鄉(xiāng)規(guī)民約的制度障礙和改良路徑

邱雅欣

作為基層社會(huì)治理的重要方式，鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)著鄉(xiāng)村社會(huì)的共同意志，并規(guī)范村民的行為，因而被視作“軟法”的一種形式。由于存在歷史基礎(chǔ)和感情基礎(chǔ)，鄉(xiāng)規(guī)民約不能被法律法規(guī)所完全取代。在基層治理運(yùn)行實(shí)踐中，基層自治組織行政化傾向較強(qiáng)，以至于村民的參與度不高，鄉(xiāng)規(guī)民約也有存在侵害村民個(gè)人合法權(quán)益現(xiàn)象?；诖耍_發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的效力可使鄉(xiāng)規(guī)民約作為法律法規(guī)的補(bǔ)充，促成鄉(xiāng)規(guī)民約和法律法規(guī)的“軟硬結(jié)合”，達(dá)到優(yōu)化基層社會(huì)治理的目的。

一、問題的提出

在法治社會(huì)建設(shè)過程中，為完善社會(huì)主義法治體系，各類法律法規(guī)的種類繁復(fù)、更迭頻繁。從本質(zhì)上來看，法律法規(guī)主要是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，遵守嚴(yán)格程序規(guī)范制定的“硬法”。與此相反，社會(huì)中存在著不以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，同樣體現(xiàn)著共同意志，靠自愿服從和自律進(jìn)行規(guī)范，比起強(qiáng)制更偏向于指導(dǎo)和協(xié)商的“軟法”。在立法層面，鄉(xiāng)規(guī)民約不屬于立法規(guī)制之下，不能稱其為法規(guī)范，但有著包括公信力、確定力和規(guī)范力等在內(nèi)的效力，因而是“軟法”的一種。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的迅猛發(fā)展，信息傳播速度的快速提升，各地出現(xiàn)了許多關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的報(bào)導(dǎo)，其中有的鄉(xiāng)規(guī)民約突破程序正義和實(shí)質(zhì)正義底線，也有具體實(shí)施中存在盲目附庸、脫離實(shí)際，不能切實(shí)保障村民正當(dāng)合理利益的情況。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)行過程中的種種亂象飽受社會(huì)詬病。在亂象面前，有質(zhì)疑鄉(xiāng)規(guī)民約存在必要性的情形;也有對(duì)如何引導(dǎo)其成為良善之法，而不是社會(huì)治理之“礙”的探索。有鑒于此，在法治社會(huì)中正確發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用需要實(shí)現(xiàn)利益平衡和發(fā)揚(yáng)法治精神。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約存在的必要性

（一）歷史基礎(chǔ)和情感基礎(chǔ)

第一，社會(huì)傳統(tǒng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”。這一評(píng)價(jià)來源于安土重遷和不易流動(dòng)的社會(huì)傳統(tǒng)。鄉(xiāng)土社會(huì)的結(jié)構(gòu)是由一條條社會(huì)關(guān)系搭建而成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是由己及人向外擴(kuò)散的、無數(shù)波紋交錯(cuò)構(gòu)成的“差序格局”。一個(gè)在人和空間上缺乏流動(dòng)性的社會(huì)，不斷加深小范圍內(nèi)的人際間聯(lián)系需要通過長(zhǎng)期的交往，而維持長(zhǎng)期的、高頻率的人際交往需要成本。能有效降低互動(dòng)成本，促進(jìn)人際交往的，則是規(guī)則。因此，以降低成本作為驅(qū)動(dòng)力，以群體內(nèi)部成員而非“外鄉(xiāng)人”為對(duì)象，成文的法律法規(guī)和不成文的民規(guī)民俗都應(yīng)運(yùn)而生。

第二，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的需求。封建朝代的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理，有學(xué)者將其概括為“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。自上而下層層分權(quán)，到縣為止的官員是皇權(quán)的代表。鄉(xiāng)及以下的亭、里等級(jí)別的單位，實(shí)行職役制，不再有指派賦權(quán)的村官，而是由作為精英階層、富有社會(huì)威望的鄉(xiāng)紳階級(jí)實(shí)行自治，一定程度上稀釋了皇權(quán)，讓社會(huì)治理更貼合實(shí)際。在調(diào)解社會(huì)糾紛領(lǐng)域，鄉(xiāng)土社會(huì)有著“無訟”的傳統(tǒng)。比起爭(zhēng)訟折獄，更注重以“禮”為中心，以道德為內(nèi)核的傳統(tǒng)規(guī)則的教化。行事以“禮”為規(guī)范，內(nèi)化于心而外外于行，違反了禮，也就是觸犯了律。隸屬于同一群體的鄉(xiāng)民村民，接受的是為自己的群體量身打造的規(guī)則，“十里不同風(fēng)”，不同的群落各行其是。

第三，鄉(xiāng)規(guī)民約在歷史經(jīng)驗(yàn)的合理性。自近代以來，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)制度不斷變化，自給自足式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)解體，鄉(xiāng)村社會(huì)由固態(tài)轉(zhuǎn)向流動(dòng)，“差序格局”不斷受到?jīng)_擊，熟人社會(huì)式的以“禮”而治不再萬能，契約的形式越來越被人所接受，道德和法律的界限逐漸變得明晰。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民的自主空間得到了空前的釋放，舊式鄉(xiāng)紳掌握話語權(quán)形式的自治被民主集中制下的基層自治性規(guī)范所取代。

（二）法律的局限性

第一，法律存在滯后性。立法的目的是綱領(lǐng)性的，保障法律的生命力和權(quán)威性需要具體的措施進(jìn)行施行。法律條文相對(duì)其調(diào)整對(duì)象顯得過于簡(jiǎn)潔，而鄉(xiāng)是最基層單位，是各項(xiàng)措施落實(shí)時(shí)最具體的一站，覆蓋范圍最廣，特殊情況最多。法律難以在激烈的變革面前及時(shí)地立、改、廢;針對(duì)概括性的條文各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的具體辦法，也恐有脫離操作實(shí)際、一廂情愿之虞;再次，即使是最繁瑣的法律，在新事物層出不窮和舊事物不斷衰亡的當(dāng)今社會(huì)，也總有難以面面俱到的地方;最后，以法律的強(qiáng)制力對(duì)私人生活的方方面面加以規(guī)制，將包容與多元化的中國(guó)社會(huì)歸納成有拘束力的一元，有越俎代庖的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，法律存在模糊性和有限性。法律具有的語義上的模糊性和有限性，使其不能獨(dú)擔(dān)社會(huì)治理的大任，在法律之手難以觸及的地方，仍然需要某種規(guī)則為主體的行為選擇，提供合理的可確定預(yù)期。它不屬于國(guó)家的立法范疇、缺乏強(qiáng)制力、具備公共意志以及規(guī)范性和秩序性。在廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民的自治性規(guī)范，能夠有效地改善“硬法”的不足，彌補(bǔ)“硬法”的缺漏，填充“硬法”的實(shí)施細(xì)節(jié)。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施中的主要障礙

在運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行基層社會(huì)治理的過程中，有兩大問題非常突出，基層群眾參與程度低的問題和鄉(xiāng)規(guī)民約與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突以致?lián)p害公民權(quán)益的問題。

（一）基層群眾參與程度低

民主監(jiān)督權(quán)利及行使方式往往只存在于紙面，過于綱領(lǐng)性而少見實(shí)際操作。這樣一來，村中干部進(jìn)行管理時(shí)缺乏監(jiān)督和法律的約束，極有可能成為類似封建社會(huì)中一家獨(dú)大的鄉(xiāng)紳式統(tǒng)治。此外，農(nóng)村組織化水平低，傾向附屬于行政機(jī)關(guān)的狀況也屢見不鮮。上級(jí)黨政機(jī)關(guān)分派工作任務(wù)給行政村，行政村下往往存在多個(gè)自然村，管理面積較大，村干部數(shù)量較少，任務(wù)相對(duì)繁重，且自然村之間又常常存在利益糾葛，使得自治性管理效果不佳，進(jìn)一步影響到基層群眾的參與熱情。

（二）與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突

作為硬法的有效補(bǔ)充，其間參與自治管理所制定出的鄉(xiāng)規(guī)民約中也隱藏著諸多問題。以便于管理和移風(fēng)易俗為由，鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)法律法規(guī)的規(guī)避和排斥。名為“新鄉(xiāng)規(guī)民約”，卻帶有獨(dú)斷專行色彩甚至凌駕于法律之上，與現(xiàn)代法治精神相違背。例如，山西某村莊村委會(huì)以便于管理為由，要求本村女子外嫁必須遷走戶口，如不遷走，不能享受任何待遇和財(cái)產(chǎn)分配。云南省某村小組村民置辦酒席，村委會(huì)以巧立名目、借機(jī)斂財(cái)為由，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并處罰取消該組全體低保。戶籍管理和禁止大操大辦的新風(fēng)俗本是善舉，但自行設(shè)置處罰措施，甚至進(jìn)行“株連”，于法無據(jù)。

然而，如果徹底以法律法規(guī)取代鄉(xiāng)規(guī)民約，無疑是因噎廢食?！盁o情”的強(qiáng)制力的干預(yù)可能難以被傳統(tǒng)觀念下的群眾所接受，部分社會(huì)關(guān)系也難以被法律調(diào)整，失去原本規(guī)則所培養(yǎng)的心理預(yù)期，最終造成失序。在鄉(xiāng)規(guī)民約的存在有其必要的情況下，需要做的就是對(duì)其制定和施行進(jìn)行改良。

四、改進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約的法律路徑

（一）制定鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益和個(gè)人利益

第一，鄉(xiāng)規(guī)民約所維護(hù)的利益應(yīng)當(dāng)是個(gè)人利益和公共利益的結(jié)合。而個(gè)人利益和公共利益并不必然對(duì)立。人們?cè)诿鎸?duì)未來的不確定性時(shí)，基于趨避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，為了讓自己即使落入最差的境地也尚處差強(qiáng)人意的地步，就有必要設(shè)想自己作為“他人”的情況，面對(duì)“他人”需要面對(duì)的處境，因而人的選擇雖然仍是自利的，但自利和他利、個(gè)人與社會(huì)的利益追求變得難以區(qū)分。在鄉(xiāng)村治理中，要做到讓人脫離個(gè)人眼前狹隘的利益考慮，暫時(shí)放棄當(dāng)事人各自的立場(chǎng)，站在包含所有當(dāng)事人的角度的層次評(píng)估利益，必須通過民主選舉選出真正能體察和代表村民切身情況的利益代表。村委會(huì)以行政村為對(duì)象，在基層管理時(shí)難免存在對(duì)不同的自然村之間的利益協(xié)調(diào)和取舍，但仍可能存在難以消弭的差異和矛盾，尚不能成稱之為真正的利益代表。另外，對(duì)沖突的妥協(xié)也進(jìn)一步打擊了參與基層自治性管理的熱情。

第二，村民是自身情況最切實(shí)的體會(huì)者和對(duì)自身利益最天然的保衛(wèi)者，應(yīng)當(dāng)掌握對(duì)自己利益處分的話語權(quán)?？扑苟ɡ碚J(rèn)為，零交易成本下資源的利用總是有效率的，但現(xiàn)實(shí)中并不存在零交易成本的世界。因而在此基礎(chǔ)上，制度，尤其是良好而理性的制度，變得至關(guān)重要。只有在村民做自己的主人的制度下，才能平等地出于對(duì)自身利益的維護(hù)進(jìn)行協(xié)商。村委會(huì)可以協(xié)助各自然村組建自己的村民理事會(huì)，使自治重心下移，“自己的事情自己決定”。過往的重大事項(xiàng)直接決策隔絕了村民的參與感，也容易產(chǎn)生沖突，下移的自治重心能讓更多的村民參與和表達(dá)自身訴求。村民理事會(huì)應(yīng)當(dāng)匯聚村中各方利益代表，協(xié)商議事，發(fā)揮村級(jí)一事一議民主決策機(jī)制的作用，吸取行政村對(duì)村小組資產(chǎn)管理不到位的教訓(xùn)，利用好各項(xiàng)對(duì)村的支持補(bǔ)助資金，開展公益事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等活動(dòng)，以一系列保障利益的舉措，激發(fā)村民的自治熱情。

（二）制定鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)借鑒民間法的合理規(guī)則

第一，將法治精神與自治習(xí)慣相結(jié)合。農(nóng)村仍處于傳統(tǒng)秩序和法律秩序并存的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在偏遠(yuǎn)地區(qū)還存在大量蕭規(guī)曹隨，沿襲使用民間法的跡象。無訟式的傳統(tǒng)觀念，使得道德規(guī)范風(fēng)俗習(xí)慣等比具有強(qiáng)制力的法律更常見于村民的生產(chǎn)生活中，具有更容易被村民所接受。這與長(zhǎng)期以來文化傳統(tǒng)觀念密不可分，不能斷定為村民對(duì)國(guó)家法律的不信任和法治精神的缺失。這應(yīng)當(dāng)從包括鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的軟法角度，因勢(shì)利導(dǎo)，以協(xié)商、調(diào)解、自治的方面，引導(dǎo)村民將法治精神與自治習(xí)慣相結(jié)合，使舊傳統(tǒng)適應(yīng)新時(shí)代，從而煥發(fā)新生機(jī)。

第二，將鄉(xiāng)規(guī)民約改造為國(guó)家法，或者實(shí)行國(guó)家法與鄉(xiāng)規(guī)民約的共治，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與鄉(xiāng)規(guī)民約這一軟法的良性互動(dòng)。部分鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)踐中大量存在和被人們所遵守，在運(yùn)用成熟和取得廣泛的社會(huì)認(rèn)同后，可以被認(rèn)可和吸收，成為國(guó)家法的組成部分，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法與鄉(xiāng)規(guī)民約的共治。但現(xiàn)代的法治和自治的結(jié)合前提是在不超過法律的基本原則和最終目的，用鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整尚不能用法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，符合法治精神的同時(shí)不得減損村民合法合理權(quán)益。村委會(huì)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)自治職能，出臺(tái)相應(yīng)的自身義務(wù)清單和對(duì)政府的協(xié)助性清單，劃分行政和自治界限。對(duì)于制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，可以配備專業(yè)的法律人士作為相關(guān)法律顧問，以保證鄉(xiāng)規(guī)民約的科學(xué)性和合憲性。

（三）發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫徹在方方面面中，鄉(xiāng)村治理也不例外。而在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興之路上，村級(jí)黨組織存在虛有其表的現(xiàn)象，渙散的組織難以正確高效地發(fā)揮其功能，良莠不齊的村委會(huì)干部群體也必然無法承擔(dān)其職能。因此，必須讓黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一特征通過鄉(xiāng)規(guī)民約，在鄉(xiāng)村治理中有所體現(xiàn)。

第一，必須彰顯黨在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。黨組織統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村的其他社會(huì)組織，既包括當(dāng)?shù)卣矐?yīng)當(dāng)包括當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾谓M織。自然村中也應(yīng)設(shè)立黨支部，使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮在基層，承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任。使黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠涵蓋多個(gè)方面，促使多方社會(huì)力量協(xié)同管理，在有法律和村規(guī)民約等規(guī)范的保障下得到公眾的支持和信賴。

第二，必須踐行黨所倡導(dǎo)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。鄉(xiāng)村的治理倡導(dǎo)法治、德治、自治三者相結(jié)合的思路，將黨的價(jià)值取向融入鄉(xiāng)規(guī)民約中，切合鄉(xiāng)村以德服人的感情基礎(chǔ)，尊重了當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗，因地制宜發(fā)揮教化作用，在不易使用法律之地，通過非強(qiáng)制力規(guī)制種種陋習(xí)。

第三，充分發(fā)揮黨員干部的作用。有著嚴(yán)格自我約束能力的黨員可以充分發(fā)揮本身的模范帶頭作用，以廉潔奉公，守法為民的形象帶頭踐行鄉(xiāng)規(guī)民約。因而在基層，黨員的力量也不可小視。發(fā)展有政治覺悟和有能力的村民入黨，加大黨員在村委會(huì)、村民代表中所占的比例，既能提高成員的整體素質(zhì)，還能促進(jìn)村民的參與熱情。黨員出身群眾因而天然地貼近群眾，可以充分了解村民的實(shí)際情況，帶頭解決村民的困難狀態(tài)，引導(dǎo)村民共同投入到鄉(xiāng)村自治中來。

鄉(xiāng)紳自治和單靠法律法規(guī)的一元式治理，都無法有效達(dá)成解放和增強(qiáng)社會(huì)活力這一農(nóng)村基層治理的目標(biāo)。但鄉(xiāng)規(guī)民約這一軟法的存在，可以作為法律法規(guī)進(jìn)行社會(huì)治理的補(bǔ)充和細(xì)化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以村委會(huì)和村中各類村民組織為載體，實(shí)現(xiàn)法治和自治的結(jié)合。傳統(tǒng)農(nóng)村治理以道德為標(biāo)準(zhǔn)，以教化為手段，這在當(dāng)今的社會(huì)治理中仍然存在著可借鑒之處。在法律不“方便”加以調(diào)整之處，讓村民自行建立規(guī)范，在公共領(lǐng)域形成自己的道德共識(shí)，樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣，以輿論和內(nèi)心的約束等無形力量進(jìn)行自我管理，既符合了農(nóng)村遵循傳統(tǒng)的心理朝向，也展現(xiàn)了鄉(xiāng)規(guī)民約的軟法力量。當(dāng)然，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定必須符合法律法規(guī)的內(nèi)在精神要求和外部規(guī)范范圍，不得減損村民的合法權(quán)利。體現(xiàn)村民意志的鄉(xiāng)規(guī)民約將激發(fā)村民的參與性，而村民的積極參與也能進(jìn)一步促成自身意志的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

作? 者：中共重慶市委黨校法學(xué)碩士

責(zé)任編輯：劉小僑