管理體系認證監(jiān)管工作的研究探討

劉建芳 鄭 樞 劉俊鵬

（湛江海關 廣東湛江 524022）

1 前言

在全球市場經濟條件下，第三方認證作為促進經濟發(fā)展的通行做法，得到各個經濟領域的認可，第三方認證在促進管理服務水平提升、確保產品質量、增強競爭力、規(guī)范市場秩序、擴大對外貿易等方面作用明顯。因而，政府對認證機構監(jiān)管是否有效，影響著認證市場的健康。據認監(jiān)委報告顯示，截至2017年底，我國認證機構總數為402 家，認證機構累計頒發(fā)各類有效認證證書 1.7 533×106張，涉及各類獲證組織5.876×105家，其中，強制性產品認證證書 6.014×105張，自愿性認證證書1.1 519×106張；在自愿性認證中，管理體系認證證書8.549×105張，服務認證證書5.067×103張，自愿性產品認證證書 2.92×105張[1]。

認證機構的行業(yè)自律、自我約束是確保認證質量的一道屏障。但在行業(yè)激烈競爭、追逐利益等影響下，個別認證機構放松對認證質量的把關。近年來，政府通過對認證市場的監(jiān)管，有效遏制了不規(guī)范行為，但由于認證機構不斷增加，認證隊伍不斷擴大，認證行業(yè)快速發(fā)展的同時，認證亂象從生，各種亂象的存在已經制約了行業(yè)的發(fā)展，擾亂了行業(yè)秩序，污染了行業(yè)環(huán)境，更重要的是對人民的生活造成了直接影響，那么如何維護市場秩序、維護公平競爭、保護消費者權益呢？ 提高認證結果的采信度和認證質量有效性既是政府部門的責任，也是認證行業(yè)的共同期盼[2]。

2 我國認證行業(yè)存在的主要問題

2.1 虛假認證現象屢禁不止

虛假認證危害深遠，造成認證行業(yè)的信息嚴重不對稱，混淆了視聽，蒙騙企業(yè)、消費者。如未經批準非法開展認證活動，擅自降低審核標準，關鍵環(huán)節(jié)走過場，獲證企業(yè)并未從認證過程中獲得質量提升。還有一些境外認證機構在我國境內設立辦事機構以利于其業(yè)務的宣傳和推廣，但境外認證機構及其辦事機構的行為違反我國法律法規(guī)的情況較為嚴重。據報道，《國家認監(jiān)委關于對有關機構非法從事認證活動的公告》（2017年第18號）指出，“CQS 歐亞認證(中國)有限公司”等機構違反《中華人民共和國認證認可條例》 規(guī)定，在未經國家認監(jiān)委批準的情況下，擅自在中華人民共和國境內非法開展認證活動，并向部分企業(yè)頒發(fā)管理體系等認證證書[3]。

2.2 認證行業(yè)存在惡性競爭

國際標準化組織發(fā)布的調查結果顯示，中國ISO 9001 證書頒發(fā)量占世界頒發(fā)總量的18%，居世界第一位[4]。在如此大的利潤利益驅使下，認證市場的商業(yè)色彩愈演愈濃，很多認證機構采取降低認證費用等不正當手段進行惡性競爭，“劣幣驅逐良幣”行為嚴重擾亂了認證市場秩序。近年來，中國認證認可協會在利用大數據開展行業(yè)自律監(jiān)管時，發(fā)現一些認證機構間存在著利益關系，影響市場秩序和公平競爭，認證輸出的價值越來越低，最后演變成只要花錢就能獲證。

2.3 認證機構缺乏誠信

據中國認證認可協會調查，認證行業(yè)問題頻發(fā)、市場反映強烈的違規(guī)行為主要有：虛假認證，認證不到現場、編造認證審核經歷、編造認證記錄、出具虛假認證結論；個人誠信缺失，虛假工作經歷、教育經歷；認證人員同時在咨詢機構任職，與咨詢機構存在關聯關系等。有些機構、審核員在暫停期間仍然從事認證活動。有些失信行為，甚至是認證機構、企業(yè)及認證人員共同為了某種利益而達成的一種默契。在已發(fā)生的食品安全、公共衛(wèi)生事件中，除了技術原因，有些事件與企業(yè)自身誠信管理欠缺分不開。認證作為傳遞信任的工具，自身也由此出現不被信任的危機。

3 政府部門監(jiān)管存在的主要問題

3.1 監(jiān)管理念有待改進

監(jiān)管是政府職能部門的本職，應樹立科學監(jiān)管理論，明確“為誰監(jiān)管”“如何監(jiān)管”，從根本上保證認證行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。當前，政府監(jiān)管理念落后，對認證行業(yè)的各領域重視程度不同。監(jiān)管方式主要依靠人海戰(zhàn)術，關注的內容主要是認證人員是否到場、評審人是否達到要求、是否按計劃評審等。沒有整合多部門監(jiān)管資源，應用大數據，推廣“互聯網+監(jiān)管”，監(jiān)管針對性和有效性不足。

3.2 監(jiān)管制度不健全

目前，很多亂象源于將逐利作為終極目標，從治理、監(jiān)管的角度看，是否需要重新考慮準入門檻、風險制度設計、分級管理制度，如建立違法懲罰機制、巨額賠償制度、認證機構淘汰制度、內部舉報人獎勵制度、風險分擔的社會保險機制等，這些深層次問題值得深思。

3.3 監(jiān)管人員不專業(yè)

我國政府監(jiān)管部門人員來源多樣，有轉業(yè)干部、安置人員等，部分地方監(jiān)管人員沒有得到相應的專業(yè)培訓，對于技術監(jiān)管和行政處罰，專業(yè)能力不足，缺乏對認證行業(yè)相關法律法規(guī)及產品標準熟練掌握，執(zhí)法尺度不一，造成監(jiān)管力度不夠，震懾力不強。

4 發(fā)達國家與國際組織認證行業(yè)政府監(jiān)管情況

美國對認證機構監(jiān)管的主要特點：（1）統(tǒng)一標準。由政府、企業(yè)、行業(yè)組織共同修訂的自愿標準。（2）共同參與監(jiān)管。認證行業(yè)的監(jiān)管體系由政府、工業(yè)界和私人機構等共同參與打造[5]。

歐盟對認證機構監(jiān)管的主要特點：歐盟制定相對統(tǒng)一的認證標準，鼓勵行業(yè)標桿引領，一些大型的認證機構既是實施認證活動的承擔者，又是認證標準制定中的重要參與者。歐盟的政府及認證行業(yè)既是監(jiān)管者，又是將認證國際標準轉化為國內標準的修訂者[6]。

全球互認主要的監(jiān)管特點：通過國際認可組織(IAF) 指派認證同行權威根據制定的認可程序文件進行評審。主要通過各國政府按照本國規(guī)定要求實施持續(xù)監(jiān)督，其次通過每年的國際認可論壇大會反饋出一些過度競爭、審核方法和能力、監(jiān)督管理等問題并逐一解決，以此確保IAF 在執(zhí)行各層次成員國家標準實施的一致性和有效性。

綜上所述，國外政府的權限沒有延伸到市場自由發(fā)展中，其認證機構本身履行了保證行業(yè)順利健康發(fā)展的職責，不存在任何政府部門實施監(jiān)管的行為。

5 建議

（1）建議在頂層設計方面盡快制定聯動機制，發(fā)布相關文件，對審核人員的能力進行綜合評價。目前“人設塌陷”的認證行業(yè)，需要思考如何“重塑形象”，行業(yè)迫切需要主管部門帶領大家走出困境。

（2）建議認證行業(yè)盡快建立誠信和信用評價機制，對認證機構實行分類管理。因為認證的企業(yè)不知道該如何選擇，也因為缺乏選擇標準，導致對企業(yè)而言認證機構頒發(fā)的證書都是一樣的。

（3）建議參照建設部對建筑業(yè)在準入、監(jiān)管及退出方面建立的機制，該機制縱向分為特級企業(yè)、一級企業(yè)、二級企業(yè)和三級企業(yè)。在該機制里，建筑企業(yè)想進入該行業(yè)就要從三級開始，一級級往上晉升，形成良好的競爭機制。

（4）建議參照國外經驗，加快構建新機制，如法治與培訓機制、獎懲或追究機制、信息公開機制、監(jiān)管的督查機制、協調和共治機制、國內外機構的合作機制、認證的供給機制等。

6 結語

新的監(jiān)管體系下要有大市場思維，在確保“結果合格”的前提下，一方面政府部門應加強社會各界對認證結果采信的引導； 另一方面要引導認證機構在認證過程的形式上做出科學合理性變革，如電話審核、視頻審核、圖片審核、網絡審核、軟件審核和遠程監(jiān)測等，提高認證便利性、科學性、可操作性及有效性。