文/楊三喜
今年的政府工作報告,首次明確“中央財政教育支出安排超過1萬億元”,引發(fā)關注。在財政過緊日子的情況下,優(yōu)先保障教育投入,尤其是保障中央財政教育支出,意圖很明顯,就是要保障教育這一最大的民生。
然而,這個投入是否足夠,又是否能解決不同省份教育投入差距過大的問題呢?
政府工作報告提出了2019年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元的目標,減稅降費力度空前。在這樣的情況下,教育支出占GDP的比例繼續(xù)“保4%”,還首次提出中央財政教育支出安排超過1萬億元(包括中央本級支出和對地方轉移支付兩部分),充分體現(xiàn)了對教育的重視,但這一歷程決不容易。
中國于1993年就提出了政府教育經費投入2000年末達到國民生產總值4%的目標,但直到2012年,才終于實現(xiàn)。雖然遲到了12年,但是這一水平不僅低于發(fā)達國家5.1%的水平,低于世界平均4.9%的水平,甚至低于一些欠發(fā)達國家。
實現(xiàn)這一目標為何如此之難?主要還是因為我國財政收入占國民生產總值比重較低。比如,1994年,我國財政收入占國民生產總值的10.5%,如果當時達到4%的水平,按就意味需要將40%的財政投入要用于教育,雖然教育已經是財政支出第一大戶,但顯然也是不可能的。直到近年來財政收入占GDP保持在20%左右,才穩(wěn)定實現(xiàn)了“4%”的目標。
今年兩會期間,有人大代表提出,如果提高財政性教育經費占GDP0.1個百分點,新增經費就能滿足鄉(xiāng)村教師收入翻番的資金需求。粗看,只要增加0.1個百分點,就可以解決290萬鄉(xiāng)村教師收入翻番的問題,增幅不大,細看卻不是這么回事。2018年我國GDP總量為90.03萬億元,0.1個百分點,就是900億。而2017年,中央財政教育經費為4600多億,如果這筆錢中央財政教育經費出,那么起碼要增加20%,談何容易?
這筆錢由地方財政出,地方財政也相當為難。由于經濟下行壓力以及落實大規(guī)模的減稅降費政策,各地財政都很吃緊,連北京的預算報告都直言,2019年為近年來財力最“緊”的一年。而鄉(xiāng)村教師收入最低,最需要提高待遇的,往往是財政能力不足的中西部地區(qū)。
前一陣甘肅定西發(fā)生女童遭暴力傷害事件,被卷入輿論風暴的其實是一名臨時教師,她的收入一個學期不過6000元,也就是說這名臨時教師幾乎沒有任何福利保障,月收入不過1500元。
的確是再窮不能窮教育,但在當下的財政收入現(xiàn)狀下,改變,并不容易。
從2014年政府工作報告提出“促進教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”到2015年將“公平發(fā)展”放在“質量提升”之前,再到今年提出“發(fā)展更加公平更有質量的教育”,近年來,教育公平是教育發(fā)展的絕對主線。
教育發(fā)展不均衡,既體現(xiàn)在校際間,也體現(xiàn)在城鄉(xiāng),體現(xiàn)在區(qū)域。而背后的直接根源則是教育投入的差距。有句話說,最大的不平等是出生地的不平等,如果翻看教育經費統(tǒng)計數(shù)據(jù),對此會有很深的感慨。
不管是生均教育事業(yè)費還是生均公用經費,北京都是遙遙領先。以高中階段生均教育事業(yè)費這一單項為例,北京高達61409元,全國平均不到14000元,不及北京的1/4,河南省最低,僅8100多元,不及北京的1/7,即便是上海的38966元,在北京面前也大為遜色,中間差了近3個河南。在普通小學階段,河南甚至剛到全國平均水平的一半。
而生均公用經費的差距更大,最明顯的仍然是普通高中階段,全國平均3395元,而北京高達21677元,最低的甘肅,僅有2295元,略高于北京的1/9。
以2017年的投入為標準算一筆賬,算一算生均事業(yè)費、生均公用經費這兩項教育投入之間的地區(qū)差距。一個北京戶籍的孩子從小學讀到高中,北京將投入72萬多元,而在河南,這一數(shù)據(jù)為12萬。這個算法不一定準確,但是卻可以從中看到差距之大。
是河南等地區(qū)不愿意在教育上花錢嗎?非也,河南一般公共預算教育經費占一般公共預算比例為17%,超過了北京的14%,但是河南人口高達9500多萬,而北京戶籍人口不到1400萬,分下來就是這么大的差距。
目前,為了解決隨遷子女入學問題,保障義務教育階段全國近1900萬名流動兒童的受教育權,實行生均公用經費“錢隨人走”,但是可隨流動兒童流轉的僅是中央財政補貼的一小部分,中西部小學每人600元,東部每人650元。這點錢對于人口流入地來說,是完全不夠用的。看到這個數(shù)據(jù),我們或許就能明白,北京等大城市為什么要嚴控京外戶籍子女入學了。
各地財政能力情況不一,是直接影響教育投入以及教育發(fā)展水平的原因。而地方經濟社會發(fā)展水平造成的財政能力的明顯差距,恐怕也不是中央多投入就能解決的問題。
多渠道籌措辦學資金,鼓勵和支持社會力量辦學,提高財政資金利用效率,說起來好像不痛不癢,但對于破解目前的教育投入難題,或的確能發(fā)揮積極而有成效的作用。無論是公辦還是民辦,只要符合安全標準、收費合理、家長放心,政府都要支持,當不限于學前教育,各類教育都應該如此。
教育投入,尤其是義務教育投入,是一項準公共支出,外部性較強,中央財政本應該承擔更多的責任。但在目前的教育財政體制下,中央與地方教育財政事權與支出責任不匹配,形象的說法就是“中央請客,地方買單”。
數(shù)據(jù)上反映得很明顯,2017年,國家財政性教育總投入為3.4萬億,其中一般公共預算安排的教育經費為2.99萬億,而中央教育財政經費僅為4663.16億元,占15%左右,且增速不高。當然,中央教育財政支出除了中央本級財政的教育支出之外,還有轉移支付部分,但總體而言,中央財政支出比例偏低。
以最應該由中央財政承擔支出責任的義務教育為例,直到2005年農村開始全面免除義務教育階段的學雜費,真正意義上的免費義務教育的序幕才拉開。
而在此之前,義務教育支出主要由縣級財政承擔,縣級財政力量薄弱,于是就發(fā)動群眾,也就有了所謂的“人民教育人民辦”。不少地區(qū)農村學校校舍是危房,學生要自己帶著板凳去上課。
有學者統(tǒng)計,即使是聯(lián)邦制國家,基層政府承擔的基礎教育經費也一般不超過50%。而我國的現(xiàn)狀是,區(qū)縣級及以下財政通常承擔超過80%的義務教育支出,即便是已經實現(xiàn)免費義務教育的今天,中央財政教育投入仍然偏低。
另外,教育投入本來就是一個見效慢的項目,既然中央教育財政支出比例就不高,地方政府自然傾向于減少教育公共支出。
所以,提高中央財政支出和轉移支付給地方教育的經費力度,并加強省級財政統(tǒng)籌力度,扭轉“中央請客,地方買單”的現(xiàn)狀,“發(fā)展更加公平更有質量的教育”才能落到實處。
這就是“中央教育財政支出超萬億”的重大意義,然而從目前的情況看,要解決投入不足和地方不平衡的問題,前路依然艱辛。