城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度困境及突破路徑

蒿慧杰

摘?要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為城鄉(xiāng)關(guān)系的新型定位，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑。制度問(wèn)題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本性問(wèn)題，完善的制度體系能夠有效推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因而迫切需要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度體系包括要素雙向流動(dòng)制度、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度、公共服務(wù)均等制度、生態(tài)環(huán)境共治制度和收入分配公平制度。在實(shí)踐中城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨一些制度困境，制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要重塑制度創(chuàng)新理念，突破路徑依賴(lài)效應(yīng)，進(jìn)行系統(tǒng)化的制度安排，進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;制度創(chuàng)新理念;制度困境;制度轉(zhuǎn)型

中圖分類(lèi)號(hào)：F323??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）11-0049-04

制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。①城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度依賴(lài)于相應(yīng)的制度安排。城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度作為國(guó)家制度體系中不可或缺的組成部分，其優(yōu)良程度影響著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切需要重新審視原有關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排?，F(xiàn)有城鄉(xiāng)關(guān)系中出現(xiàn)的一些問(wèn)題很大程度上是由于城鄉(xiāng)二元制度轉(zhuǎn)型不徹底導(dǎo)致的路徑依賴(lài)所造成的。因此，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟須以重塑制度創(chuàng)新理念為先導(dǎo)，突破城鄉(xiāng)關(guān)系制度演進(jìn)中的路徑依賴(lài)現(xiàn)象，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系制度轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系從城鄉(xiāng)二元排斥到城鄉(xiāng)一體與城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架包括要素雙向流動(dòng)制度、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度、公共服務(wù)均等制度、生態(tài)環(huán)境共治制度和收入分配公平制度。

1.要素雙向流動(dòng)制度

城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開(kāi)要素的流動(dòng)，要素雙向流動(dòng)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新動(dòng)能支撐。城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的最大障礙就是城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提條件。2018年中央一號(hào)文件要求“推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換”，這實(shí)際上提出了城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)的基本要求?！白杂闪鲃?dòng)”意味著要素產(chǎn)權(quán)所有人具有支配權(quán)和選擇權(quán)，既可以選擇流動(dòng)，又可以選擇不流動(dòng);既可以流動(dòng)到城市，也可以流動(dòng)到鄉(xiāng)村。“平等交換”賦予農(nóng)民更多要素收益分配權(quán)利，使市場(chǎng)在要素資源配置中起決定性作用。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)制度必須保障農(nóng)民的權(quán)益，通過(guò)要素流動(dòng)為農(nóng)民創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平的條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中要素雙向流動(dòng)制度主要涉及人口管理制度、土地管理制度和資本管理制度。

2.產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度

產(chǎn)業(yè)融合是指一二三產(chǎn)業(yè)相互滲透進(jìn)而相互促進(jìn)，形成新產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)融合的特殊形態(tài)，是農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合，或農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度主要涉及：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，就是要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，即完善農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，將農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷發(fā)展壯大;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才保障制度，通過(guò)完善培育機(jī)制、創(chuàng)新培育內(nèi)容，強(qiáng)化能力和素質(zhì)培訓(xùn)，引導(dǎo)培育一批愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民。

3.公共服務(wù)均等制度

基本公共服務(wù)是全體社會(huì)成員所享有的最基礎(chǔ)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，它是由政府來(lái)提供和保障的。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就是消除基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的差異，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)之間的差異?；竟卜?wù)均等化是優(yōu)化城鄉(xiāng)之間公共資源配置，確保全體居民生存和發(fā)展的起點(diǎn)平等、機(jī)會(huì)均等的基本要求。②城鄉(xiāng)融合發(fā)展中基本公共服務(wù)均等制度涵蓋：公共財(cái)政制度，建立健全農(nóng)村公共服務(wù)投入保障機(jī)制，逐年增加用于農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政支出;基本公共服務(wù)供給制度，以提高公共服務(wù)共建能力和共享水平為目標(biāo)，培育多元化供給主體，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量;農(nóng)業(yè)人口市民化公共服務(wù)保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，確保其與城市居民享受相同的基本公共服務(wù)。

4.生態(tài)環(huán)境共治制度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的外部性，所以協(xié)同共治是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本出路。協(xié)同共治就是指政府、企業(yè)以及公民共同努力并且各司其職，由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)一部分責(zé)任，公民自覺(jué)踐行綠色生活。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中生態(tài)環(huán)境共治制度涉及：生態(tài)環(huán)境的管理體制，理順人大、政府、政協(xié)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各部門(mén)之間的職責(zé)范圍和責(zé)權(quán)關(guān)系;市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償制度，完善現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)保資源配置中的決定性作用;生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理機(jī)制，運(yùn)用公共財(cái)政保障機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)公眾發(fā)揮作用。

5.收入分配公平制度

共享發(fā)展理念是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要理念之一。共享發(fā)展的目的是讓人民共享改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，表現(xiàn)在收入分配領(lǐng)域就是促進(jìn)收入分配公平。收入分配公平包括起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果公平，三者相互制約、不可分割。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的收入分配制度包括：初次分配制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，貫徹按勞分配為主體、多種分配方式并存的初次分配制度;再分配制度，政府綜合利用轉(zhuǎn)移支付、稅收、社會(huì)保障和其他基本公共服務(wù)供給等公共政策途徑，以公平為取向調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度困境

1.城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的制度困境

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的核心是人口、土地和資本的流動(dòng)。當(dāng)前，戶(hù)籍管理制度和土地管理制度是制約城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的突出性障礙。就戶(hù)籍管理制度來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍制度不是一項(xiàng)單純的人口登記制度，而是與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等一系列權(quán)利緊密相關(guān)的制度。由于戶(hù)籍制度的種種限制，我國(guó)的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出了明顯的“不完全性”特征，嚴(yán)重制約著正常的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。就土地管理制度來(lái)說(shuō)，隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，在夯實(shí)集體所有權(quán)、保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)。但在實(shí)踐中，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的科學(xué)性、合理性有待進(jìn)一步增強(qiáng)，因此經(jīng)營(yíng)權(quán)在很大程度上仍然難以得到有效保障。同時(shí)，在宅基地制度改革過(guò)程中，由于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地存在嚴(yán)格的限制，因此農(nóng)村對(duì)城鎮(zhèn)人口和資本的吸引力也較為有限。

2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的制度困境

首先，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合缺少制度安排。盡管城鄉(xiāng)融合發(fā)展始終堅(jiān)持貫穿產(chǎn)業(yè)融合這條主線，但大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)融合仍然停留于表面階段，缺少相應(yīng)的制度支持。甚至部分產(chǎn)業(yè)融合也未能真正打破業(yè)界屏障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。其次，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合中農(nóng)民利益缺少制度保障。雖然城鄉(xiāng)融合發(fā)展多強(qiáng)調(diào)建立多維度、廣范圍的產(chǎn)業(yè)利益共同體，但由于農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民群體之間存在資本實(shí)力不對(duì)等、市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)、生產(chǎn)規(guī)模差異大等差距，導(dǎo)致兩者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生各類(lèi)矛盾，特別是部分農(nóng)業(yè)企業(yè)片面地堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的導(dǎo)向，從而造成了農(nóng)民群體利益經(jīng)常受損。最后，產(chǎn)業(yè)進(jìn)入存在制度壁壘。由于不同產(chǎn)業(yè)存在差異化現(xiàn)象，具有各自的邊界，導(dǎo)致他們之間存在著進(jìn)入壁壘。

3.基本公共服務(wù)均等化的制度困境

首先，公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)二元特征尚未打破。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在巨大差異的根本原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度下，基本公共服務(wù)供給以城市為重點(diǎn)，城市得到了較多的公共財(cái)政資源支持，農(nóng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期被忽略，導(dǎo)致供給相對(duì)短缺和不足，城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)水平差距不斷拉大。城鄉(xiāng)居民享受到的公共服務(wù)的范圍和數(shù)量存在較大差異。③其次，公共財(cái)政制度不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，我國(guó)很多地方尚未建立健全覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政制度，這就難以有效地解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡問(wèn)題。最后，基本公共服務(wù)供給制度不健全。目前農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)主要采取“部門(mén)化”供給模式，這種“條塊分割”的管理體制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了集中力量開(kāi)展更緊急重要的“中心工作”，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部門(mén)提供基本公共服務(wù)的能力。

4.城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治的制度困境

首先，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治的相關(guān)規(guī)章制度還不完善。這導(dǎo)致無(wú)法為一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展提供相應(yīng)法律支撐，特別是生態(tài)環(huán)境共治還缺少規(guī)章制度保障。其次，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治的體制機(jī)制還未完全理順。生態(tài)環(huán)境共治模式是“政府、企業(yè)、公眾及社會(huì)其他主體通過(guò)充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，采取分工合作協(xié)商等方式，將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題予以解決的全過(guò)程”④。當(dāng)前，政府之間、部門(mén)之間協(xié)作不夠，還不能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)全面、全過(guò)程、全方位切實(shí)有效的推進(jìn)。最后，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治的參與和監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)尚未建立有效的社會(huì)監(jiān)督和參與機(jī)制，一些地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足，甚至將一些群眾的環(huán)境利益訴求當(dāng)作不和諧的社會(huì)因素。

5.城鄉(xiāng)收入分配公平的制度困境

首先，基本分配制度不完善。城鄉(xiāng)居民收入包括工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入以及財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。但是農(nóng)民收入的絕大部分來(lái)源于工資性收入和家庭經(jīng)營(yíng)性收入，而另外兩種類(lèi)型的收入所占比重較小。其次，稅收制度調(diào)節(jié)收入分配不到位。目前個(gè)人所得稅沒(méi)能有效調(diào)節(jié)高收入者收入，反倒起到“逆向調(diào)節(jié)”作用，個(gè)人所得稅的制度缺陷使其沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能。最后，社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)收入分配不完備。不同群體間、不同區(qū)域間、城鄉(xiāng)及不同行業(yè)間的社會(huì)保障制度都存在一定差異，城鄉(xiāng)之間的差異尤其大。這些差異在某種程度上與社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配差距的出發(fā)點(diǎn)是相悖的。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度轉(zhuǎn)型路徑

1.建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)制度

首先，改革人口管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理，鼓勵(lì)一批批熱愛(ài)農(nóng)村、愿意投身農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步使其所承載的知識(shí)、信息、技術(shù)、資本等要素也向農(nóng)村流動(dòng)。同時(shí)，逐步放寬城市落戶(hù)條件，完善配套政策，支持農(nóng)村人口真正定居城市。其次，改革土地管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地權(quán)平等交易。一是保持農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。建立健全農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)加快農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理法人化。二是鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋。在尊重集體所有人意愿的前提下，允許政府對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行布局優(yōu)化，積極探索宅基地有償退出機(jī)制，同時(shí)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。最后，改革農(nóng)村金融體制，破除資本下鄉(xiāng)的制度限制。一是建立健全兼具多元化和普惠性特征的鄉(xiāng)村金融體系。積極發(fā)揮相關(guān)的政策性銀行融資優(yōu)勢(shì)，建立縣域金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，吸引村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，為農(nóng)村發(fā)展提供精準(zhǔn)化、差異化的金融服務(wù)產(chǎn)品。二是適度消除和降低農(nóng)村金融市場(chǎng)的門(mén)檻限制和準(zhǔn)入條件，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融、股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金以及風(fēng)險(xiǎn)投資基金等參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融市場(chǎng)繁榮開(kāi)放發(fā)展。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度

首先，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、活力。其次，加快完善農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，將農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)結(jié)合起來(lái)，更加注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)等，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷發(fā)展壯大;加快糧食收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，將國(guó)家糧食安全擺在突出位置;加快建立健全農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易調(diào)控政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。最后，完善人才保障制度。完善培育機(jī)制、創(chuàng)新培育內(nèi)容，強(qiáng)化能力培訓(xùn)、素質(zhì)培訓(xùn)，引導(dǎo)培育一批愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民。拓展試點(diǎn)范圍，豐富培訓(xùn)內(nèi)容和創(chuàng)新培訓(xùn)模式創(chuàng)新，完善農(nóng)村新型職業(yè)農(nóng)民示范培訓(xùn)機(jī)制。健全評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)科研人員更充分、更廣泛地享受科研成果。

3.健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享制度

首先，深化公共財(cái)政制度改革，擴(kuò)大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋范圍，逐步將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展納入公共財(cái)政的支出范圍。將財(cái)政資金作為引領(lǐng)力量，使更多社會(huì)資金參與投資農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)效率。其次，完善公共服務(wù)供給制度。培育多元化供給機(jī)制，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織培育力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織參與提供多層次、多樣化的社會(huì)公益服務(wù)。創(chuàng)新服務(wù)提供方式，改進(jìn)和完善政府補(bǔ)供方和補(bǔ)需方的調(diào)節(jié)手段，推廣政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。加快基本公共服務(wù)信息化水平，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，促進(jìn)信息資源整合共享，打通部門(mén)之間的壁壘。最后，建立基本公共服務(wù)支撐保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立農(nóng)村宅基地和承包地轉(zhuǎn)戶(hù)有償退出機(jī)制;將城鎮(zhèn)公共租賃房、廉租房等住房作為農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的居所，為穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工、來(lái)自農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生等無(wú)房或住房困難人員提供住所;確保農(nóng)民轉(zhuǎn)市民子女能夠就近接受九年義務(wù)教育，建立中小學(xué)生學(xué)籍自由流動(dòng)機(jī)制。

4.搭建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治制度

首先，健全生態(tài)環(huán)境的管理體制。理順人大、政府、政協(xié)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各部門(mén)之間的職責(zé)范圍和責(zé)權(quán)關(guān)系。大力簡(jiǎn)政放權(quán)，提高服務(wù)效率，提升環(huán)境管理效能。其次，完善市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償制度。基于主體功能和生態(tài)功能分區(qū)，向保護(hù)區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)政資金和社會(huì)資源，并推進(jìn)補(bǔ)償由開(kāi)發(fā)區(qū)向保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境有效監(jiān)測(cè)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，逐步建立并形成一系列完善的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。最后，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理機(jī)制。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，運(yùn)用公共財(cái)政保障機(jī)制，加大對(duì)于生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施以及監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的公共財(cái)政投入力度;加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的交流，增強(qiáng)部門(mén)協(xié)同治理能力。增強(qiáng)企業(yè)責(zé)任意識(shí)，建立健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制并出臺(tái)企業(yè)信用評(píng)價(jià)辦法。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)化、透明化，提高重大環(huán)境事件社會(huì)應(yīng)急服務(wù)能力;健全公眾參與機(jī)制，拓展反饋渠道，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境規(guī)劃、決策和管理。

5.完善城鄉(xiāng)收入公平分配制度

首先，完善初次分配制度。完善農(nóng)民與市場(chǎng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，通過(guò)保底分紅、股份合作的形式，增加農(nóng)村居民經(jīng)營(yíng)性收入。深化市場(chǎng)化改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，不斷增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入。其次，改進(jìn)再分配制度。健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，探索建立普惠性農(nóng)村居民補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。在稅收調(diào)節(jié)方面，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予一定增值稅和所得稅減免，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入。在社會(huì)保障方面，完善城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常遞增機(jī)制。最后，保持制度系統(tǒng)的開(kāi)放性。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，收入分配制度也在進(jìn)行一定的調(diào)整，每年都有新政策出臺(tái)和舊規(guī)章廢止，這體現(xiàn)出制度系統(tǒng)的開(kāi)放性。今后要通過(guò)開(kāi)放性進(jìn)而促成制度系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)從居民收入分配差距從較大到較小的轉(zhuǎn)變。

注釋

①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第332頁(yè)。

②③楊健燕、張寶峰等：《河南共享發(fā)展：現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第45、58頁(yè)。

④田千山：《生態(tài)環(huán)境多元共治模式：概念與建構(gòu)》，《行政論壇》2013年第3期。

責(zé)任編輯：澍?文

Institutional?Obstacles?and?Breakthrough?Path?of?Integrated?Urban-rural?Development

Hao?Huijie

Abstract：As?a?new?orientation?of?urban-rural?relationship，?integrated?urban-rural?development?is?an?effective?way?to?promote?rural?revitalization.?The?institutional?problem?is?the?fundamental?problem?of?integrated?urban-rural?development.?A?sound?institutional?system?can?effectively?promote?the?integrated?urban-rural?development，?so?it?is?urgent?to?establish?and?improve?the?integrated?urban-rural?development?system.?The?institutional?system?of?integrated?urban-rural?development?includes：?two-way?flow?system?for?elements，?industrial?integrated?development?system，?public?service?equalization?system，?eco-environment?co-governance?system，?and?fair?income?distribution?system.?In?practice，?the?integrated?urban-rural?development?faces?some?institutional?obstacles，?which?restricts?the?realization?of?expected?effect?of?integrated?urban-rural?development.?In?order?to?promote?the?integrated?urban-rural?development，?we?need?to?reshape?the?concept?of?institutional?innovation，?break?through?the?path?dependence?effect，?make?systematic?institutional?arrangements，?and?further?optimize?and?improve?the?integrated?urban-rural?development?system.

Key?words：integrated?urban-rural?development;?institutional?obstacles;?institutional?transformation