充分發(fā)揮鐵路作用，推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整*

楊棟翁振松王龍

（1中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 高級(jí)工程師，北京 100038；2中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 研究員，北京100038；3中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 前言

習(xí)總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央財(cái)政工作會(huì)議和生態(tài)環(huán)境工作會(huì)議上多次作出“要調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，減少公路貨運(yùn)量，提高鐵路貨運(yùn)量”等重要指示?！罢{(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、增加鐵路貨運(yùn)量”是減少污染排放的治本之策，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要保障手段。落實(shí)貫徹黨中央指示，需要更加重視發(fā)揮鐵路環(huán)境友好型、資源節(jié)約型運(yùn)輸方式的作用，重構(gòu)綜合交通體系，加快綠色交通體系的建設(shè)。

近日國(guó)務(wù)院頒布的《運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃》明確了鐵路貨運(yùn)三年增量任務(wù)，到2020年全國(guó)鐵路貨運(yùn)量要比2017年增長(zhǎng)30%，鐵路貨運(yùn)量到2020年要完成47.9億t以上，三年貨運(yùn)增量達(dá)到11億t以上。其中京津冀及周邊地區(qū)要增長(zhǎng)40%，長(zhǎng)三角地區(qū)要增長(zhǎng)10%，汾渭平原地區(qū)要增長(zhǎng)25%。任務(wù)最重的是河北省所轄的環(huán)渤海地區(qū)，鐵路貨運(yùn)量增長(zhǎng)最高達(dá)187%，其次是上海的鐵路貨運(yùn)量增長(zhǎng)達(dá)105%，全國(guó)多個(gè)省市都有不同程度增長(zhǎng)。在短短三年內(nèi)要完成11億t增量任務(wù)，中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱“鐵總”）要完成8億t增量任務(wù)，極具挑戰(zhàn)。

1 鐵路貨運(yùn)三年增量方案任重道遠(yuǎn)

1.1 煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類是鐵路貨運(yùn)增量重點(diǎn)

根據(jù)鐵總制定的 《鐵路貨運(yùn)三年增量行動(dòng)方案》，鐵路貨運(yùn)增量重點(diǎn)在煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類。

1）煤炭增運(yùn)目標(biāo)：2020年全國(guó)鐵路煤炭運(yùn)量要達(dá)到 28.1億 t，較 2017年增加 6.5億 t、增長(zhǎng)30%。其中，國(guó)家鐵路煤炭增運(yùn)4.5億t，其他鐵路2020年達(dá)到8.7億t，較2017年增運(yùn)2億t。

2）疏港礦石增運(yùn)目標(biāo)：2020年北方17個(gè)沿海主要港口全國(guó)鐵路疏港礦石運(yùn)量6.5億t，較2017年增加4億t、增長(zhǎng)160%。其中，2020年國(guó)家鐵路疏港礦石運(yùn)量5.3億t，較2017年增加3.3億t，其他鐵路疏港礦石1.2億t，較2017年增加0.7億t。

3）集裝箱多式聯(lián)運(yùn)增運(yùn)目標(biāo)：2018—2020年，國(guó)鐵集裝箱運(yùn)量確保年均增長(zhǎng)20%以上，達(dá)到1 800萬(wàn)TEU。根據(jù)目前鐵路TEU載重量簡(jiǎn)單估算，測(cè)算三年增量要達(dá)到2億t左右。

1.2 鐵路貨運(yùn)三年增量方案難度很大

完成鐵路三年運(yùn)輸增量難度很大。一是部分港口鐵路集疏運(yùn)系統(tǒng)不完善；二是部分企業(yè)沒(méi)有鐵路專用線；三是市場(chǎng)需求波動(dòng)與鐵路運(yùn)能均衡運(yùn)用之間不匹配；四是海鐵聯(lián)運(yùn)信息平臺(tái)發(fā)展滯后，難以實(shí)現(xiàn)互通共享。

2 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)顯著節(jié)能環(huán)保和外部成本減少效果

鐵路在節(jié)約土地、能源及保護(hù)環(huán)境方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。根據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在相同運(yùn)輸量下，公路、鐵路、水運(yùn)的能耗比為 6.9：1.5：1，碳排放比較詳見(jiàn)表1。土地占用方面，鐵路完成單位運(yùn)輸量所占用的土地面積僅為公路的1/10。環(huán)境保護(hù)方面，鐵路在各種運(yùn)輸方式中排放最少，電氣化鐵路更是最清潔、環(huán)保的交通工具。構(gòu)建綠色交通體系需要發(fā)揮鐵路這種環(huán)境友好型、資源節(jié)約型運(yùn)輸方式的作用，使其在綜合運(yùn)輸體系中發(fā)揮骨干作用，在充分滿足運(yùn)輸需求的同時(shí)，可以通過(guò)對(duì)高耗能、高排放運(yùn)輸方式的替代，使綜合交通運(yùn)輸體系結(jié)構(gòu)更加合理。

表1 鐵路、公路、水運(yùn)單位能耗和碳排放比較

2.1 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能環(huán)保效果分析

根據(jù)鐵路貨運(yùn)三年增量方案，鐵路貨運(yùn)量將由2017年的36.89億t增加到47.9億t，貨運(yùn)比重由2017年的7.83%提高到2020年的8.87%，提高1個(gè)百分點(diǎn)；貨物周轉(zhuǎn)量由2017年的26 962億t·km，提高到2020年的35 009億t·km，貨物周轉(zhuǎn)量比重由2017年的19.59%提高到2020年的22.73%，提高3個(gè)百分點(diǎn)。詳見(jiàn)表2。

表2運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的鐵路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量對(duì)比分析

根據(jù)2017年的單位能耗和單位碳排放，測(cè)算2020年運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的綜合能耗、二氧化碳排放量變化。通過(guò)對(duì)比分析，到2020年綜合能耗減少163萬(wàn)t標(biāo)煤，碳排放減少400萬(wàn)t二氧化碳當(dāng)量。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能環(huán)保效果十分顯著，詳見(jiàn)表 3。

表3運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的綜合能耗、碳排放對(duì)比分析

2.2 運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)外部成本節(jié)省效果分析

在交通外部性的構(gòu)成上，國(guó)內(nèi)外具有相通之處，比如交通本身都會(huì)造成交通事故、帶來(lái)噪音污染以及引起環(huán)境污染等問(wèn)題，這些后果并沒(méi)有被交通運(yùn)輸內(nèi)部化，而是被交通以外的人或事承擔(dān)了，給人們的生命和財(cái)產(chǎn)造成威脅和損失，形成交通外部成本。雖然我國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到交通運(yùn)輸業(yè)的外部性，目前并沒(méi)有引起足夠的重視，此類相關(guān)的研究非常少。我國(guó)的人身價(jià)值的確定目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的醫(yī)療費(fèi)用與國(guó)外有比較大的差距，另外我國(guó)的總體生活水平低于歐洲國(guó)家，居民對(duì)噪音的敏感程度比國(guó)外居民低，對(duì)噪音的支付意愿也相對(duì)較小。根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)換算我國(guó)單位外部成本，歐盟的事故成本是中國(guó)的8.2倍，噪音是6.7倍，污染是1.3倍。

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整除了帶來(lái)節(jié)能和減排效果外，對(duì)社會(huì)外部成本的降低也很顯著。通過(guò)對(duì)各種交通方式單位外部成本的貨幣化計(jì)量，將單位外部成本乘以各運(yùn)輸方式的貨運(yùn)量，即可估算得到我國(guó)交通的總外部成本以及運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的外部成本變化。根據(jù)計(jì)算結(jié)果得出，公路的外部成本是鐵路的12倍，是水運(yùn)的4倍，鐵路是各交通運(yùn)輸方式中外部成本最小的。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整后，2020年外部成本將節(jié)省379億元。詳見(jiàn)表4至表6。

表4 我國(guó)各交通方式單位外部成本 元/t·km

表5 我國(guó)各交通方式總外部成本 億元

表6運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后外部成本節(jié)省對(duì)比分析 億元

調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)對(duì)節(jié)約能源、污染治理和降低外部成本都有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國(guó)家整體利益出發(fā)發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，讓企業(yè)和社會(huì)發(fā)揮合力作用。

3 鐵路貨運(yùn)增量方案的重點(diǎn)措施

3.1 加快專用線建設(shè)

3.1.1 推進(jìn)專用線建設(shè)是促進(jìn)鐵路貨運(yùn)增量的強(qiáng)心劑

本次《行動(dòng)計(jì)劃》明確指出，“到2020年，全國(guó)大宗貨物年貨運(yùn)量150萬(wàn)t以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)，鐵路專用線接入比例達(dá)到80%以上”，提出“2020年全國(guó)沿海重要港區(qū)鐵路進(jìn)港率大幅提高，長(zhǎng)江干線主要港口全面接入集疏港鐵路”的發(fā)展目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)鐵路專用線進(jìn)廠、進(jìn)園、進(jìn)港是鐵路“站到站”貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)向“門到門”物流網(wǎng)絡(luò)拓展的有效途徑，是提高鐵路運(yùn)輸效率、促進(jìn)大宗物流“公轉(zhuǎn)鐵”的有力條件，也是實(shí)現(xiàn)路企直通、路港融合發(fā)展、一體化發(fā)展的基礎(chǔ)保障。推進(jìn)專用線新建和改擴(kuò)建、疏通鐵路貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的“毛細(xì)血管”，將切實(shí)解決“最后一公里”問(wèn)題，省去公路短駁環(huán)節(jié)，減少大宗物流的能源消耗和污染排放，助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)；也將節(jié)約公路短駁費(fèi)用，壓縮全程物流成本，提升企業(yè)通過(guò)鐵路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益。以北京鐵路局為例，目前北京鐵路局共有專用線822條，2015年，專用線貨物發(fā)到量占北京鐵路局貨物發(fā)到量的67.9%；2016年，專用線貨物發(fā)到量占75.8%；2017年，專用線貨物發(fā)到量占84.1%。由此可見(jiàn)，專用線在北京局貨物運(yùn)輸中發(fā)揮的作用非常突出、非常關(guān)鍵?！惰F路貨運(yùn)三年增量行動(dòng)方案》也對(duì)未來(lái)3年的專用線建設(shè)和沿海沿江集裝箱港口鐵路建設(shè)進(jìn)行了專題部署。未來(lái)三年將有28條專用線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，有13個(gè)沿海沿江集裝箱港口實(shí)現(xiàn)鐵水無(wú)縫銜接，屆時(shí)，鐵路專用線的貨物發(fā)到和集裝箱鐵海聯(lián)運(yùn)運(yùn)量將實(shí)現(xiàn)更大幅度的增長(zhǎng)。

3.1.2 政路企多方應(yīng)各司其職協(xié)同推進(jìn)專用線建設(shè)

目前大型生產(chǎn)企業(yè)的鐵路專用線接入比例仍然不高，存在大量規(guī)模以上企業(yè)處于專用線覆蓋的真空地帶。鋼企專用線比例過(guò)低，而鐵礦石、鋼鐵產(chǎn)成品的公路運(yùn)輸又是重要污染源，推進(jìn)這些地區(qū)鋼企的專用線建設(shè)已刻不容緩。另外專用線建設(shè)未能同步跟進(jìn)、集疏運(yùn)系統(tǒng)不盡完善成為大能力鐵路煤運(yùn)通道運(yùn)力發(fā)揮的關(guān)鍵制約因素之一。以近年開(kāi)通的煤運(yùn)通道瓦日鐵路為例，近期規(guī)劃專用線共計(jì)25條，2016年12月底前開(kāi)通2條，2017年開(kāi)通7條，共計(jì)開(kāi)通9條，與規(guī)劃的專用線規(guī)模仍存在較大差距。為有效承接公路轉(zhuǎn)移運(yùn)量、順利完成未來(lái)三年鐵路貨運(yùn)量增長(zhǎng)目標(biāo)，瓦日、蒙冀、蒙華等新開(kāi)通煤運(yùn)通道的專用線建設(shè)也應(yīng)同步加快實(shí)施。

經(jīng)過(guò)大量的實(shí)地調(diào)研和訪談可知，由于專用線建設(shè)投入較高、土地征拆難度較大等原因，即使大量生產(chǎn)企業(yè)存在修建專用線的需求和意愿，而受限于企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)資金緊張、用地審批程序復(fù)雜等原因，專用線建設(shè)計(jì)劃不得不面臨停滯或延緩的局面?？紤]到專用線建設(shè)所涉及的管理部門較多、投資金額巨大，很多時(shí)候僅僅依靠鐵路或企業(yè)的呼吁和努力難以做到專用線建設(shè)的實(shí)施落地。對(duì)此，地方政府和發(fā)改部門應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)組織的職能優(yōu)勢(shì)，牽頭擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)推進(jìn)專用線建設(shè)的責(zé)任。地方政府應(yīng)帶頭加大支持力度，協(xié)同鐵路局等相關(guān)部門鼓勵(lì)并簡(jiǎn)化專用線建設(shè)的審核程序，壓縮接軌協(xié)議辦理時(shí)間，加快專用線規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)進(jìn)度，并對(duì)運(yùn)輸需求較大的企業(yè)專用線予以優(yōu)先批復(fù)；同時(shí)，研究采取設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)作為專用線建設(shè)投資主體的企業(yè)予以補(bǔ)貼或減免、優(yōu)惠相關(guān)稅費(fèi)等政策，以緩解企業(yè)專用線建設(shè)的資金壓力。地方政府、發(fā)改部門也應(yīng)出面協(xié)調(diào)因?qū)Ｓ镁€建設(shè)而引起的征地拆遷等問(wèn)題，切實(shí)保障專用線建設(shè)的有序?qū)嵤?。此外，作為專用線的經(jīng)營(yíng)主體之一，鐵路局等相關(guān)部門也要全力配合政府和企業(yè)，積極為企業(yè)創(chuàng)造專用線接軌條件。

3.1.3 路企雙方應(yīng)通力合作完善專用線經(jīng)營(yíng)管理

鐵路專用線作為鐵路貨運(yùn)增量的重要場(chǎng)站，路企應(yīng)共同開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新專用線的運(yùn)用模式，充分發(fā)揮靈活的市場(chǎng)運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，保障貨運(yùn)增量、促進(jìn)專用線的經(jīng)濟(jì)效益。

鐵路應(yīng)全面為專用線經(jīng)營(yíng)提供便利。放寬貨物發(fā)到品類和第三方共用限制，充分發(fā)揮專用線企業(yè)營(yíng)銷、政策靈活優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)提供貨運(yùn)安全專業(yè)管理和業(yè)務(wù)支持。鐵路進(jìn)一步規(guī)范專用線相關(guān)運(yùn)輸費(fèi)用的收取規(guī)則，并盡可能地給予企業(yè)費(fèi)用優(yōu)惠政策，包括優(yōu)化鐵路機(jī)車車輛的使用收費(fèi)，根據(jù)量?jī)r(jià)互保協(xié)議合理降低專用線運(yùn)輸費(fèi)率等，從而促進(jìn)和確保鐵路專用線的貨運(yùn)需求切實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際運(yùn)量。

應(yīng)提高專用線信息化經(jīng)營(yíng)管理水平。依托全路貨運(yùn)票據(jù)電子化的實(shí)施，大力推進(jìn)專用線貨運(yùn)作業(yè)源點(diǎn)信息采集，加強(qiáng)專用線大數(shù)據(jù)分析，實(shí)時(shí)掌握專用線貨物運(yùn)輸資質(zhì)、運(yùn)輸需求、運(yùn)輸能力、生產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息，從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性線路、貨區(qū)貨位、倉(cāng)儲(chǔ)等貨運(yùn)作業(yè)能力，最大限度挖掘設(shè)備能力，實(shí)現(xiàn)專用線貨物運(yùn)輸組織的挖潛提效。

3.2 打好政策保障組合拳

鐵路貨運(yùn)具有運(yùn)量大、能耗低、排放少、污染小的比較優(yōu)勢(shì)，在整個(gè)綠色物流運(yùn)輸中擔(dān)當(dāng)了十分重要的角色。鐵路運(yùn)輸潛力大、帶動(dòng)作用極強(qiáng)，鐵路作為國(guó)民基礎(chǔ)設(shè)施，更符合國(guó)家提倡綠色環(huán)保的經(jīng)營(yíng)理念。但如何發(fā)揮鐵路運(yùn)輸綜合比較優(yōu)勢(shì)，加快公轉(zhuǎn)鐵力度，還需要采取多種措施，打好政策組合拳。

3.2.1 對(duì)鐵路設(shè)施補(bǔ)短板進(jìn)行資金支持

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)盡快補(bǔ)齊綜合交通樞紐、疏港鐵路、綜合運(yùn)輸內(nèi)陸港的“中間一公里”和“最后一公里”基礎(chǔ)設(shè)施短板。建議積極探索交通建設(shè)資金交叉使用的制度安排，政府對(duì)鐵路、水路交通建設(shè)給予適當(dāng)?shù)耐顿Y扶持，積極探索將公路建設(shè)資金（車輛購(gòu)置稅、燃油附加稅等）中的一定比例用于綜合交通物流銜接工程建設(shè)。

3.2.2 通過(guò)財(cái)稅政策進(jìn)行需求側(cè)管理

要繼續(xù)加大貨運(yùn)卡車污染排放、超載超限的監(jiān)督、檢查力度，促進(jìn)貨運(yùn)由公路向鐵路、水運(yùn)方式轉(zhuǎn)移。歐洲一些國(guó)家通過(guò)遵循“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立了可反映外部成本的道路使用收費(fèi)機(jī)制，將能源、環(huán)境、安全等外部成本納入到交通運(yùn)輸?shù)某杀倔w系中，建議我國(guó)研究借鑒。進(jìn)一步嚴(yán)格車輛總重的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重型卡車運(yùn)輸研究征收重車稅費(fèi)，對(duì)公路長(zhǎng)距離運(yùn)輸加大環(huán)保稅征收力度。公轉(zhuǎn)鐵的運(yùn)輸調(diào)整目標(biāo)宜以鐵路和公路的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性和平均運(yùn)距為基礎(chǔ)，分步驟、分階段地推進(jìn)。歐盟在2011年發(fā)布的《2010—2020年歐盟交通政策白皮書》中，提出逐漸將超過(guò)300 km的公路貨運(yùn)轉(zhuǎn)移到鐵路或水路運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略目標(biāo)。我國(guó)可根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況，測(cè)算公轉(zhuǎn)鐵的合理運(yùn)距區(qū)間，研究推動(dòng)一定運(yùn)距以上的中長(zhǎng)距離的港口集疏運(yùn)向鐵路和水路轉(zhuǎn)移。在完善京津冀相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，加快向全國(guó)其他區(qū)域推廣。

4 結(jié)束語(yǔ)

調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)對(duì)節(jié)約能源、污染治理和降低外部成本有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國(guó)家整體利益出發(fā)發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，讓企業(yè)和社會(huì)發(fā)揮合力作用。