大多數(shù)官方非營利組織的主管人員是由從現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職位退下來或由機構(gòu)改革分流的原政府官員擔(dān)任,非營利組織的管理人員結(jié)構(gòu)組織相對單一,可能導(dǎo)致非營利組織的決策具有某種傾向性,在涉及具體的決策時,可能由于結(jié)構(gòu)單一化而導(dǎo)致決策失誤,并且在活動的開展上沒有專業(yè)人員加以引導(dǎo),會導(dǎo)致其實際執(zhí)行活動的效果不盡人意。

（二）非營利組織信息披露的意義

改革開放以來,隨著我國政治體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變,非營利組織也大量涌現(xiàn),在社會公益事業(yè)方面做出了突出貢獻(xiàn),成為彌補市場失靈和政府失靈的重要組織形式,在我國社會主義和諧社會的構(gòu)建、社會的發(fā)展進(jìn)步方面發(fā)揮著重要作用。但在非營利組織的快速發(fā)展過程中也暴露出自身存在的一些問題,導(dǎo)致這些問題的一個重要原因就是非營利組織信息透明度不高,這也成為制約非營利組織更快更好發(fā)展的一個瓶頸。同時,貪污腐敗案件在各地的頻發(fā),大大打擊了社會公眾對非營利組織的信合,造成非營利組織的社會公信力的下降。并且非營利組織尚未形成規(guī)范的制度指引和行業(yè)自律,這些問題的存在都對非營利組織的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。此時,對非營利組織進(jìn)行信息披露,提高行業(yè)信息透明度,對于解決目前行業(yè)存在的諸多問題,改善行業(yè)信息質(zhì)量,提高社會公信力,有著十分重要的現(xiàn)實意義。

（二）非營利組織信息透明度低的原因分析

1.缺乏競爭意識。非營利組織有著不同于政府部門和營利機構(gòu)的特性,沒有被兼并和收購方面的擔(dān)憂,運營的主要資金來源為政府的補助以及社會公眾的捐贈。有些非營利組織的絕大部分收入來源為政府撥款,同時其主要干部由上級主管部門任命和派遣,行政干預(yù)嚴(yán)重,官辦色彩濃重,缺乏獨立的人事任免能力,對政府的依賴程度過高,可能導(dǎo)致其在實際運作過程中只顧及政府的資金扶持,而不考慮來自社會公眾方面的捐贈,沒有生存和競爭壓力,因此缺乏主動披露財務(wù)信息的動機。

2.信息披露成本制約。對非營利組織而言,其自營收入很少,大多依賴政府和社會捐贈,非營利組織行業(yè)普遍存在資金短缺的現(xiàn)象,而信息披露帶來的是搜集和處理信息的人力資源成本,以及對披露的信息承擔(dān)質(zhì)詢和證實的成本的提高。大多數(shù)非營利組織所希望的是盡量壓縮不必要的開支,將更多的資金用于組織的志愿服務(wù)和管理活動中去。因此,組織會盡量壓縮信息披露的規(guī)模,減少這方面的資金投入,盡量縮小信息披露的成本,進(jìn)而將更多的資金投入其自身的運轉(zhuǎn)中去。

3.披露標(biāo)準(zhǔn)的不完善。政府和上市公司的信息披露有著完整的披露標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)定,具有強制性。而非營利組織在我國的發(fā)展歷程較短,發(fā)展步伐也不及上市公司,信息披露的相關(guān)制度還未形成完整的體系架構(gòu),對非營利組織的監(jiān)管措施不甚完備,相關(guān)的信息披露標(biāo)準(zhǔn)尚未形成定論。在披露制度不完善的大背景下,非營利組織的信息公開無疑會受到很大程度的制約。

（三）改善方法

1.提高非營利組織的競爭力。長期缺乏生存壓力和競爭壓力,往往使得非營利組織失去活力。加強非營利組織之間的聯(lián)合可以提高非營利組織的內(nèi)部規(guī)范,形成行業(yè)自律,通過行業(yè)的自我管理,認(rèn)可和制約,提高非營利組織的公信力和社會透明度,與此同時,鼓勵行業(yè)競爭,降低市場準(zhǔn)入門檻,簡化非營利組織注冊登記手續(xù),完善監(jiān)督體系,引入市場競爭機制,定期對非營利組織進(jìn)行指標(biāo)考核,剔除行業(yè)中的不合格組織,加強聯(lián)合體中彼此之間的競爭意識,有利于非營利組織形成良性發(fā)展。

2.對信息披露成本進(jìn)行補償。較高的信息披露成本成為阻礙非營利組織信息披露的一個主要因素,因此,政府可以就非營利組織進(jìn)行信息披露而形成的成本,給予一定的報銷額度,從而減少非營利組織出于對成本的顧慮而不進(jìn)行信息披露的可能性,信息透明度的提高會提升其自身的社會公信力和影響力,因此成本的下降會使得非營利組織樂于披露信息。同時,非營利組織因其內(nèi)部錯綜復(fù)雜的關(guān)系,會計核算體系繁雜,對審計人員來說有較大的工作量,可以對會計師事務(wù)所進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢斦a助,提高其審計的積極性,從而對非營利組織做出全面、客觀的評價。

3.規(guī)范非營利組織信息披露法律建設(shè)。非營利組織信息披露中出現(xiàn)的問題反映到制度上為相關(guān)法制的不完善,具體的非營利組織尚未形成規(guī)范的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。因此,必須考慮對非營利組織的信息模式做出明確的規(guī)定。但目前不宜采取綜合立法模式,應(yīng)首先對非營利組織依據(jù)其功能和職責(zé)進(jìn)行分類,對不同類別的組織采取不同的制度約束。其次在信息公開責(zé)任方面要有明確的認(rèn)定,非營利組織與政府部門、社會公眾之間都有著密切關(guān)系,涉及范圍較廣,其中的法律關(guān)系和體系架構(gòu)也較為復(fù)雜,這也決定了非營利組織法律責(zé)任體系的多元化,在對非營利組織進(jìn)行法律制度建設(shè)的過程中,應(yīng)著重補充完善有關(guān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任的認(rèn)定,明確要求非營利組織的主管或負(fù)責(zé)人對其所披露信息的真實性、完整性承擔(dān)連帶責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的承擔(dān)刑事責(zé)任,嚴(yán)厲的法律懲戒制度必然會使非營利組織的信息披露更有秩序。同時,提高非營利組織的造假成本,如對非營利組織信息披露中的造假行為予以通報,并處以高額罰款等。當(dāng)這些措施的實施使得造假成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于造假收益時,組織信息披露的規(guī)范性和真實性也會大大增強。

四、結(jié)論

目前,我國的非營利組織信息披露的監(jiān)管體系缺乏有效性,易滋生貪污腐敗問題,同時非營利組織的登記注冊機制不夠完善,手續(xù)過于繁瑣,使得有些組織非經(jīng)法律程序就私自建立,導(dǎo)致了非營利組織行業(yè)的亂象。此外非營利組織信息披露的積極性也會受其披露成本的限制,加大對非營利組織信息披露方面的資金投入刻不容緩。同時,有效的監(jiān)督體系的制定是信息披露的關(guān)鍵,在非營利組織的發(fā)展過程中,必須完善法治體系,建立健全市場監(jiān)管體系,加強社會公眾和媒體方面對非營利組織的監(jiān)督,建立健全更加詳細(xì)和明確的非營利組織信息披露機制等。

非營利組織中,信息公開是人們的共識,但在實際執(zhí)行過程中卻諸多不順。究其原因,有競爭意識的缺乏、披露成本的制約、相關(guān)法制的不健全等。要想解決非營利組織的信息披露問題,需要多方面的工作,針對性的進(jìn)行治理,提高行業(yè)信息透明度,完善行業(yè)信息披露機制,從而形成非營利組織的有序披露機制,獲得社會公信力和長足的發(fā)展。