電力安全監(jiān)管體制建設(shè)探析

國家能源局華中監(jiān)管局 陶海果 唐俊

安全生產(chǎn)工作一直是黨中央、國務(wù)院關(guān)注的重點(diǎn)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條紅線。保障電力安全、化解安全風(fēng)險(xiǎn)、保障系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，是滿足人民美好生活的基礎(chǔ)。

近年來，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，國家發(fā)展改革委、國家能源局相應(yīng)制定了《關(guān)于推進(jìn)電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》，為進(jìn)一步理順電力行業(yè)跨區(qū)域安全監(jiān)管體制，明確行業(yè)監(jiān)管、區(qū)域監(jiān)管與地方監(jiān)管提供了指引。華中能源監(jiān)管局結(jié)合自身的電力安全監(jiān)管工作實(shí)踐，就如何進(jìn)一步理順電力安全監(jiān)管體制進(jìn)行了研究探索。

現(xiàn)狀：監(jiān)管力量薄弱

電力系統(tǒng)是一個(gè)十分龐大、復(fù)雜的電力生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)過程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生事故，都可能帶來連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致主設(shè)備嚴(yán)重?fù)p壞或大面積停電，甚至可能造成電網(wǎng)崩潰、人身傷害等災(zāi)難性事故。

當(dāng)前，我國電力安全監(jiān)管力量還十分薄弱，只有國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)在實(shí)質(zhì)性開展電力安全監(jiān)管工作，安全監(jiān)管困難重重。一是權(quán)責(zé)不匹配。各級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行政審批，項(xiàng)目核準(zhǔn)后，將后續(xù)安全監(jiān)管推送國家能源局派出機(jī)構(gòu)。這種發(fā)展審批和安全監(jiān)管“兩張皮”狀況，不符合“誰審批、誰監(jiān)管,誰主管、誰監(jiān)管”的原則。二是人員力量明顯不足。從事安全監(jiān)管的人員力量與監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求相比明顯不匹配。以華中能源監(jiān)管局為例，從事電力安全監(jiān)管的在編人員為6 人，而其監(jiān)管范圍涵蓋鄂、渝、贛、藏四?。ㄊ?、區(qū)），轄區(qū)內(nèi)涉及的電力企業(yè)及在建電力建設(shè)工程項(xiàng)目數(shù)以千計(jì)，華中電網(wǎng)“交直耦合、交交耦合、高低耦合、送受耦合”，特性復(fù)雜。三是安全監(jiān)管手段薄弱。相較于安監(jiān)部門的執(zhí)法手段，我們的監(jiān)管措施相對(duì)較弱，監(jiān)管效力和權(quán)威性不強(qiáng)。即使出現(xiàn)安全生產(chǎn)人身傷亡事故，我們只能依據(jù)政府相關(guān)部門出具的事故報(bào)告對(duì)企業(yè)進(jìn)行約談。

問題：地方監(jiān)管缺位

地方屬地電力安全監(jiān)管明顯缺位。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》明確要求地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人“在政府有關(guān)工作部門‘三定’規(guī)定中明確安全生產(chǎn)職責(zé)”，規(guī)定各級(jí)政府其他領(lǐng)導(dǎo)干部要“組織分管行業(yè)（領(lǐng)域）部門（單位）健全和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，將安全生產(chǎn)工作和業(yè)務(wù)工作同時(shí)部署、同時(shí)組織實(shí)施、同時(shí)監(jiān)督檢查?！钡杂胁簧賳挝灰云洹叭ā甭氊?zé)無安全監(jiān)管職責(zé)為由，將安全責(zé)任推給國家能源局派出機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目核準(zhǔn)等行政許可工作中，沒有優(yōu)先考慮安全內(nèi)容，也沒有實(shí)質(zhì)性提出安全生產(chǎn)要求，安全監(jiān)管明顯缺位。

電力安全監(jiān)管法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善?！吨腥A人民共和國電力法》以法律的形式明確了縣級(jí)以上政府電力監(jiān)督管理職責(zé)。但在國家層面出臺(tái)的一系列電力安全監(jiān)管規(guī)章制度中沒有得到有效體現(xiàn)，實(shí)施主體都缺乏地方各級(jí)能源主管（電力運(yùn)行）部門，也沒有要求地方各級(jí)能源主管（電力運(yùn)行）部門制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。其次，國家層面按照國務(wù)院簡政放權(quán)要求，將大部分電力項(xiàng)目審批權(quán)限下放到了地方，但伴隨的電力安全監(jiān)管責(zé)任卻沒有同步下放，與國務(wù)院要求的“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則不相符。

安全要求沒有實(shí)質(zhì)性納入行業(yè)發(fā)展。安全工作要堅(jiān)持源頭防范，將安全生產(chǎn)貫穿規(guī)劃布局、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)全過程，地方各級(jí)政府要嚴(yán)格落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，督促各部門和下級(jí)政府履職盡責(zé)。但實(shí)際工作中，對(duì)電力項(xiàng)目的核準(zhǔn)，往往偏重于滿足電力需求、促進(jìn)電力發(fā)展，在規(guī)劃、立項(xiàng)、評(píng)審等階段未實(shí)質(zhì)性優(yōu)先考慮安全因素，核準(zhǔn)文件中也沒有實(shí)質(zhì)性提出安全生產(chǎn)要求，有時(shí)甚至出現(xiàn)“項(xiàng)目投產(chǎn)之日即是重大風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)”的現(xiàn)象。

思考：理順監(jiān)管體制

屬地電力安全管理責(zé)任要落實(shí)到位。

國家能源主管部門作為全國電力行業(yè)主管部門，應(yīng)著力督促地方能源管理部門貫徹落實(shí)好中共中央、國務(wù)院以及國家發(fā)展改革委、國家能源局出臺(tái)的一系列關(guān)于屬地電力安全管理的文件，做好頂層設(shè)計(jì)，完善現(xiàn)有的電力安全監(jiān)管體制機(jī)制，明確地方能源主管部門和電力運(yùn)行主管部門的電力安全責(zé)任。按照“誰負(fù)責(zé)審批、誰負(fù)責(zé)安全”的原則，研究出臺(tái)電力行業(yè)安全監(jiān)管工作規(guī)定，改變目前電力安全工作權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。將電力安全監(jiān)管力量向省、市、縣基層下沉，發(fā)揮就近、就便屬地監(jiān)管的作用。

修訂相關(guān)電力安全監(jiān)管規(guī)章制度。

依法監(jiān)管是開展安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，應(yīng)根據(jù)中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件要求，對(duì)電力安全監(jiān)管規(guī)章制度以及其他一系列安全監(jiān)管規(guī)范性文件等進(jìn)行梳理，逐一修訂完善，實(shí)施主體增加地方政府各級(jí)能源主管（電力運(yùn)行）部門?；蛘咭蟾鞯啬茉粗鞴埽娏\(yùn)行）部門依照國家能源主管部門的安全監(jiān)管規(guī)章制度要求，相應(yīng)制定地方的實(shí)施細(xì)則。

盡快構(gòu)建電力安全齊抓共管的新格局。研究出臺(tái)電力行業(yè)安全監(jiān)管工作規(guī)定，明確界定國家能源局派出機(jī)構(gòu)和地方政府能源（電力運(yùn)行）部門職責(zé)定位、工作協(xié)作機(jī)制。國家核準(zhǔn)的項(xiàng)目由國家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，地方核準(zhǔn)的項(xiàng)目由地方審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，跨省、跨區(qū)域的電力安全，可由派出機(jī)構(gòu)會(huì)同地方政府有關(guān)部門開展，地方負(fù)責(zé)的屬地安全監(jiān)管，派出機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況配合參與，從體制、機(jī)制上堵塞安全監(jiān)管履職漏洞，構(gòu)建相互支撐、無縫對(duì)接的電力安全監(jiān)管體系。

電力安全理念應(yīng)貫穿于電力發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。電力安全工作應(yīng)堅(jiān)持從源頭防范，在項(xiàng)目可研、立項(xiàng)、設(shè)備選型采購等階段就要優(yōu)先考慮和管控可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，杜絕“帶病”項(xiàng)目上馬，否則項(xiàng)目投運(yùn)后，由于其先天存在的固有隱患或者缺陷，增加運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)過程中，要嚴(yán)格管控工程質(zhì)量，避免“帶病”項(xiàng)目投運(yùn)，只有各環(huán)節(jié)都優(yōu)先考慮安全因素并將其作為一票否決的前置條件，齊抓共管，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)行業(yè)的長治久安。

◆鏈接

《關(guān)于推進(jìn)電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》具體內(nèi)容摘要

2017 年11 月17 日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》（發(fā)改能源規(guī)【2017】1986 號(hào)）。文件指出，加強(qiáng)對(duì)核準(zhǔn)（備案）電力項(xiàng)目監(jiān)督管理，將安全生產(chǎn)條件作為電力項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)項(xiàng)目事中事后檢查的重要內(nèi)容，加大電力項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收階段檢查力度，對(duì)未核先建、核建不符、超國家總量控制核準(zhǔn)以及不符合安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的電力工程項(xiàng)目，立即停工整改。加強(qiáng)重大危險(xiǎn)源源頭管控，新建燃煤發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)采用沒有重大危險(xiǎn)源的技術(shù)路線，生產(chǎn)過程中存在重大危險(xiǎn)源的燃煤發(fā)電企業(yè)應(yīng)研究實(shí)施重大危險(xiǎn)源替代改造方案。

一、落實(shí)電力安全生產(chǎn)責(zé)任

◆壓實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

◆明確行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管法定責(zé)任

◆落實(shí)地方安全生產(chǎn)管理法定責(zé)任

二、完善安全監(jiān)管體制

◆完善電力安全監(jiān)管體系

◆完善電力安全監(jiān)管職能

◆強(qiáng)化電力安全協(xié)同監(jiān)管

◆規(guī)范電力事故調(diào)查工作

三、嚴(yán)格安全生產(chǎn)執(zhí)法

◆嚴(yán)肅安全生產(chǎn)事故查處

◆強(qiáng)化安全監(jiān)管行政執(zhí)法

◆健全安全生產(chǎn)考核激勵(lì)機(jī)制

◆加強(qiáng)安全信息管理

◆嚴(yán)格安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任追究

四、創(chuàng)新安全發(fā)展機(jī)制

◆健全企業(yè)安全資信管理

◆嚴(yán)格落實(shí)安全評(píng)估制

◆推進(jìn)安全責(zé)任保險(xiǎn)制度

◆健全社會(huì)化服務(wù)體系

◆建立科技支撐體系

◆推進(jìn)市場(chǎng)化改革與安全協(xié)同發(fā)展

五、建立健全安全生產(chǎn)預(yù)控體系

◆加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控

◆加強(qiáng)隱患排查治理

◆落實(shí)企業(yè)事故預(yù)防措施

◆加強(qiáng)重大危險(xiǎn)源監(jiān)控

◆強(qiáng)化安全禁令清單

◆建立職業(yè)病防治體系

六、加強(qiáng)電力運(yùn)行安全管理

◆加強(qiáng)電網(wǎng)運(yùn)行安全管理

◆加強(qiáng)電力二次系統(tǒng)安全管理

◆提升電力設(shè)備安全水平

◆保障水電站大壩運(yùn)行安全

◆加強(qiáng)電力可靠性管理

◆加強(qiáng)電力技術(shù)監(jiān)督管理

七、加強(qiáng)建設(shè)工程施工安全和工程質(zhì)量管理

◆加強(qiáng)工程源頭管理

◆嚴(yán)格工程工期管理

◆規(guī)范招投標(biāo)管理和發(fā)承包管理

◆嚴(yán)格安全措施審查

◆加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)安全管理

◆加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理

八、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理

◆加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)

◆建立安全審查制度

◆做好安全防護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)工作

九、完善電力應(yīng)急管理

◆完善應(yīng)急管理體制

◆健全應(yīng)急管理機(jī)制

◆加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理

◆強(qiáng)化大面積停電防范和應(yīng)急處置

◆加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè)

十、加強(qiáng)保障能力建設(shè)

◆健全規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

◆保障安全生產(chǎn)投入

◆持續(xù)推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

◆加大安全教育培訓(xùn)力度

◆推進(jìn)安全文化建設(shè)

◆加強(qiáng)安全監(jiān)管監(jiān)督能力建設(shè)