農(nóng)村生活垃圾分類治理的困境及實現(xiàn)路徑

屠鳳娜

（天津社會科學院資源環(huán)境與生態(tài)研究所，天津社會科學院京津冀協(xié)同發(fā)展研究中心 天津 300191）

1 引言

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)+、農(nóng)村電商等雙向流通體系的構(gòu)建，村民的生產(chǎn)和生活方式逐漸向城市化方向改變，農(nóng)村生活垃圾的類型日趨復雜，產(chǎn)量逐年攀升。生活垃圾污染已成為農(nóng)村三大污染防治攻堅戰(zhàn)之一。據(jù)調(diào)研顯示，2011年我國農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)量已超過城市[1]，2016年農(nóng)村生活垃圾年產(chǎn)量高達1.5億噸，且還處于迅猛增長的階段。王金霞在《中國農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染：現(xiàn)狀與治理對策》一書中，通過對我國141個村莊的調(diào)研結(jié)果表明，生活垃圾占農(nóng)村總污染源的53%。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理，導致農(nóng)村環(huán)保基礎設施建設歷史欠賬較多，村莊布局不甚合理，村民良好衛(wèi)生習慣有待改善，農(nóng)村生活垃圾問題已然給生態(tài)環(huán)境以及公眾身體健康和食品安全帶來了不利影響，制約了村莊整體村容村貌的改善，對美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施形成了挑戰(zhàn)。

近年來，農(nóng)村“三大革命”的不斷推進，農(nóng)村環(huán)境治理的各項政策不斷落實，農(nóng)村環(huán)境治理的迫切性也日漸凸顯。盡管當前大部分村莊按照一定比例配備了保潔隊伍和垃圾轉(zhuǎn)運設施，但還未構(gòu)建起完善的農(nóng)村生活垃圾分類治理體系，尤其是在源頭分類、終端處理、監(jiān)管制度、資金保障等方面，任務依然艱巨。

所謂農(nóng)村生活垃圾分類治理，是指在推進簡單易行的農(nóng)村生活垃圾分類基礎上，按照“減量優(yōu)化、變廢為寶、循環(huán)利用、無害處理”的原則，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用和精細化管理的有效解決方式。隨著垃圾分類“強制時代”的到來，實現(xiàn)生活垃圾源頭分類是農(nóng)村環(huán)境治理的前提和基礎，分類收集、分類運輸、分類處置則是關(guān)鍵和保障?？梢哉f，農(nóng)村生活垃圾分類治理是推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的第一仗，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟。因此，有效開展農(nóng)村生活垃圾分類治理，是應對農(nóng)村生活垃圾不斷增加的重要舉措，是改善農(nóng)村環(huán)境的關(guān)鍵內(nèi)容。

2 推進農(nóng)村生活分類的時代意義

2.1 推進農(nóng)村生活垃圾分類是美麗鄉(xiāng)村建設的基礎工作。美麗鄉(xiāng)村建設的前提和基礎是，干凈整潔、環(huán)境優(yōu)美、人與環(huán)境和諧相處，其中干凈整潔就要從源頭上解決農(nóng)村環(huán)境臟亂差的問題，這雖是農(nóng)村環(huán)境治理的難點和痛點，但卻是解決村民最為關(guān)心環(huán)境問題的潛力點和增長點。從生活垃圾分類治理實踐上看，浙江的金華模式、上海的松江模式、山東的王連模式等，都是遵循“減量化、資源化、無害化”原則，積極踐行“兩山理論”，以垃圾分類帶動農(nóng)村環(huán)境綜合整治的各項工作，促進農(nóng)村人居環(huán)境的整體改善，為美麗鄉(xiāng)村建設奠定堅實的基礎。

2.2 推進農(nóng)村生活垃圾分類是改善農(nóng)村民生的重點所在。良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境已然成為村民最為關(guān)心的問題。如何實現(xiàn)“兩山理論”的轉(zhuǎn)化，從營造美麗環(huán)境到利用美麗資源創(chuàng)造美麗經(jīng)濟，是解決和改善村民生產(chǎn)和生活的一種重要途徑。從循環(huán)經(jīng)濟理論看，生活垃圾是放錯地方的資源，垃圾分類則是資源循環(huán)利用和處理的前提，“零廢棄”管理是垃圾分類的目標?；诖耍七M農(nóng)村生活垃圾分類，可以給村莊帶來干凈整潔、生態(tài)宜居的環(huán)境，既可以利用優(yōu)美的環(huán)境，推動農(nóng)村的文旅融合發(fā)展，培育康養(yǎng)、綠色農(nóng)產(chǎn)品等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，還可以鼓勵村民將垃圾作為農(nóng)村經(jīng)濟新的增長點，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進垃圾分類與村民致富共同發(fā)展的格局。

2.3 推進農(nóng)村生活垃圾分類是維護環(huán)境治理成效的重要手段。當前，垃圾處理的方式主要有兩種：填埋和焚燒。這兩處理方式各有利弊，其中填埋處理方式的弊端在于，不僅占地面積大，而且垃圾滲漏液會對土壤、河流產(chǎn)生二次污染；焚燒處理方式的弊端在于，如果垃圾沒有進行分類，就難實現(xiàn)全部燃燒，處理過程中會產(chǎn)生二噁英。農(nóng)村生活垃圾如果不進行分類收集和處理，還易造成河道、湖泊以及溝渠環(huán)境污染問題的反復，使得環(huán)境治理的成效也將不復存在。推進生活垃圾分類治理，不僅能解決農(nóng)村環(huán)境問題的反復性，還能從源頭上減少垃圾的產(chǎn)生量。

2.4 推進農(nóng)村生活垃圾分類是節(jié)約處理成本的有效途徑。村民居住分散的空間特點，使得農(nóng)村生活垃圾處理的成本不僅涉及垃圾桶、中轉(zhuǎn)站、垃圾運輸車輛、垃圾處理站等基礎設施的建設成本，還包括生活垃圾收集、運輸、監(jiān)管等日常運行、維護和管理的成本。由于長期的二元結(jié)構(gòu)造成，農(nóng)村環(huán)境治理長期處于邊緣狀態(tài)，盡管農(nóng)村大力倡導垃圾分類，但與城市相比，地方政府財力不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎薄弱，造成農(nóng)村生活垃圾處理費用壓力很大。開展農(nóng)村生活垃圾分類收集和處理，既從源頭避免和減少了生活垃圾處理上的人工成本，又能提高垃圾的回收以及綜合利用率。據(jù)相關(guān)部門的測算，通過生活垃圾的分類，實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化，每減少一噸生活垃圾的處理，大約可節(jié)約230多元。

3 農(nóng)村生活垃圾分類治理的困境

在實踐中，農(nóng)村生活垃圾的無害化處理程度有所提高，但回收利用率不高，預計2020年底僅達35%。其主要原因是大量農(nóng)村生活垃圾沒有實行分類管理。盡管我國在財政支持、硬件設施和村民參與等方面有所強化，但從成效上看仍存有待提升。

3.1 生活垃圾分類的宣傳成效有待提升。囿于農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習慣，將隨意混放改為分類存儲投放，部分村民需要教育引導，逐步適應。從主觀認識上，大部分村民既沒有理解和認識垃圾分類的重要性和必要性，也沒有掌握分類的具體內(nèi)容和操作方法，其參與行為僅停留在“能變賣的分出來”，其他的“一包打”“一鍋燴”的傾倒方式上。同時，隨著村民生活水平和消費方式的日趨城市化，農(nóng)村生活垃圾的種類和成分日漸復雜，特別是快遞包裝物、一次性用品、電子產(chǎn)品、塑料制品等廢舊品等產(chǎn)生量不斷增大，隨意丟棄勢必會對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。因此，要因勢利導，形成“源頭分類、就地減量”的新習慣。

3.2 生活垃圾分類的主體責任有待明確。與城市不同，農(nóng)村有獨立的院落、大片的農(nóng)田、廢棄的坑塘、荒廢的屋舍以及具有連接作用的馬路，因此，傳統(tǒng)以農(nóng)戶為主體的定責制，勢必會造成公共區(qū)域垃圾分類的主體責任不明確，且這些面積大、范圍廣的公共區(qū)域，尤其是道路兩側(cè)、廢棄的坑、塘、渠都是村民“簡易”處理生活垃圾的“集聚地”。比如，馬路保潔員通常只是將路上的垃圾掃到道路兩側(cè)而已，并沒有收集和分類的過程，當然其中有很大一部分原因在于，農(nóng)村還存還土路，即便是馬路也是布滿塵土；出門在外的村民也習慣性地將垃圾扔在林邊或者地角。這樣就既無法形成無縫銜接的對接機制，也不能追溯源頭實行獎懲制度。

3.3 市場化運作有待提高。鑒于農(nóng)村居住分散，設施不全，交通不便，導致垃圾分類的覆蓋面和推進的深度和廣度處于起步階段，僅依靠政府無法滿足村民生活垃圾分類的多元化需求。同時，這種廣而散的空間分布格局，也增加了農(nóng)村生活垃圾在收集和轉(zhuǎn)運上的難度，需要持續(xù)投入大量的人力、物力和財力，目前大部分資源來源于各級政府的財政，隨著農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量的不斷增加，相關(guān)收運設施的投入，保潔水平的提升，垃圾處理廠的新建以及改擴建等有償服務成本的增加，僅靠政府單方面的投入將難以支撐農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理等各個環(huán)節(jié)的運營和維護費用，因此要逐步推進產(chǎn)業(yè)化的運作模式。

3.4 生活垃圾分類的專業(yè)化和再利用有待升級。一方面，農(nóng)村生活垃圾分類處理技術(shù)還不成熟，處理方式和方法不夠靈活，大部分采用的“戶集、村運、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、區(qū)處理”的處理模式，忽略了生活垃圾源頭分類，就地資源化利用的重要性。既增加了運輸和處理成本，又容易造成二次污染。另一方面，垃圾分類收運體系有待完善。為推進農(nóng)村生活垃圾分類，盡管政府為農(nóng)戶配置了可回收、廚余垃圾等不同類型的分類垃圾桶，但由于后端處理設施和處理能力有限，農(nóng)村生活垃圾混收混運的現(xiàn)象仍然存在，在一定程度上影響了村民前端分類的積極性。

3.5 生活垃圾分類的制度保障還需健全和完善。雖然部門城市陸續(xù)頒布和實施了地方性有關(guān)生活垃圾分類的規(guī)范性文件，但農(nóng)村生活垃圾分類的規(guī)章制度還沒有出臺。從實施成效看，也僅限于部分城市的部分試點社區(qū)進行推行，以指導為主，缺乏具體的行政手段。從公眾視角看，有關(guān)生活垃圾的分類只是在部分試點推行，并未強制要求村民實行生活垃圾的源頭分類，對村民隨意傾倒垃圾的現(xiàn)象，也沒有合理的懲戒手段，無法有效制止這種不文明行為。村莊內(nèi)雖安置了可回收、不可回收、廚余垃圾三類垃圾桶，但對于垃圾投放正確與否，以及后端是否存在混收、混運輸?shù)默F(xiàn)象，并未引起人們的關(guān)注。當前，農(nóng)村生活垃圾的防治技術(shù)、生活垃圾分類的指導目錄、連片環(huán)境整治指南等相關(guān)法律法規(guī)性文件還需進一步的建立和完善。此外，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的日益凸顯，原有的村規(guī)民約逐漸喪失了約束力。

4 推進農(nóng)村生活垃圾分類治理的路徑

4.1 宣傳化管理，養(yǎng)成垃圾分類的自覺行為。村民處理生活垃圾的方式和方法，從側(cè)面反映了村民的一種文明素養(yǎng)。推行有效的生活垃圾分類不僅有利于提高村民的素質(zhì)，也有利于提升農(nóng)村生態(tài)文明程度。因此，要以生活垃圾分類為主題，以村民為主體，進行各種宣講、示范式宣傳，培育村民垃圾分類的責任意識。一方面加大宣傳深度，提高村民知曉率和操作能力。要將宣傳重心轉(zhuǎn)移到分類方法和操作指導上，并根據(jù)不同知曉程度，決定宣傳的方式、頻率和持續(xù)時間。另一方面重點加強農(nóng)村女性、保潔員和回收員“三支隊伍”培訓，從源頭、分揀、回收三個環(huán)節(jié)保障生活垃圾分類的效果，并通過現(xiàn)場或入戶指導等層層遞進式的培訓，讓村民養(yǎng)成垃圾分類的新習慣。與此同時，探索學校、家庭、社會“三位一體”的聯(lián)動攻堅垃圾分類實踐活動，既要注重“大手”對“小手”的教育和引領，也要關(guān)注“小手”對“大手”的感染和帶動作用，在全村中小學（幼兒園）增設有關(guān)垃圾分類的教育課程，以課程滲透垃圾分類教育，以實踐激勵學生垃圾分類習慣的養(yǎng)成，形成“以學校教育學生、以孩子影響家庭、以家庭輻射全村”的創(chuàng)新模式。

4.2 歸責化管理，完善垃圾分類規(guī)章制度。一般而言，企業(yè)是垃圾的生產(chǎn)者和制造者，村民是生活垃圾產(chǎn)生的源頭和主體。但與城市不同，大部分村莊是由若干個獨立的、不規(guī)則的院落組成，公共區(qū)域面積大、范圍廣，且這部分區(qū)域往往是村民處理生活垃圾的“集聚地”。因此，建議成立農(nóng)村人居環(huán)境整治委員會，通過村規(guī)民約和“熟人社會”，將公共區(qū)域的環(huán)境清潔工作劃分到戶，責任到人。為保障農(nóng)村生活垃圾分類從投放、收集、運輸、處理各個環(huán)節(jié)的無縫銜接，建立“日查、月報、年考核”的督查考核制度。一方面，委員會牽頭建立計分獎懲和責任包干制度。每日對村民垃圾分類投放情況進行檢查，重點巡查公共區(qū)域的清潔工作。堅持每月定期通報垃圾分類投放和回收利用情況。另一方面，制定農(nóng)村人居環(huán)境考評體系，分別以村莊、農(nóng)戶為單位進行年度綜合考評。通過積分兌換、信用銀行、評比美麗庭院等綜合措施，引導村民樹立綠色消費理念，從源頭上對生活垃圾進行分類管理。還可以利用“拾荒者”的身份成立“垃圾分揀小組”，免費為其提供場地，就地回收垃圾分揀小組成員的“戰(zhàn)利品”，從而促進垃圾的減量化、資源化和無害化。

4.3 產(chǎn)業(yè)化管理，促進垃圾分類良性循環(huán)。垃圾分類是一項深化基層治理能力現(xiàn)代化的社會聯(lián)動工程，建議以保潔市場化運營為模板，通過稅收優(yōu)惠、財政補助等形式，培育再生資源回收企業(yè)，鼓勵市場主體參與垃圾分類處理運營。一方面，農(nóng)村生活垃圾處置要治用并重，遵循“有垃圾無廢物”的原則，比如，剩菜剩飯可以喂養(yǎng)家禽家畜；煤灰、磚瓦、渣土可以鋪路填坑；糞便可以直接就地還田。同時，基于農(nóng)村生活垃圾的多元化構(gòu)成，按照就地資源化利用的原則，鼓勵推廣堆肥還田，將可腐爛的廚余垃圾的利用陽光堆肥房或者制肥設備，實現(xiàn)就地變廢為寶，并針對落后地區(qū)給予政策上的傾斜，比如，對中西部農(nóng)村生活垃圾治理在垃圾源頭、收集、運輸和處置等環(huán)節(jié)給予政策扶持和適當?shù)难a貼[2]。另一方面，探索合理的繳費制度，綜合考慮當?shù)氐奈廴痉乐涡蝿?、?jīng)濟承受能力和村民的意愿等各個因素，確定繳費標準和水平，形成“政府——企業(yè)——村民”合作的PPP模式。比如，倡導“每人每月一元錢，垃圾變財富”的繳費理念。

4.4 智能化管理，破解垃圾分類長效難題。通過互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)平臺，實行智能化垃圾分類管理，既能確保分類的精準性，又能降低成本。建議構(gòu)建“智分類、云回收、源處理、循利用”的模式。一方面，積極引進生活垃圾智能分類項目。通過合理規(guī)劃便利的智能垃圾分類箱，引進垃圾分類管理系統(tǒng)等措施，按照“就地減量、就近轉(zhuǎn)化”的原則，有效實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾分類、資源回收和垃圾分類處理與垃圾減量目標。另一方面，借鑒北京懷柔的成功經(jīng)驗，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式。為村里的每家每戶設置特定的二維碼，保潔員分片負責每戶生活垃圾的清運，通過掃描二維碼，按照生活垃圾投放的種類，系統(tǒng)稱重后，給予相應的獎勵。同時，鼓勵保潔員及村民借助線上APP和線下回收柜，推動垃圾分類處理智能化，從而提高農(nóng)村生活垃圾分類處理水平。

4.5 法治化管理，保障生活垃圾分類切實推行。農(nóng)村生活垃圾污染形勢嚴峻，且治理難度大，涉及范圍廣，尤其管理范疇所涉及的層級、主體以及社會關(guān)系，不僅廣，還比較復雜。因此，制定和實施農(nóng)村生活垃圾分類治理的專項立法，既是實踐推行的需要，又是垃圾圍城的破題之解。一方面，通過對各地區(qū)農(nóng)村生活垃圾分類管理的地方性法規(guī)予以規(guī)范，逐步完善相關(guān)立法，為農(nóng)村生活垃圾分類治理的推行提供保障和支持。另一方面，鑒于農(nóng)村生活垃圾治理工作涉及多個部門、多個地區(qū)，為確保相關(guān)部門在農(nóng)村生活垃圾分類治理中責任的充分落實，形成良性的長效管理機制，應明晰各區(qū)域、各部門在村與村之間、城鄉(xiāng)結(jié)合部等邊界區(qū)域的權(quán)責定位和法律責任，使農(nóng)村生活垃圾分類治理成為一項有法可依的常態(tài)化工作。此外，還應進一步建立和完善農(nóng)村生活垃圾分類治理的各種執(zhí)法手段，賦予相關(guān)執(zhí)法部門相應的行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)。