農(nóng)村環(huán)境綜合治理的模式創(chuàng)新與法律保障研究

康 釗

（山西財經(jīng)大學，山西太原 030006）

目前我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度也越來越快，但是在城鎮(zhèn)化的過程中給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了重大污染。國家對城市污染問題比較重視，導致了很多企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，給農(nóng)村地區(qū)帶來了巨大的工業(yè)污染。與此同時部分農(nóng)民環(huán)境保護意識不夠強，農(nóng)村生產(chǎn)活動過程中產(chǎn)生的垃圾得不到及時處理，對農(nóng)村環(huán)境造成了污染。農(nóng)村的環(huán)境問題不僅影響了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，而且還不利于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。我國當前的農(nóng)村環(huán)境污染治理模式以政府為主體，而政府對農(nóng)村環(huán)境污染治理問題不夠重視，導致了農(nóng)村環(huán)境污染問題得不到有效改善。習近平總書記曾經(jīng)說過，綠水青山就是金山銀山。因此必須重新研究農(nóng)村綜合治理模式，重視農(nóng)村環(huán)境污染的治理工作。

1 我國農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀分析

當前我國污染類型可分為三種，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染以及生活污染。近年來，國家加大力度治理環(huán)境污染并取得了一定的成效。其中工業(yè)污染狀況得到了顯著改善，但是農(nóng)業(yè)污染在環(huán)境污染中占的比例越來越大。廣義的農(nóng)業(yè)污染源包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染源和農(nóng)村生活污染源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染源是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥流失、化肥流失以及動物糞便排放造成的污染，農(nóng)村生活污染源主要是指垃圾排放和生活污水排放造成的污染。因為農(nóng)業(yè)污染造成的污染面積大，存在著滯后性和模糊性，所以導致對農(nóng)業(yè)污染的監(jiān)管比較困難。根據(jù)《第一次全國污染源普查公報》顯示，目前我國第一大污染源是農(nóng)業(yè)污染源。與此同時，部分污染性企業(yè)開始像農(nóng)村轉(zhuǎn)移，給農(nóng)村帶來了工業(yè)污染，更加惡化了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。因此改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，治理農(nóng)村環(huán)境污染刻不容緩。

2 我國農(nóng)村環(huán)境綜合治理中的問題

2.1 缺乏制度保證

目前我國農(nóng)村環(huán)境污染治理的模式參照城市環(huán)境污染治理的模式，這樣就容易忽視農(nóng)村與城市在環(huán)境污染問題上的差距。同時政府更重視城市的環(huán)境污染治理問題，政策支持和資金扶持都偏向于城市，這樣就造成了農(nóng)村環(huán)境污染問題得不到重視。長久以往，農(nóng)村環(huán)境污染治理缺乏相應的制度保障，導致農(nóng)村環(huán)境污染治理效果比較差。

2.2 缺乏問責制度

在當前的制度下，我國的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)以及中央都可以對地方政府進行環(huán)境問責，但實際情況是，雖然地方政府對農(nóng)村環(huán)境污染治理的重視程度不足，但是卻并沒有上級機關(guān)對其問責，有些雖然被問責，但是被問責的主要還是基層官員。目前我國地方政府對環(huán)境治理和環(huán)境保護的重視程度不夠，而且缺乏完善健全的問責機制，導致無法監(jiān)督政府行為。同時社會缺乏對農(nóng)村的關(guān)注，所以農(nóng)村環(huán)境污染問題得不到解決。

2.3 缺乏政策投入

目前國家更加關(guān)注城市的環(huán)境污染治理問題，對農(nóng)村環(huán)境污染治理問題重視程度不夠，導致農(nóng)村地區(qū)缺乏相應的政策和資源，使得農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染治理效果不好，不利于農(nóng)村環(huán)境問題順利解決。

2.4 缺乏治理主體

目前我國農(nóng)村環(huán)境治理模式以政府為治理主體的，并且確立了相關(guān)法律法規(guī)保障農(nóng)村環(huán)境污染的治理工作。在實際治理過程中發(fā)現(xiàn)，政府雖然為治理主體但是卻出現(xiàn)政府經(jīng)常缺位的現(xiàn)象。首先，村民居委會雖然是行政層級，但是卻不具有對環(huán)境污染治理的權(quán)力。其次，政府對環(huán)境污染治理重視程度不夠，責任意識不足，這樣就造成了農(nóng)村環(huán)境污染問題缺乏治理主體，不利于農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的順利開展。

3 農(nóng)村環(huán)境綜合治理的模式創(chuàng)新與法律保障研究

3.1 治理主體多樣化

為了更好的順應多元治理模式的要求，農(nóng)村環(huán)境污染治理主體應該包括政府行政機關(guān)、基層組織、村民、相關(guān)環(huán)境治理部門、社會組織（包括環(huán)保機構(gòu)、媒體、慈善機構(gòu)、協(xié)會）、農(nóng)村企業(yè)、環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)等多元治理主體。

3.2 治理制度體系

3.2.1 健全農(nóng)村環(huán)境污染治理方面的法律和制度

第一，制定相關(guān)法律法規(guī)。因為農(nóng)村的地理環(huán)境、經(jīng)濟情況和文化背景與城市有很大差距，所以農(nóng)村環(huán)境污染問題與城市環(huán)境污染問題不同，二者不應該用同樣的法規(guī)制度，應該建立農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護制度，更好的改善農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在制定法律法規(guī)時，要注意明確治理主體的權(quán)責，規(guī)范農(nóng)村委員會的基層治理權(quán)。同時完善環(huán)境治理制度，改進現(xiàn)有的環(huán)境治理制度，完善環(huán)境治理評價機制，保障環(huán)境治理工作順利進行。還要健全排污收費制度，控制污染物排放量。

第二，健全環(huán)境與資源保護教育法。農(nóng)民環(huán)境保護意識相對薄弱，生活習慣比較差，這些都會造成農(nóng)村環(huán)境污染問題，因此，健全環(huán)境與資源保護教育法是非常有必要的，有利于提升農(nóng)民環(huán)境保護的意識，進一步加強農(nóng)村環(huán)境污染治理。

第三，建立農(nóng)村環(huán)境污染風險管理制度?，F(xiàn)階段，我國城市關(guān)于污染風險管理制度的建設(shè)還不夠完善，農(nóng)村更是沒有環(huán)境污染風險管理制度。因此，建立農(nóng)村環(huán)境污染風險管理制度至關(guān)重要，有利于預防環(huán)境污染現(xiàn)象的發(fā)生。同時建立農(nóng)村環(huán)境污染責任險和污染保險險種，并由中介機構(gòu)提供服務。

第四，完善糾紛解決機制。具體需要完善以下糾紛解決機制：其一是政府層面的，主要負責解決因違反法律法規(guī)而引起的糾紛、村委會不遵守環(huán)境治理合約引發(fā)的糾紛、村民不聽從村委會所引起的糾紛、村民與村外對環(huán)境治理問題引發(fā)的糾紛。其二是農(nóng)村基層方面的，工作內(nèi)容是解決環(huán)境治理工作中出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)民和村委會之間的矛盾以及治理主體意見的分歧等。

第五，建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度。目前農(nóng)村對農(nóng)產(chǎn)品的追溯制度不夠完善，這樣就不能及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品是否含有超標的成分。通過健全農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度，對農(nóng)產(chǎn)品進行抽樣檢查，如果發(fā)現(xiàn)有違規(guī)產(chǎn)品就可以及時處理。這樣有利于實現(xiàn)對化肥、藥品以及農(nóng)藥的控制。

3.2.2 建立農(nóng)村污染治理激勵機制

建立農(nóng)村污染治理激勵機制要從兩方面入手。首先從政府的角度，對治理農(nóng)村環(huán)境污染表現(xiàn)好的村委會給予一定獎勵。其次是從基層組織的角度，對治理農(nóng)村環(huán)境污染有重要貢獻的村民給予一定獎勵。

第一，完善環(huán)境基層自治評價制度。通過社會中介機構(gòu)對農(nóng)村基層治理環(huán)境污染做出評價，評價的內(nèi)容涉及到環(huán)境污染治理制度是否完善、信息是否公開以及治理能力是否達標等。對達到標準的農(nóng)村基層組織給予獎勵，獎勵包括享受政府優(yōu)惠政策、進行優(yōu)惠貸款以及得到社會善款的幫助等。

第二，健全監(jiān)督舉報機制。暢通監(jiān)督舉報渠道，讓社會各界對農(nóng)村環(huán)境污染治理工作進行監(jiān)督。同時完善獎懲機制，對監(jiān)督舉報的個人或者團體給予適當獎勵，對被舉報者進行罰款處罰。

3.2.3 建立農(nóng)村污染治理協(xié)作制度

建立農(nóng)村污染治理協(xié)作制度分為三個步驟。第一，在政府層面建立跨區(qū)域跨部門協(xié)作制度，各部門之間加強合作，共同治理農(nóng)村環(huán)境污染問題。第二，建立多元主體協(xié)作制度，除了政府之外還應該多設(shè)立其他治理主體，各治理主體之間加強溝通，增進合作。第三，根據(jù)農(nóng)村污染治理協(xié)作制度，完善協(xié)作流程和協(xié)作方式，對協(xié)作的糾紛問題和協(xié)作的執(zhí)行問題要做出規(guī)范。

3.3 治理方法體系

3.3.1 法律手段

第一，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境污染治理體系，并完善相應的法律法規(guī)保障農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的順利開展。第二，完善農(nóng)村環(huán)境保護法，對違規(guī)的企業(yè)、農(nóng)民以及農(nóng)村經(jīng)濟體給予懲罰。第三，建立獎懲機制，對依法保護環(huán)境的個人或企業(yè)給予一定獎勵，對違規(guī)行為作出處罰，鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟體遵守法律法規(guī)，為保護環(huán)境作出貢獻。第四，完善監(jiān)督舉報機制，公開農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法過程，接受群眾監(jiān)督。第五，建立責任追求機制，對行政不作為的官員追求其責任。第六，完善環(huán)境立法問責制度，對立法不作為的官員追究其責任。

3.3.2 教育手段

出臺環(huán)境與資源教育保護法，通過法律的形式對農(nóng)民和治理主體進行教育，提高農(nóng)民環(huán)境保護的意識，提高農(nóng)村環(huán)境污染治理主體的責任意識，同時還要激發(fā)農(nóng)民和治理主體治理環(huán)境的積極性，更好的治理農(nóng)村環(huán)境污染問題。

3.3.3 行政手段

第一，政府應該加大對農(nóng)村環(huán)境污染的資金投入力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)，對農(nóng)村環(huán)境污染治理的工作進行監(jiān)督。第二，在行政決策過程中，要聽取多方治理主體的意見和建議，保障決策的民主性、公平性和科學性。第三，在行政執(zhí)法的過程中注重加強與基層自治組織的協(xié)作和溝通，對出現(xiàn)的違規(guī)違法行為嚴厲懲處，并將執(zhí)法過程透明化與公開化，接受群眾監(jiān)督，并暢通監(jiān)督舉報渠道。第四，在行政執(zhí)法的過程中，注重加強行政指導。

3.3.4 道德手段

農(nóng)村基層組織要制定環(huán)境文明準則，通過廣播宣傳、開講座等形式增強農(nóng)民保護環(huán)境的思想觀念，提升他們的道德意識。同時利用道德制約的作用，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式作出規(guī)范，進一步增強農(nóng)村環(huán)境污染治理的效果。

3.3.5 經(jīng)濟手段

目前很多污染企業(yè)都由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，因此在解決農(nóng)村環(huán)境污染的同時還要考慮經(jīng)濟發(fā)展。所以有必要對環(huán)境治理有突出貢獻的企業(yè)給予一定獎勵，例如政策優(yōu)惠、資金扶持、減免稅收以及免息貸款等。首先，采取排污收費制度，這樣可以在一定程度上控制污水排放，同時對積極參與環(huán)境保護的企業(yè)給予政策上的優(yōu)惠以及一定的資金補貼。其次，將部分排污費劃撥給村里，用于村里的環(huán)境污染治理工作。最后，村委會通過向村民、農(nóng)村經(jīng)濟體、企業(yè)以及社會組織籌款，建立環(huán)境保護基金，積極治理本村的環(huán)境污染問題。

4 結(jié)束語

隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展速度越來越快，我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染也越來越嚴重，因此現(xiàn)階段治理農(nóng)村環(huán)境污染問題是非常必要的。但是當前我國農(nóng)村環(huán)境污染治理面臨著農(nóng)民環(huán)境保護意識不足、對農(nóng)村環(huán)境問題重視程度不足、缺乏治理主體、缺乏政策投入與制度保障的問題。因此提高對農(nóng)村環(huán)境問題的重視，提升農(nóng)民思想認識，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境污染治理的模式，完善農(nóng)村環(huán)境污染治理的體系是非常有必要的。加強農(nóng)村環(huán)境污染治理工作，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，有利于我國生態(tài)文明建設(shè)，有利于我國可持續(xù)發(fā)展道路的實現(xiàn)。