生態(tài)紅線劃定的基本問題

王文行

中共甘肅省委黨校 公共管理教研部，甘肅 蘭州 730070

“生態(tài)紅線”是生態(tài)保護(hù)紅線的簡(jiǎn)稱。自2000年高吉喜提出該概念以來，眾多的學(xué)者（高吉喜，2013；沈渭?jí)郏?014；林勇，2015；等等）均對(duì)其概念和內(nèi)涵進(jìn)行過探討，這其中，最為權(quán)威的當(dāng)屬環(huán)保部生態(tài)紅線劃定技術(shù)組（2014）給出的。其核心要義是：生態(tài)紅線是指為維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須嚴(yán)格保留的人類不能干預(yù)的區(qū)域和空間范圍。2017年5月27日，在中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部辦公廳和發(fā)展改革委辦公廳頒布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境演變和發(fā)展存在的典型問題，將我國(guó)境內(nèi)生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域均納入生態(tài)紅線的保護(hù)區(qū)域。前者主要包括重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)、水土保持區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和海岸生態(tài)穩(wěn)定區(qū)；后者主要是指當(dāng)前面臨一些嚴(yán)重生態(tài)問題的區(qū)域，如水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等區(qū)域。

最早將生態(tài)紅線作為國(guó)家生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略提出來的是國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào)文件。該文件首次明確提出要在國(guó)家層面的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)劃定生態(tài)紅線，要求制定有力措施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2013年5月24日，習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲處?！北砻髁诵乱淮h中央對(duì)劃定生態(tài)紅線，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決心。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將生態(tài)紅線劃定作為全黨全國(guó)今后的一項(xiàng)重要工作。在2015年1月1日起實(shí)施的新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，制定了生態(tài)紅線制度的一些具體條款，這就使生態(tài)紅線劃定上升為國(guó)家法律，必須得到嚴(yán)格遵守。

生態(tài)紅線是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度創(chuàng)新，是繼耕地紅線后的另一條國(guó)家層面的“生命線”。

一、生態(tài)紅線的屬性特征

根據(jù)國(guó)內(nèi)主要專家的主要觀點(diǎn)，生態(tài)紅線至少具有五個(gè)屬性特征。

（一）生態(tài)紅線是國(guó)家生態(tài)安全的底線

人類本身是生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境持續(xù)的消費(fèi)者，其生存完全依賴于生態(tài)環(huán)境所提供的各類生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和多寡，也就是說必須要有一定的生態(tài)空間來容納人類社會(huì)，絕不可超越生態(tài)承載力而無(wú)限度的存在和發(fā)展。從國(guó)家層面，生態(tài)紅線的區(qū)域也是確保一國(guó)生存的生態(tài)安全底線。

（二）生態(tài)紅線具有顯著的不可替代性

任何生態(tài)空間均具有生態(tài)價(jià)值，即便是一些生態(tài)脆弱的區(qū)域，也具有易被人們忽略的生態(tài)價(jià)值，如沙漠、戈壁等予沙生動(dòng)植物、大尺度的氣候調(diào)節(jié)和環(huán)境影響等生態(tài)功能；并且生態(tài)脆弱區(qū)域的其生態(tài)系統(tǒng)多處于向較低系統(tǒng)轉(zhuǎn)化的臨界狀態(tài)，如果其系統(tǒng)穩(wěn)定超過了其熵值，則很難恢復(fù)。所以，任何生態(tài)紅線保護(hù)的對(duì)象和空間邊界均具有顯著的區(qū)域特定性和生態(tài)功能的不可替代性。

（三）生態(tài)紅線是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的根基

人類生產(chǎn)生活所需的基本原材料的絕大部分均直接來源于生態(tài)環(huán)境，大自然的慷慨奉獻(xiàn)，如潔凈的水源、充足的氧氣、適宜的氣候、肥沃的土壤、多樣的生物產(chǎn)品、適宜的居住環(huán)境等等，守住生態(tài)紅線就是保護(hù)了人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根基。

（四）生態(tài)紅線是國(guó)家生態(tài)安全的基礎(chǔ)框架

全國(guó)大尺度的生態(tài)紅線的范圍是國(guó)內(nèi)重要學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府部門根據(jù)黨中央生態(tài)文明建設(shè)的基本思路確定的，包括了國(guó)內(nèi)所有的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱和敏感區(qū)，是當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)保障國(guó)家和地方生態(tài)安全的基本空間要素，是國(guó)家生態(tài)安全格局的關(guān)鍵組分，也是大尺度的國(guó)家生態(tài)安全基礎(chǔ)框架。

（五）生態(tài)紅線是嚴(yán)肅的政治任務(wù)

劃定生態(tài)紅線并嚴(yán)格遵守是黨的十八大以來歷次黨的重要會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、是新時(shí)代五大發(fā)展理念的重要組成部分，生態(tài)紅線具有極端嚴(yán)肅性和高度權(quán)威性，必須實(shí)施最嚴(yán)格的管理制度和措施。

二、生態(tài)紅線劃定的主要理論依據(jù)

生態(tài)紅線的理論源于生態(tài)學(xué)原理和熱力學(xué)第一、第二定律，目前被學(xué)術(shù)界公認(rèn)的理論依據(jù)的主要有以下幾個(gè)。

（一）干擾生態(tài)學(xué)理論

根據(jù)Forman（1995）等的觀點(diǎn)，生態(tài)學(xué)中的“干擾”是指能顯著改變系統(tǒng)自然格局的離散事件，“干擾”會(huì)使自然生態(tài)系統(tǒng)各因子發(fā)生重組?！案蓴_”有兩種類型，一種是“自然干擾”，另一種是“人工干擾”。前者是生態(tài)系統(tǒng)演變過程中不可或缺的自然現(xiàn)象，可以促使生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行演化更新。而后者卻會(huì)不當(dāng)?shù)募铀偕鷳B(tài)系統(tǒng)的演化進(jìn)程，往往會(huì)導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，典型的如“森林—草甸—荒漠”的演化路徑。當(dāng)干擾停止后，生態(tài)系統(tǒng)會(huì)進(jìn)行自我修復(fù)，但其恢復(fù)程度、恢復(fù)速度與所受的干擾強(qiáng)度和時(shí)間長(zhǎng)度有關(guān)。特別是對(duì)正在退化的生態(tài)系統(tǒng)，停止人為干擾，就有可能使其自動(dòng)恢復(fù)?；诖耍谝欢▍^(qū)域劃定生態(tài)紅線，設(shè)定合理的保護(hù)區(qū)面積既可以是維持自然干擾機(jī)制，以保證某些自然干擾的完整性也是減少人為干擾，使生態(tài)系統(tǒng)自然的演化更新的重要途徑。

（二）景觀和區(qū)域生態(tài)安全格局理論

生態(tài)學(xué)原理認(rèn)為在景觀和區(qū)域尺度上，生態(tài)因子的空間分布格局對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值具有重要影響，典型的表現(xiàn)是“人地關(guān)系”中的下墊面的類型和變化對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響。某個(gè)區(qū)域是否具有重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，既要看其自身的各種自然屬性、社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，也要分析其在景觀和區(qū)域尺度上的生態(tài)系統(tǒng)完整性。一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的景觀—區(qū)域的空間格局與該景觀—空間所決定的生態(tài)功能形成了一種顯著的耦合關(guān)系。劃定生態(tài)紅線的實(shí)質(zhì)是維護(hù)了區(qū)域景觀—空間的耦合關(guān)系。

（三）生態(tài)系統(tǒng)管理適應(yīng)性理論

生態(tài)系統(tǒng)管理是依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的各類特性，制定相關(guān)管理措施，以維持或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性。生態(tài)系統(tǒng)不斷處于穩(wěn)定性與演化當(dāng)中，人類施加于生態(tài)系統(tǒng)的“管理”有可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與演化產(chǎn)生“干擾”，因此，要不斷根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)，對(duì)其邊界、范圍和措施做出適應(yīng)性的調(diào)整，如根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)因子如氣候、降水、下墊面的植被、水域、土壤等動(dòng)態(tài)特征參數(shù)，制定新的管理措施等。

（四）DPSIR模型原理

DPSIR模型是歐美一些學(xué)者1993年前后提出和完善的一種人類行為與生態(tài)環(huán)境相互作用的模型，隨后被OECD國(guó)家的環(huán)境研究機(jī)構(gòu)采用。DPSIR分別是驅(qū)動(dòng)力、壓力、狀態(tài)、影響和響應(yīng)的簡(jiǎn)稱。其中，“驅(qū)動(dòng)力”是指社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等驅(qū)動(dòng)人類活動(dòng)的因素，也是造成環(huán)境變化的潛在原因?！皦毫Α笔菍?dǎo)致環(huán)境變化的直接因子，“狀態(tài)”是指環(huán)境在壓力下所呈現(xiàn)出的狀況?！坝绊憽笔侵腑h(huán)境系統(tǒng)的狀態(tài)對(duì)人類和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，“響應(yīng)”是指人類為了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，所采取的應(yīng)對(duì)措施和所制定的積極政策。DPSIR模型強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境與人類行為之間可逆的因果及互動(dòng)關(guān)系。

三、生態(tài)保護(hù)紅線劃定原則

根據(jù)環(huán)保部頒布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》及其他相關(guān)文件的說明，結(jié)合一些專家的觀點(diǎn)，生態(tài)紅線劃定應(yīng)遵循以下原則。

（一）強(qiáng)制性原則

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)條款及國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件精神，作為一項(xiàng)法律，各級(jí)政府都要強(qiáng)制性的對(duì)所有關(guān)乎國(guó)家或較大尺度區(qū)域生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，提供生態(tài)公共產(chǎn)品和生態(tài)公共服務(wù)，保護(hù)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全。并且要有具體的時(shí)間表和路線圖。

（二）科學(xué)性原則

要以保護(hù)部部分的文件為總遵循，在科學(xué)評(píng)估識(shí)別關(guān)鍵區(qū)域的基礎(chǔ)上，根據(jù)各生態(tài)區(qū)域的生態(tài)功能、影響范圍及管理可行性，合理確定國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線方案。簡(jiǎn)言之，首先要對(duì)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性做相關(guān)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性確定紅線區(qū)域和邊界，以確保生態(tài)保護(hù)紅線布局合理、落地準(zhǔn)確、邊界清晰，以達(dá)到構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全格局的目標(biāo)。

（三）協(xié)調(diào)性原則

生態(tài)紅線作為貫徹“五大發(fā)展理念”的一個(gè)部分，要與其他的發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，即生態(tài)紅線的范圍、邊界、管理體制機(jī)制和措施等既要與國(guó)家乃至區(qū)域主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)劃相一致，也要與土地利用現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)發(fā)展布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相銜接，并要與管理能力、支撐能力相適應(yīng)，共同形成合力。

（四）系統(tǒng)性原則

生態(tài)紅線的劃定要遵循自然生態(tài)發(fā)展的整體性和系統(tǒng)性原則，特別是對(duì)一些跨省跨地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，絕不能“行政區(qū)域化”、“碎片化”，要結(jié)合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界劃定生態(tài)保護(hù)紅線，加強(qiáng)跨區(qū)域間生態(tài)保護(hù)紅線的有序銜接。

（五）可行性原則

要立足我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家這個(gè)基本國(guó)情，要認(rèn)識(shí)到我國(guó)的人均國(guó)土空間并不充裕，特別是適宜生產(chǎn)生活的空間相對(duì)狹小，因此，在確保不干預(yù)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱和敏感區(qū)的條件下，也要考慮地方對(duì)耕地、草場(chǎng)、礦產(chǎn)開發(fā)等人居和經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的基本需求，并預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，將生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域確定在適度、可行的范圍內(nèi)。

（六）動(dòng)態(tài)性原則

生態(tài)系統(tǒng)始終處于變化中，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力及其熵值也處于不斷變化中，生態(tài)紅線的范圍不是一成不變的，要在使生態(tài)保護(hù)紅線范圍能夠支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提下，間隔性的測(cè)算其生態(tài)生產(chǎn)能力，動(dòng)態(tài)調(diào)整，優(yōu)化邊界和范圍。

四、劃定生態(tài)紅線的技術(shù)路線

任何生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能都是多樣化的，且各類生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能的重要性、生態(tài)環(huán)境問題的類型、嚴(yán)重程度也不盡相同。因而，要遵循規(guī)范的科學(xué)分析法，嚴(yán)格按照管理學(xué)中的“5W1H”原理，制定技術(shù)路線。

（一）診斷分析存在的生態(tài)問題和環(huán)境問題

通過實(shí)地或遙感調(diào)查目標(biāo)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有下墊面土地、植被、水域等的現(xiàn)狀、收集和整理社會(huì)狀況和經(jīng)濟(jì)狀況各種相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)庫(kù)，診斷分析存在的主要生態(tài)問題和環(huán)境問題（即驅(qū)動(dòng)力和壓力）。

（二）生態(tài)盈余分析

按照承載力和生態(tài)足跡的基本原理和方法，分析區(qū)域內(nèi)生態(tài)盈余狀況，再依據(jù)其分析區(qū)域生態(tài)問題和環(huán)境問題及生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)空間信息，來確定不同空間生態(tài)服務(wù)功能需求及緊迫性，最后進(jìn)行緊迫性排序。

（三）設(shè)定區(qū)域生態(tài)安全目標(biāo)

根據(jù)已有的生態(tài)功能需求信息以及生態(tài)系統(tǒng)空間格局信息及其緊迫性排序，設(shè)定目標(biāo)時(shí)間的景觀生態(tài)安全目標(biāo)：即最終通過自然或人工生態(tài)修復(fù)措施所要實(shí)現(xiàn)的植被自我恢復(fù)、生物多樣性恢復(fù)、水土流失區(qū)修復(fù)等的范圍和程度。

（四）劃定生態(tài)紅線

根據(jù)對(duì)區(qū)域生態(tài)功能需求、環(huán)境問題的緊迫性排序及生態(tài)安全格局目標(biāo)，依據(jù)承載力、NPP值、生態(tài)足跡、水土流失等相關(guān)的因子，按照等參數(shù)密度法確定各類生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性程度的地理分布區(qū)域，最后按照各類重要性與脆弱—敏感區(qū)重疊圖劃定各類層次的生態(tài)紅線區(qū)域。

五、生態(tài)紅線的管控要求

生態(tài)紅線確定后，要嚴(yán)格規(guī)范紅線區(qū)的人類活動(dòng)的邊界、類型和強(qiáng)度。并且要針對(duì)各地實(shí)際，做到“一線一策”，依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分類分區(qū)管理，總體上達(dá)到如下要求。

（一）生態(tài)用地穩(wěn)定

一般來說，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的下墊面的自然生態(tài)用地主要有林地、草場(chǎng)、水域和未利用土地等類型，用于野生動(dòng)物棲息、植被自然恢復(fù)以便其發(fā)揮水源涵養(yǎng)、土壤保護(hù)、生物多樣性維護(hù)等多種生態(tài)功能，屬于生態(tài)用地。此類土地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，為生態(tài)保護(hù)的對(duì)象提供長(zhǎng)期恢復(fù)的時(shí)間和空間

（二）生態(tài)功能不降低

任何一個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)都有多種生態(tài)功能和服務(wù)價(jià)值，但在眾多的生態(tài)功能中，每個(gè)區(qū)域都有一個(gè)或幾個(gè)主導(dǎo)性功能或服務(wù)價(jià)值，并且主導(dǎo)功能確定的范圍必須在一定的閾值以上。如祁連山區(qū)域主要是水源涵養(yǎng)和生物多樣性相關(guān)的生態(tài)功能，所以它的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能定位就應(yīng)該是持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮主導(dǎo)性功能，不斷地改善退化生態(tài)系統(tǒng)功能。

（三）區(qū)域面積不減少

生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)多生態(tài)位、多因子交互影響的連續(xù)系統(tǒng)，為維持其功能的多樣性，必須要有最少保留面積和最低的生態(tài)空間，并且生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)邊界也要保持相對(duì)固定，不可隨意改變或減少區(qū)域面積或調(diào)整范圍。

（四）責(zé)任連續(xù)不改變

由生態(tài)紅線管理委員會(huì)與各級(jí)地方政府部門，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制和政府內(nèi)各部門的職能分工，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的各類自然生態(tài)系統(tǒng)（如林地、草地、濕地、荒漠等）的類型，實(shí)行條塊結(jié)合式的分類管理。其中，管委會(huì)承擔(dān)國(guó)家相關(guān)部門的政策、法規(guī)的執(zhí)行工作，地方政府部門協(xié)同配合所涉及的生態(tài)移民、退耕退牧、協(xié)同管護(hù)等職責(zé)。并且各級(jí)管委會(huì)、各級(jí)政府的責(zé)任要有連續(xù)性，以便防止政策的頻繁調(diào)整。