農(nóng)村基層治理機(jī)制比較研究

田麗

[摘要]浙江象山的“村民說(shuō)事”和河北鹿泉的“夜談議事”是對(duì)鄉(xiāng)村治理“四議兩公開(kāi)”決策機(jī)制的有益補(bǔ)充。雖然兩種治理機(jī)制形成的內(nèi)在機(jī)理不同，分別受到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)階層分化和華北經(jīng)濟(jì)中等地區(qū)個(gè)體農(nóng)戶(hù)分散化的影響，具有彌合不同階層利益分歧和制約破壞集體行動(dòng)村民的路徑特征，但是共同作用在于都強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持了人民立場(chǎng)，有效化解了矛盾，促使村民形成了發(fā)展的共識(shí)，凝聚了發(fā)展的合力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;基層治理;鄉(xiāng)村治理機(jī)制;比較

[中圖分類(lèi)號(hào)]D638? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2019）12-0040-05

鄉(xiāng)村治理的議事決策機(jī)制——“四議兩公開(kāi)”由河南鄧州率先提出，有效解決村務(wù)決策和監(jiān)督、為村民提供公共服務(wù)，受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定。2018年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，要求村級(jí)重大事項(xiàng)、涉及全村人共同利益的決策必須實(shí)行“四議兩公開(kāi)”。但是，考慮該項(xiàng)制度實(shí)施的成本較高，不能經(jīng)常動(dòng)用。因此，村民日常遇到的困難和問(wèn)題如何解決、采用何種靈活有效的治理機(jī)制，浙江象山的“村民說(shuō)事”和河北鹿泉的“夜談會(huì)”就是很好的探索經(jīng)驗(yàn)，兩種治理機(jī)制是對(duì)“四議兩公開(kāi)”制度的補(bǔ)充，建構(gòu)了群眾表達(dá)自身訴求的良好渠道，起到激發(fā)村莊內(nèi)生動(dòng)力、有效化解矛盾糾紛等作用。發(fā)源于浙江象山的“村民說(shuō)事”，形成了以農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、以“說(shuō)、商、辦、評(píng)”為核心內(nèi)容的制度體系，構(gòu)筑了村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督的全閉環(huán)，走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。在石家莊鹿泉區(qū)的宜安鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村干群夜談?dòng)懻摚病罢劇背隽嘶鶎狱h組織有效領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的新天地，“談”出了干部們干事創(chuàng)業(yè)的熱情，“談”出了村民們致富增收的信心，更“談”出了鄉(xiāng)村振興的大好前途。

一、內(nèi)在動(dòng)因

兩種治理機(jī)制的形成不是無(wú)的放矢，而是有明確的問(wèn)題導(dǎo)向，問(wèn)題背后都蘊(yùn)含了深刻的社會(huì)背景。象山的“村民說(shuō)事”針對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的征地款去向問(wèn)題，內(nèi)里是東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民間的階層分化導(dǎo)致的情緒對(duì)抗和相互不信任;鹿泉的“夜談議事”針對(duì)的是個(gè)別村民對(duì)于公共事務(wù)的不合作行為，內(nèi)里是村民長(zhǎng)期“各顧各”導(dǎo)致的人心渙散。

（一）象山“村民說(shuō)事”：階層分化視域下的干群矛盾

最先想到“村民說(shuō)事”這個(gè)點(diǎn)子的，是浙江象山縣西周鎮(zhèn)杰下村。為了一筆白溪水庫(kù)引水工程的補(bǔ)償款，村里掀起了不小的“風(fēng)浪”，村民們紛紛指責(zé)村干部從中“漁利”，“貪占”了村民的利益。村黨支部書(shū)記鄭祖法被逼急了，決定舉行現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)事會(huì)，要把這件事說(shuō)清楚。當(dāng)時(shí)所有人的情緒都處于高度亢奮的狀態(tài)，干部委屈、群眾生氣，說(shuō)事現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)紅臉、梗脖、拍桌的“熱鬧”場(chǎng)景。事后村民們承認(rèn)，自己心中積累的東西太多太久了，火氣有點(diǎn)大，后來(lái)說(shuō)話的機(jī)會(huì)多了，心理距離近了，態(tài)度就不一樣了，大多數(shù)時(shí)候都能夠平心靜氣地表達(dá)訴求。

為什么干群之間會(huì)出現(xiàn)這種極度不信任、甚至對(duì)立的情緒呢？主要是長(zhǎng)期以來(lái)干群之間溝通不夠、信息不暢的原因，也有某些干部確實(shí)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)侵害群眾利益的事情。如果從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度分析，這里面隱含了東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村階層分化后人們之間產(chǎn)生的隔閡與怨恨，以及利益密集型村莊容易產(chǎn)生的利益分配不公的問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，帶來(lái)了當(dāng)?shù)匕傩掌毡樯钏降奶岣?，同時(shí)因經(jīng)濟(jì)分化帶來(lái)社會(huì)關(guān)系、生活方式、居住格局、消費(fèi)模式、閑暇方式、政治參與等方面的分化和差別，農(nóng)民之間由于財(cái)產(chǎn)、收入等差異出現(xiàn)較為明顯的階層區(qū)分。階層不同于階級(jí)，是指一個(gè)社會(huì)內(nèi)部由于經(jīng)濟(jì)收入狀況、社會(huì)地位、權(quán)力資源等方面的差異而形成的社會(huì)層次，它是社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，代表著不同的經(jīng)濟(jì)、政治、文化需求層次和不同的利益。 東南沿海地區(qū)人多地少，純粹依靠農(nóng)業(yè)難以滿(mǎn)足其致富的需求，于是農(nóng)民們利用獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)在對(duì)外開(kāi)放中發(fā)展加工制造業(yè)從中獲利。最初是職業(yè)上有了分化——企業(yè)家、技術(shù)員、管理人員等等，而后逐漸在收入上有了差異——有成為企業(yè)家積累巨額財(cái)產(chǎn)的農(nóng)民，也有依附于當(dāng)?shù)刂鞲善髽I(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈做下游生意或從事管理工作的農(nóng)民，還有完全成為打工一族或仍然從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。他們?cè)谏a(chǎn)、生活和消費(fèi)上處于不同的圈子，往來(lái)日益減少，漸漸成為相互隔閡的兩類(lèi)群體，兩類(lèi)群體內(nèi)部加深聯(lián)系形成鞏固的利益共同體，但是群體之間卻出現(xiàn)越來(lái)越寬的裂縫。在“雙富、雙帶”的政治語(yǔ)境下，相當(dāng)一部分農(nóng)民企業(yè)家進(jìn)入村“兩委”、成為村干部，打工一族或從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民由于忙于生計(jì)沒(méi)有時(shí)間，或者自身實(shí)力不夠?qū)е聸](méi)有自信，較少參加村中事務(wù)的討論和決策，自動(dòng)隔離于村中大小會(huì)議之外。由此帶來(lái)的問(wèn)題就是，農(nóng)民企業(yè)家或處于管理層的農(nóng)民依托于其政治身份獲得越來(lái)越多的人際關(guān)系等社會(huì)資源，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)其利益的增加，而其他階層農(nóng)民的政治參與較少、政治冷漠加劇，自身利益的增加值與內(nèi)心的期望值難以匹配導(dǎo)致內(nèi)在的怨恨和不滿(mǎn)不但沒(méi)有減少，反而因?yàn)闆](méi)有發(fā)泄渠道越積越深，從而成為某些人越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、甚至群體性事件發(fā)生的直接誘因。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本上都是內(nèi)生的利益密集型村莊，村民依托村莊自身優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和豐富資源就能獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，村莊利益是村民個(gè)體發(fā)展的基礎(chǔ)，如果利益分配不公就容易導(dǎo)致村民對(duì)干部產(chǎn)生嚴(yán)重的對(duì)立情緒以及村莊集體的發(fā)展由于一些村民持續(xù)的上訪而無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)的困境。所以“村民說(shuō)事”是干群之間謀求共識(shí)、積累信任、推動(dòng)發(fā)展升級(jí)的重要方式。

（二）鹿泉“夜談議事”：集體行動(dòng)視域下的個(gè)別村民“耍賴(lài)”

石家莊鹿泉宜安鎮(zhèn)的“夜談會(huì)”首先源于新寨村新?lián)Q屆上任的村“兩委”干部急需解決某些村民長(zhǎng)期拖欠土地承包費(fèi)和村莊東環(huán)路整改的拆遷問(wèn)題，兩個(gè)問(wèn)題都涉及到某些村民的不配合、“耍賴(lài)”——不交承包費(fèi)，不給修路騰地，索要高額補(bǔ)償。村干部召集村民代表、老黨員等村中威望高的人員和利益相關(guān)方的村民一起夜談?dòng)懻?，“吵吵”了幾個(gè)晚上，居然就把積累多年的老問(wèn)題解決了。

為什么個(gè)別村民“耍賴(lài)”、罔顧村莊公共利益總能成功？第一，中國(guó)幾千年的封建社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)施加了深刻的影響，農(nóng)民們自給自足的傳統(tǒng)、小農(nóng)的分散性使其容易只看到自身家庭和家族的利益，很難看到除此之外的公共利益。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提出了“差序格局”的概念，指的就是農(nóng)民以自身為中心向周?chē)萍瓣P(guān)系的遠(yuǎn)近，關(guān)系最近的是家庭成員，關(guān)系比較近的是家族成員，用血緣關(guān)系確定村莊共同體即所謂“公共利益”的邊界。新中國(guó)成立后實(shí)行了社會(huì)主義改造，打破了用血緣關(guān)系界定村莊共同體的傳統(tǒng)，改成生產(chǎn)隊(duì)的單元，用意識(shí)形態(tài)和政社一體的方式建設(shè)了新的村莊共同體。改革開(kāi)放實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，土地分產(chǎn)到戶(hù)，生產(chǎn)隊(duì)的共同體單元解體，個(gè)體農(nóng)戶(hù)成為農(nóng)村發(fā)展經(jīng)營(yíng)的主體。血緣關(guān)系和意識(shí)形態(tài)等方式界定村莊共同體失敗，農(nóng)民心中再無(wú)“公共”的概念，有些人為了自身的利益不惜違背村莊的公共規(guī)則和集體利益，沒(méi)有絲毫羞愧，村莊缺乏制約乃至懲戒此類(lèi)行為的氛圍和手段。第二，村干部缺乏威信，解決此類(lèi)問(wèn)題非常吃力，新寨村之前是有名的亂村，村莊治理非常混亂，前幾任村干部在自身清正廉潔上總出問(wèn)題，無(wú)法在群眾中樹(shù)立威信，干群之間長(zhǎng)期積累的不信任和疏離感，自然也無(wú)法解決個(gè)別村民影響公共利益、“搭便車(chē)”的問(wèn)題。第三，階層分化在河北大部分地區(qū)不是非常明顯，村民們之間的收入有分別，但沒(méi)有拉開(kāi)太大差距，因此，干群之間、村民之間的矛盾糾紛大部分不是在建立在貧富差距基礎(chǔ)上的情緒對(duì)抗，較少涉及嚴(yán)重的階層對(duì)立，更多是瑣碎事情的矛盾沖突，村莊人心散漫，難以形成一致行動(dòng)。

石家莊地處華北平原中南部，經(jīng)濟(jì)處于中上水平，工商業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)只能維持溫飽，農(nóng)民大部分都外出打工，一般在家附近就可以找到收入不錯(cuò)的工作機(jī)會(huì)，只要有勞動(dòng)能力的家庭，生活都較為寬裕。但是村莊集體經(jīng)濟(jì)普遍較差，內(nèi)部發(fā)展資源嚴(yán)重匱乏，屬于利益稀疏型村莊，主要靠外部輸入資源，如項(xiàng)目資金等推動(dòng)發(fā)展。因此，大多數(shù)村莊面臨非常嚴(yán)峻的發(fā)展任務(wù)，但是個(gè)別村民“耍賴(lài)”“搭便車(chē)”影響到村莊提供服務(wù)、實(shí)施項(xiàng)目和推動(dòng)發(fā)展的集體行動(dòng)。

二、運(yùn)行機(jī)理

兩種治理機(jī)制的運(yùn)行都不是鄉(xiāng)村干部和黨組織唱“獨(dú)角戲”，而是在黨員干部和村民代表、鄉(xiāng)賢等的共同參與下，通過(guò)議事、協(xié)商，充分發(fā)揮村民自己的作用，凝聚了人心，達(dá)成了共識(shí)。

（一）“村民說(shuō)事”：干部辦事、群眾滿(mǎn)意、利益實(shí)現(xiàn)

“先順氣、再說(shuō)事”。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)、設(shè)立“說(shuō)事室”專(zhuān)門(mén)說(shuō)和 “線上說(shuō)”等靈活多樣的形式，讓群眾把積攢多年的怨氣、情緒宣泄出來(lái)。“遇事好好說(shuō)”就是尋求不同階層和個(gè)體利益共同點(diǎn)的有效途徑，在“說(shuō)”的過(guò)程中逐漸找到最大公約數(shù)，讓廣大農(nóng)民“心往一處想”。針對(duì)村民“有事找不到人、有話沒(méi)地方說(shuō)”的現(xiàn)狀，象山積極拓寬說(shuō)的渠道、創(chuàng)新說(shuō)的形式，把傾聽(tīng)群眾呼聲作為基層黨組織的重要工作，讓黨員干部沖到聽(tīng)群眾“說(shuō)”的“前線”。

好好辦事，讓群眾滿(mǎn)意。僅僅讓群眾發(fā)泄情緒還不夠，要真正解決群眾的問(wèn)題。有些村民遇到的問(wèn)題，超出了村干部的能力范圍，因此，建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)利益成果的共享，實(shí)現(xiàn)干群關(guān)系的和諧，積累干群之間的相互信任。因此，“村民說(shuō)事”關(guān)鍵在“辦”。民事村代辦，結(jié)合浙江“最多跑一次”的改革，依托“一中心四平臺(tái)”，實(shí)行村級(jí)事務(wù)管理多員合一、專(zhuān)職代辦，實(shí)現(xiàn)村民辦事不出村。村事大家辦，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)賢、能人、村民參與村莊建設(shè)發(fā)展?！案傻煤貌缓茫罕娬f(shuō)了算”。說(shuō)事村民專(zhuān)項(xiàng)評(píng)，對(duì)每件辦結(jié)事項(xiàng)進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。村民代表綜合評(píng)，結(jié)合“雙述雙評(píng)”，對(duì)“村民說(shuō)事”進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，倒逼干部改進(jìn)作風(fēng)、干事創(chuàng)業(yè)。鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）績(jī)效評(píng)，把“村民說(shuō)事”與集體經(jīng)濟(jì)、村莊環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、干部廉潔“四張報(bào)表”考評(píng)相結(jié)合，與涉農(nóng)政策資金補(bǔ)助掛鉤，比學(xué)趕超、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。

“村民說(shuō)事”表面上解決的是干群矛盾，實(shí)質(zhì)是在彌合不同階層之間的利益分歧。執(zhí)政黨的重要職責(zé)一方面，盡量彌合各個(gè)階層和群體之間的裂縫，而不是任其發(fā)展，更不能人為地制造鴻溝。社會(huì)貧富兩極分化、基尼系數(shù)過(guò)高，往往會(huì)引起一個(gè)國(guó)家的管理者高度警惕，因?yàn)檫@些分化、差異、矛盾往往是社會(huì)沖突和政治不穩(wěn)定的根源。另一方面，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)為各個(gè)群體之間的溝通和流動(dòng)提供足夠的渠道，這也是進(jìn)行社會(huì)整合的一種重要方式。盡管執(zhí)政黨有責(zé)任盡量拉近各社會(huì)群體之間的差距，但客觀情況是，一個(gè)處于底層的階層，其地位不可能突然上升。與此同時(shí)，作為這個(gè)階層中的個(gè)人，則具有上升到更高階層的渴望。因此，作為彌補(bǔ)，執(zhí)政黨的社會(huì)整合的一個(gè)重要內(nèi)容，就是創(chuàng)造更多的實(shí)現(xiàn)這種渴望的機(jī)會(huì)，具體表現(xiàn)就是設(shè)計(jì)一定的制度回應(yīng)民眾的需求、實(shí)現(xiàn)民眾的要求。體現(xiàn)在農(nóng)村，就是要看村中大事小情是不是有村民真正參與、村民的需求是否真正進(jìn)入到?jīng)Q策程序中去。

（二）“夜談議事”：黨的領(lǐng)導(dǎo)、輿論監(jiān)督、達(dá)成共識(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為村莊議事“出謀劃策”。宜安鎮(zhèn)的“夜談會(huì)”充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村兩級(jí)的有效配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委接續(xù)村兩委換屆選舉大討論形成的良好風(fēng)氣，為換屆后的村干部順利開(kāi)展工作積極謀劃，并提供有效指導(dǎo)，在調(diào)研基層問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出“夜談會(huì)”的議事形式，村干部積極組織議事扎實(shí)推進(jìn)落實(shí)，最后取得良好效果。如新寨村通過(guò)夜談會(huì)解決了拖欠多年的土地承包費(fèi)問(wèn)題，推動(dòng)了村里東環(huán)路的修建和西城街的改造，半年時(shí)間就扭轉(zhuǎn)了村莊人心渙散的不利局面、營(yíng)造了干部群眾齊心干事謀發(fā)展的良好氛圍，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村民自治有機(jī)結(jié)合的最好體現(xiàn)。

村黨支部組織村民“夜談”，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。村黨支部全程組織、監(jiān)督夜談會(huì)，但在會(huì)上不定調(diào)子、不扣帽子、不打棍子，積極保護(hù)群眾發(fā)言的積極性，把工作做在會(huì)前、會(huì)后。會(huì)議主題充分征求群眾意見(jiàn)，但是不經(jīng)支部同意的議題不能上會(huì);會(huì)議規(guī)則群眾商議確定，但是支部要最后把關(guān)，并準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)會(huì)上突發(fā)事件的預(yù)案;會(huì)議過(guò)程群眾暢所欲言，但是支部書(shū)記要做總結(jié)發(fā)言;最關(guān)鍵不是一談了之，支部在會(huì)后下足功夫，積極想辦法解決會(huì)上提出的問(wèn)題，能當(dāng)場(chǎng)解決的立即答復(fù)，不能當(dāng)場(chǎng)解決的要記入臺(tái)賬限時(shí)解決。總之，“談出成效”“談出期盼”，不但不讓群眾失望，還讓群眾自覺(jué)地期待下一次夜談會(huì)的召開(kāi)。村黨支部的政治功能運(yùn)作于無(wú)形、發(fā)揮于有形，有效引導(dǎo)夜談?dòng)懻摰恼_方向，弘揚(yáng)積極向上的正能量。