加快推進重慶市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作

唐昕

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。重慶主城區(qū)建設也進入了追求高質(zhì)量發(fā)展，營造高品質(zhì)生活的階段，城市規(guī)劃不科學、管理水平不高、產(chǎn)業(yè)布局不合理、設施配套不完善、生活環(huán)境不優(yōu)等短板需要及時補齊。對標習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標和發(fā)揮“三個作用”的要求，重慶主城區(qū)發(fā)展迎來了新機遇。推動城市建設質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，已成為當前的迫切課題?？茖W配置城市土地資源，推動城鎮(zhèn)低效土地再利用，也是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。從2013年4月《關于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的指導意見》實施開始，重慶市積極貫徹中央精神，開始試點的探索先試先行，于2016年確定渝中區(qū)七星崗街道、渝北區(qū)龍溪街道、原重慶經(jīng)開區(qū)南區(qū)等5個區(qū)域作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。但由于現(xiàn)有土地規(guī)劃政策障礙，硬性約束較多，土地的優(yōu)化利用及土地用途的高效轉(zhuǎn)換難以實現(xiàn)，試點工作總體進展不明顯，與建設“三生三宜”品質(zhì)城市的要求不相符合。為此，針對重慶市城鎮(zhèn)低效土地再開發(fā)試點工作提出如下建議：一是大膽創(chuàng)新設計開發(fā)模式;二是積極完善相關配套政策，出臺實施細則;三是盡快研究編制項目實施方案，加快試點項目啟動;四是堅持試點封閉運行，確保風險整體可控;五是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭取上級支持。

一、重慶市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作推進中存在的制約及問題

（一）用地政策限制嚴格，面臨機制障礙

按照《土地管理法》等法律政策規(guī)定，存量建設用地再開發(fā)必須由政府統(tǒng)一拆遷并收回國有土地使用權后，再以出讓或劃撥的方式確定開發(fā)單位，其中工業(yè)和經(jīng)營性用地必須通過招拍掛。《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》也明確規(guī)定，工業(yè)用地使用權改變?yōu)榻?jīng)營性用地使用權的，必須實行招標、拍賣、掛牌出讓?？梢?，無論是中央還是地方，現(xiàn)行用地政策都將“退二進三”城鎮(zhèn)土地再開發(fā)嚴格限制在政府統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一招商建設的單一開發(fā)模式內(nèi)。然而，因此種模式主體嚴格限制為政府，就難以發(fā)揮市場作用，各用地業(yè)主也因無法參與后續(xù)利用而缺乏改造積極性，大大降低了低效用地再開發(fā)效率。此外，全市雖然已開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作，但遲遲未出臺相關實施辦法和配套文件，土地重新利用缺乏政策支撐，直接面臨投資備案、建筑方案審查、環(huán)保審批、消防審核備案、施工許可辦理等諸多硬性約束，導致招商項目或企業(yè)自行轉(zhuǎn)型升級難以落地。

（二）利益主體訴求復雜，拆遷改造難度大

城鎮(zhèn)低效用地再利用牽扯多方利益主體，涉及協(xié)調(diào)各種社會關系。一是復雜的利益主體導致復雜的利益訴求。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)拆遷涉及個人、企業(yè)、國家機關等多方利益主體，原土地使用權人獲取土地涵蓋劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓、租賃等多種方式，利用開發(fā)涉及權利人自主開發(fā)、現(xiàn)金補償、房屋安置、土地補償?shù)榷喾N訴求。二是土地增值收益量化困難導致利益訴求難以協(xié)調(diào)。低效用地再開發(fā)的土地增值收益包含了地塊用途改變和土地追加投入形成的級差地租，前者由政府決定，后者投入主體則包括了全社會和原工業(yè)企業(yè)及個人。由于對構成增值收益的各部分難以量化，在政府“統(tǒng)拆統(tǒng)建”的現(xiàn)行模式下，原土地使用權人只能得到固定補償，市場增值僅在政府和獲得改造后用途的使用者間進行分配，忽略了原土地使用權人的發(fā)展權利訴求，極大地增加了利益協(xié)調(diào)難度。

（三）搬遷用地置換低效，拆遷周期較長

重慶市主城區(qū)大部分開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)都可追溯至上世紀80年代末、90年代初，如今大多數(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)落伍，亟需轉(zhuǎn)型升級。因此，現(xiàn)有用地企業(yè)經(jīng)營管理、規(guī)范標準等參差不齊，新項目企業(yè)搬遷入園面臨用地緊張、生產(chǎn)運營條件不達標等諸多困境。同時，原有工業(yè)企業(yè)外遷又涉及人員多、器材多等問題，員工安置、設備搬遷等都將耗費大量時間，有的還對企業(yè)選址有特殊要求，用地規(guī)模與位置選擇不易協(xié)調(diào)兼顧，導致拆遷周期過長，嚴重制約土地再開發(fā)利用。

（四）開發(fā)資金平衡困難，融資風險過大

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式下，一方面，政府直到土地出讓才能回籠資金，前期拆遷、平整均需墊資，資金需求量大，融資成本過高。另一方面，主城區(qū)用地拆遷成本高，加上基礎設施建設投入，資金難以平衡，財政壓力較大。以原重慶經(jīng)開區(qū)南區(qū)為例，按照現(xiàn)行土地、規(guī)劃等政策法規(guī)和建設的標準，對前期“退二進三”規(guī)劃方案下的項目進行反復經(jīng)濟測算和專業(yè)論證，現(xiàn)有土地價值遠不能被建筑體量所覆蓋，區(qū)級財政支出與收益難以平衡，存在較大差距，直接進行開發(fā)必然存在巨大風險。

二、加快推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的基本考量

（一）以創(chuàng)新的思維尋求機制上的突破

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一項綜合系統(tǒng)工程，涉及公共安全、公共空間、公共利益、資金籌措等多方考量，需要創(chuàng)新思路和完善工作體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各種利益關系，統(tǒng)一實施規(guī)劃、統(tǒng)一測算成本、統(tǒng)一制定措施、統(tǒng)一把握節(jié)點推進。在2018年國務院自然資源部通報案例中，廣州舊廠房改造采取自行改造、補交地價方式，有效促進城市土地再開發(fā)。上海、深圳在利用閑置工業(yè)廠房方面也已經(jīng)有了非常成熟的經(jīng)驗，在土地用途改變上無論是環(huán)保還是消防等問題都可以正常解決。說明解決問題的根本出路在于解放思想，深化改革，只有大膽先試先行才能破除體制、機制上的障礙，才能取得試點突破性進展。

（二）以合理的收益分配激發(fā)社會主體參與

廣州設立了“退二”產(chǎn)業(yè)基地建設專項資金，在企業(yè)搬遷過程中給予承接搬遷企業(yè)的地區(qū)一定的資金扶持，幫助承接地為吸引企業(yè)搬遷創(chuàng)造條件。此外，廣東在舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房等“三舊改造”中對城市土地再開發(fā)模式進行了適度突破，允許土地使用權人通過申請補繳出讓金的方式改變用途，并自行開發(fā)。說明問題的關鍵，只要利用好市場規(guī)律，建立起激勵市場和公眾參與的有效機制，激發(fā)廣大居民和社會組織多元主體參與，建立各方利益協(xié)調(diào)和共享機制，探索土地開發(fā)權跨區(qū)捆綁政策，就能實現(xiàn)再開發(fā)利益跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

（三）以廣開源路的方式平衡財政支出

對于“退二進三”城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，政府前期往往需要投入大量資金，但一般情況下財政預算資金有限、平臺公司融資困難。要解決資金問題，就要考慮拓寬資金渠道，將重點放在吸引社會資本上。通過政策引導，鼓勵社會資本參與基建項目建設，通過減免建設稅費減少建設投入，通過有限期經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓作為投資回報等方式，充分吸引社會資金進入，為低效土地再開發(fā)提供保障。

三、加快推進重慶市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作的對策建議

（一）堅持因勢利導，確定土地開發(fā)模式

在符合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎上，統(tǒng)籌兼顧國家政策執(zhí)行、企業(yè)需求、開發(fā)資金平衡等因素，對現(xiàn)有資源充分合理利用，創(chuàng)新多種開發(fā)模式，實現(xiàn)稅收和開發(fā)效益最大化。一是選擇“統(tǒng)拆統(tǒng)建”開發(fā)模式。對于核心重點區(qū)域打造，土地房屋征收搬遷難度較小且無強烈自主開發(fā)意愿的企業(yè)，如能夠執(zhí)行現(xiàn)行國家和地方存量地再開發(fā)政策的，可考慮“統(tǒng)拆統(tǒng)建”，由政府主導按照全新的規(guī)劃開發(fā)打造（涉及土地權屬、用途、原建筑主體、容積率均發(fā)生變化）。二是選擇“引導升級”開發(fā)模式。對于非重點區(qū)域打造，企業(yè)現(xiàn)行開發(fā)利用符合產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃，且企業(yè)無再開發(fā)意愿的，可考慮由政府“引導升級”（涉及土地權屬、用途、原建筑主體、容積率均不發(fā)生變化）。三是選擇“自主開發(fā)”模式。在新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃下，對于企業(yè)有強烈轉(zhuǎn)型升級意愿和自主改造開發(fā)能力的，根據(jù)相關城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策鼓勵，結(jié)合企業(yè)實際開發(fā)需求與資金平衡要求，可考慮由政府指導企業(yè)“自主開發(fā)”（涉及土地權屬不發(fā)生變化，土地用途、容積率均發(fā)生變化）。根據(jù)原有建筑優(yōu)劣、是否可以繼續(xù)使用等實際情況，又可具體采取“廠房改造”開發(fā)或“自拆開發(fā)”。

（二）堅持改革創(chuàng)新，完善相關配套政策

2014年出臺的《國務院辦公廳關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕9號）和國土資源部《節(jié)約集約土地規(guī)定》（國土資源部令61號）文件明確，城鎮(zhèn)低效土地再利用允許適當引入“自主開發(fā)”，積極鼓勵社會資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用，鼓勵土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。中央有精神、地方有需要，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的腳步在加快，既是改革探索的契機，也是加快推進的鞭策。要充分吃透上級指示精神，結(jié)合重慶市實際探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的改革思路和激勵機制。要盡快對全市試點區(qū)域利益主體訴求、開發(fā)愿望等全面深入調(diào)查研究，并在此基礎上制定符合重慶市實際情況的開發(fā)細則，出臺創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地配套、分割、設計等系列管理辦法，明確收益分配機制、開發(fā)原則等關鍵事項。在政策制定完善中，要堅持政府主導、規(guī)范運作、市場取向、利益共享與平等協(xié)商原則，嚴格設定土地再開發(fā)資質(zhì)、規(guī)模、強度等準入門檻，允許原國有土地使用權人與市場主體參與再開發(fā)，提高利益主體的積極性，對于改變土地用途的，嚴格實施評估參照同地段同用途土地招拍掛出讓價格補繳土地出讓價款。

（三）堅持規(guī)劃引領，編制項目實施方案

通過試點先行啟動項目開發(fā)建設，需要進行專項規(guī)劃編制和詳細、可行的實施方案編制。要將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為國土空間規(guī)劃編制和統(tǒng)一管理的重要內(nèi)容，要明確改造開發(fā)范圍，使其符合土地利用總體規(guī)劃。要依據(jù)主體功能區(qū)定位與布局，明確再開發(fā)區(qū)域的性質(zhì)用途、規(guī)模布局，確保相關規(guī)劃無縫銜接，有效指導具體工作實踐。建議市級相關部門組建專門工作領導小組，落實涉及部門的職能職責，制定規(guī)范的操作程序、明確地價測算規(guī)則及價款收支管理等細則，指導具體項目實施。各試點區(qū)域所在區(qū)級政府要對標成立相應機構，組織落實具體試點項目，制定年度開發(fā)實施方案，落實改造項目、資金安排、責任分工，并按照先重點后一般、先易后難的原則，做好再開發(fā)的時序安排。

（四）堅持封閉運行，確保風險整體可控

城鎮(zhèn)低效用地自主開發(fā)模式需突破現(xiàn)行土地開發(fā)政策法規(guī)及“工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招拍掛方式出讓”等相關規(guī)定。如果允許以補繳出讓金的方式出讓土地，而沒有制定公開統(tǒng)一的補繳地價核算辦法，就會缺乏有效監(jiān)督管理，就容易產(chǎn)生土地市場尋租行為，引發(fā)濫用政策和變相開發(fā)等風險。為確保整體風險可控，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作要在試點所在區(qū)封閉運行，并加強對補繳地價核算方法、監(jiān)管方式和風險防范措施的研究。建議市級領導工作組對試點區(qū)域開發(fā)改造審批、項目實施、竣工驗收等各環(huán)節(jié)上圖入庫，實行全程動態(tài)在線監(jiān)管，定期開展改造效益評估，對試點中出現(xiàn)的偏差及問題及時糾正。

（五）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭取上級支持

當前，從全國來看，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作已由試點階段逐漸轉(zhuǎn)入全面推進階段，全國各地都在積極攻堅克難，扎實有序推進，改革探索還大有可為。我們要加快探索步伐，緊緊圍繞習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，強化（主城）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步建立完善多部門協(xié)同工作機制，壓實責任義務，形成工作合力，及時研究解決低效用地再開發(fā)試點過程中的新問題、新情況，及時梳理總結(jié)地方實踐經(jīng)驗。要積極爭取自然資源部試點項目，獲取國家級政策支持，打開城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的困難局面，不斷提高城市開發(fā)建設水平和精細化管理能力。

作? 者：中共重慶市南岸區(qū)委常委

責任編輯：馬 健