“合并浪潮”：農(nóng)村基本建制單元重組與民主爭議
——以發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基層建制單元為考察對象①

鄧大才

(華中師范大學(xué)政治科學(xué)研究院/中國農(nóng)村研究院，湖北武漢 430079)

最近幾年中國農(nóng)村基本建制單元有兩個(gè)令人側(cè)目的案例:一是廣東清遠(yuǎn)的“下移-上構(gòu)”,將自治單元下移到自然村,承擔(dān)自治功能；將村莊重構(gòu)為片區(qū),承擔(dān)行政和公共服務(wù)功能。二是湖南省“合村-并鎮(zhèn)”,將鄰近的村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)較大的村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。兩地農(nóng)村基本建制單元調(diào)整的方向截然相反,對此,官員、學(xué)界眾說紛紜、莫衷一是。那么,農(nóng)村基本建制單元究竟是下移、縮小,還是合并、擴(kuò)大?筆者覺得有必要將視野投向發(fā)達(dá)國家,考察其農(nóng)村基本建制單元的歷史演變與發(fā)展趨勢。本文擬通過對發(fā)達(dá)國家近100年、70年、50來的農(nóng)村基本建制單元變化的考察,研究農(nóng)村基本建制單元變遷的規(guī)律、爭議及對中國的啟示。

一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元的“合并浪潮”

如果只關(guān)注最近10年或者20年,西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元基本沒有變化或者只有少許變化,但是如果將視距延長50年、70年,甚至100年,我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生了翻天覆地的變化,一波接一波的“合并浪潮”,此起彼伏。

(一)合并幅度比較大的歐洲國家

20世紀(jì)50年代以來,不管是規(guī)模比較大的國家如英國、德國,還是規(guī)模比較小的國家如丹麥、瑞典、挪威等,農(nóng)村基本建制單元都出現(xiàn)過合并浪潮。1950年至2007年,瑞典、保加利亞、丹表農(nóng)村基本建制單元減幅均超過了80%,分別為87%、81%和80%。英國農(nóng)村基本建制單元數(shù)量減少了79%,比利時(shí)減少了75%；德國、奧地利、挪威基本建制單元分別減少了41%、42%和42%①歐 洲國家的基本建制單元很復(fù)雜,有些是縣、市,有些是鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、市鎮(zhèn),有些是村、教區(qū)、社區(qū)等。雖然有些是市、鎮(zhèn),但是規(guī)模也只有幾百人、上千人,類似中國的村莊。(見表1)。顯然農(nóng)村基本建制單位數(shù)量的減少是歐洲發(fā)達(dá)國家的共同特征。

表1 歐洲發(fā)達(dá)國家的基本建制單元變化對比表②上官莉娜:《走出治理破碎化困境:法國地方政府改革研究》,人民出版社2012年版,第144頁。

(二)合并幅度比較大的亞洲國家

日本是亞洲發(fā)達(dá)國家,農(nóng)村基本建制單元在過去100多年內(nèi)也發(fā)生了巨大的變化。日本是傳統(tǒng)農(nóng)耕大國,1888年以前農(nóng)村只有村莊,沒有市、鎮(zhèn),當(dāng)年村莊的數(shù)量為71314個(gè)。其實(shí)大部分村莊屬于只有300—500人的自然村,農(nóng)村單元極為分散。日本共有三次村莊“合并浪潮”:一是“明治大合并”。1888年基本建制單位改革,實(shí)施市町村制度,大量的自然村合并,改革后只有15820町村；二是“昭和大合并”。1953年政府以8000人為標(biāo)準(zhǔn),力爭將市町村減少三分之一,經(jīng)過幾年的努力,在1961年時(shí)只剩下3500個(gè)市町村,這一數(shù)據(jù)維持了很長一段時(shí)間,在1990年時(shí)市町村數(shù)量為3200個(gè)；三是“平成大合并”。1990年后日本再次實(shí)施市町村合并,2007年市町村數(shù)量減少到1804個(gè),其中町為827個(gè)、村為195個(gè)(見表2)③金井利之、伊藤正次等:《日本地方自治》,社會(huì)科學(xué)出版社2010年版,第44-47頁。。

表2 日本基層建制單元變化對比表④金井利之、伊藤正次等:《日本地方自治》,社會(huì)科學(xué)出版社2010年版,第47頁。

日本農(nóng)村基本建制單元合并出現(xiàn)了三個(gè)變化:一是農(nóng)村基本建制單元大幅減少。二是農(nóng)村基本建制單元按照規(guī)模和建設(shè)目標(biāo)出現(xiàn)了層級化,即如果村莊規(guī)模擴(kuò)大可以申請為町(町就是規(guī)模比較大的村),當(dāng)町達(dá)到一定規(guī)模后可以申請為市⑤市町村均是基本建制單元,但是三者的規(guī)模不同,可以申請轉(zhuǎn)化,即村申請為町,町申請為市。。三是日本的村、町在減少,市在增多,即村町逐漸變成市,人口流向市區(qū)。

(三)合并幅度不太大的美國

美國農(nóng)村基本建制單元有些復(fù)雜,有些州的基本建制單元是縣,有些是鄉(xiāng)、鎮(zhèn),有些又是市,還有些是村。除此之外,還有地方政府分支機(jī)構(gòu)學(xué)區(qū),以及為特定目標(biāo)而設(shè)立的特別區(qū)。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)力比較大；學(xué)區(qū)自治權(quán)力比較小；特別區(qū)具有半自治性質(zhì)。這幾類基層建制單元相互交叉、相互覆蓋。從比較視角來看,美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似于中國的村莊,規(guī)模并不是特別大。過去70年美國的基本建制單元發(fā)生了一些變化,1932年到1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了16.45%；學(xué)區(qū)減少了88.53%；自治市的數(shù)量增加了16.8%(見表3)。

表3 美國基本建制單元變化對比表①文森特奧斯特洛姆:《美國地方政府》,北京大學(xué)出版社2004年版,第50-52頁。

總體來看,美國農(nóng)村基本建制單元減幅差異比較大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量有一定幅度下降,下降幅度幾乎就是自治市增長的幅度。地方政府的派出機(jī)構(gòu)學(xué)區(qū)數(shù)量大幅下降,特別區(qū)先是下降,最近反而大量增加。所以,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看美國基本建制單元出現(xiàn)了一定的合并趨勢,從學(xué)區(qū)來看合并幅度比較大,但是從特別區(qū)來看卻增加了,所以美國農(nóng)村基本建制單位有合并,但是沒有浪潮,各類基本建制單元變動(dòng)差異比較大。

(四)變化幅度比較小甚至小幅增長的國家

歐美日的農(nóng)村基本建制單元都出現(xiàn)較大程度或者一定程度的合并重組,但并非所有國家都是如此。1950年至2007年法國市鎮(zhèn)數(shù)量只減少了5%。意大利、匈牙利農(nóng)村基本建制單元反而增加了,分別增長了4%和5%(見表4)。

表4 基層建制單元變化幅度較小的國家②上官莉娜:《走出治理破碎化困境:法國地方政府改革研究》,人民出版社2012年版,第144頁。

從上面的分析,我們可以對發(fā)達(dá)國家過去100年、70年、50年來農(nóng)村基本建制單元數(shù)量的變化得出如下結(jié)論:一是大量的小規(guī)模自然村、村莊或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量成倍的減少,合并浪潮此起彼伏,特別是英國、日本、北歐洲諸國合并幅度更大,合并速度快；二是留存下來的農(nóng)村基本建制單元的規(guī)模(包括人口和面積)相對比較大；三是在農(nóng)村基本建制單元數(shù)量減少的同時(shí),自治市、市鎮(zhèn)的數(shù)量在增多。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元的“合并道路”

歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家基本建制單元出現(xiàn)了“合并浪潮”“重組浪潮”,但是合并重組的方式、方法并不相同。概括起來有如下幾條道路:

(一)日本合并道路:立法先行、行政主導(dǎo)、間接民主

日本是所有發(fā)達(dá)國家中基本建制單元合并數(shù)量最多、合并力度最大的國家,能夠大規(guī)模、大力度持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元的合并與日本選擇的合并方式不無關(guān)系。

1.立法規(guī)范合并。日本推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元合并非常重視立法。除了早期“明治合并”主要是采取行政力量強(qiáng)制實(shí)施外,戰(zhàn)后日本農(nóng)村基本建制單元的合并都是先立法,再合并。在立法中,規(guī)定合并的時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo),再以行政力量推動(dòng)完成。“昭和合并”在1953年制訂了《町村合并促進(jìn)法》,1956年制訂了《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》,限期大力推進(jìn)市町村合并。1965年制訂了《市町村合并特例法》,要求10年限期實(shí)施合并。最近的“平成合并”修訂和出臺“合并三法”:《市町村合并特例法修訂》《合并新法》和《地方自治修訂》③金井利之、伊藤正次等:《日本地方自治》,社會(huì)科學(xué)出版社2010年版,第44-46頁。。

2.行政推動(dòng)合并。日本基本建制單元合并主要依賴行政力量的持續(xù)推進(jìn)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,日本內(nèi)閣根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及時(shí)推進(jìn)農(nóng)村基本建制單元的調(diào)整。內(nèi)閣提出合并立法或者修訂合并法律,在法律中明確要求總務(wù)大臣、都道府縣的責(zé)任并限期完成。日本的合并法律中明確規(guī)定了行政“強(qiáng)制條款”。在實(shí)際合并過程中,總務(wù)大臣負(fù)責(zé)確定基本方針,都道府提出合并構(gòu)想①金井利之、伊藤正次等:《日本地方自治》,社會(huì)科學(xué)出版社2010年版,第46頁。。所以,日本農(nóng)村基本建制單元的合并,處處可以看到行政推動(dòng)的“影子”,看到“行政推力”。

3.間接民主決定合并。雖然立法和行政推動(dòng)合并,但是在具體推進(jìn)合并過程中還是嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。首先由議員或者議長提出合并意向；其次有合并意愿的町村先成立合并協(xié)議會(huì),由其中一村的議長或者議員擔(dān)任合并協(xié)議會(huì)的會(huì)長；其次,從相關(guān)町村的議員、職員選任委員,商量合并方案,然后由各町村的議會(huì)(具有議員、議長資格的人)表決通過方案；最后,再向都道府廳報(bào)告,都道府廳再向總務(wù)大臣報(bào)告,批準(zhǔn)之后才可以合并。②參考日本『市町村の合併の特例に関する法律』第3-6條。

從日本農(nóng)村基本建制單元合并的制度和程序來看,最后兩次合并可以概括為:立法規(guī)范、行政推動(dòng)和間接民主三個(gè)環(huán)節(jié)共同完成。

(二)美國合并道路:立法先行、地方提議、民主選擇

美國農(nóng)村基本建制單元比較復(fù)雜,有自治市、自治鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特別區(qū)。自治市和鎮(zhèn)是“獨(dú)立法人”,具有自治憲章,自治權(quán)力很大；特別區(qū)根據(jù)特殊需求建立,具有準(zhǔn)自治性質(zhì)；學(xué)區(qū)屬于州政府的分支機(jī)構(gòu),自治程度最低。③文特森奧斯特洛姆:《美國地方政府》,北京大學(xué)出版社2004年版,第50頁。因此不同單位的合并重組差異比較大。

1.自治市、鎮(zhèn)的合并。首先是州立法機(jī)關(guān)立法；其次制定合并的一般程序；最后通過公民投票來選擇。如果州立法機(jī)關(guān)通過特別立法來對待合并重組,則一項(xiàng)法規(guī)就可以實(shí)現(xiàn)合并和重組,不需要公民投票即可實(shí)施。當(dāng)然州立法機(jī)關(guān)的立法程序嚴(yán)格依照規(guī)定和程序進(jìn)行④文特森奧斯特洛姆:《美國地方政府》,北京大學(xué)出版社2004年版,第50頁。。從美國自治市、鎮(zhèn)的合并來看,州立法機(jī)關(guān)很少使用特別立法來強(qiáng)制推行基本建制單元的合并重組,必須經(jīng)過合并單位公民投票表決,所以鎮(zhèn)或鄉(xiāng)合并重組難度大,合并速度比較慢。

2.學(xué)區(qū)的合并。學(xué)區(qū)合并也由州立法機(jī)構(gòu)立法,并成立一個(gè)全州范圍的學(xué)區(qū)重組委員會(huì),由該委員會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)全州學(xué)區(qū)的重組計(jì)劃。學(xué)區(qū)重組也需要公民投票決定。隨著教師協(xié)會(huì)和其他專業(yè)教育者的支持,學(xué)區(qū)重組較容易實(shí)現(xiàn)。因此,學(xué)區(qū)單位的合并速度快,規(guī)模大。

3.特別區(qū)的合并。特別區(qū)是為了特定目標(biāo),解決特定需求的單位。州立法機(jī)關(guān)立法后,公民可以自己創(chuàng)制特別區(qū)。隨著公民需求越來越多,美國的特別區(qū)單位不僅沒有減少,反而快速增長⑤文特森奧斯特洛姆:《美國地方政府》,北京大學(xué)出版社2004年版,第51頁。。地方市民可以根據(jù)公民創(chuàng)制權(quán)和公民投票程序來創(chuàng)建新的政府單位。另外擴(kuò)大疆界、更多的單位合并都必須經(jīng)過社區(qū)同意和各自轄區(qū)公民公投中多數(shù)人的同意⑥奧克森:《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》,北京大學(xué)出版社2005年版,第114頁。。

從美國基本建制單元合并重組來看,總體的程序是:議員提出,州議會(huì)立法,合并建制單元公民投票決定,最后實(shí)施合并或重組?；蛘吖裉嶙h或基本單元提議,公民投票決定。美國基本建制單元合并重組,與日本有差異,雖然有立法,但是民主是一個(gè)最重要的環(huán)節(jié),而且法律并沒有授予行政部門強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)力。因此有大量的重組失敗案例,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的重組難度、阻力大,速度比較慢。

(三)德國、北歐合并道路:先行立法,行政強(qiáng)制

在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中,德國也存在農(nóng)村基本建制單元規(guī)模過小、財(cái)力不足、工業(yè)發(fā)展跨躍基本建制單元等問題,因此各州由州政府或者州議會(huì)成立專門委員會(huì)研究合并基本建制單元問題。德國憲法授權(quán)州政府有決定基本建制單元的權(quán)限。因此,在合并重組基本建制單元時(shí)主要由州議會(huì)立法,州政府強(qiáng)制推行。當(dāng)然在強(qiáng)制推動(dòng)合并重組時(shí),也會(huì)以“規(guī)勸”或者財(cái)政刺激方式誘導(dǎo)、引導(dǎo)合并。

雖然德國行政部門有法律支撐,也有各種行政手段配合使用,但是德國基本建制單元的合并依然受到強(qiáng)大的抵制。按照法律規(guī)定,基本建制單元如果不滿意合并方案,可以向憲法法院甚至聯(lián)邦法院上訴,但是法院只審查州議會(huì)、行政部門的程序合法性問題,不審核合并與否問題。也就是說,對于合并與否,基本建制單元沒有討價(jià)還價(jià)的空間,也沒有民主程序選擇的機(jī)會(huì)①沃爾曼:《德國地方政府》,北京大學(xué)出版社2005年版,第34-41頁。。因此,德國基本建制單元的合并是一種強(qiáng)制性合并,這種合并道路雖然遇到地方、公民的強(qiáng)烈的抵制,但是合并成效依然顯著。

北歐國家也是行政和立法強(qiáng)制,如挪威就成立了一個(gè)基本建制單元委員會(huì),這個(gè)委員會(huì)提出合并重組方案,議會(huì)立法,然后實(shí)施合并重組。只要委員會(huì)的決議沒有變,基本建制單元反對也能夠?qū)嵤┖喜⒅亟M。瑞典有兩輪合并浪潮,第一輪由議會(huì)制訂措施實(shí)施合并,合并速度比較快；第二輪合并采取漸進(jìn)和自愿的辦法,速度比較慢。②阿爾貝克、羅期、斯特姆伯格等:《北歐地方政府:戰(zhàn)后發(fā)展趨勢與改革》,北京大學(xué)出版社2005年版,第144頁、第206頁。

(四)英國合并道路:立法先行,行政主導(dǎo)

在發(fā)達(dá)國家中,英國農(nóng)村基本建制單元的合并重組速度快,合并規(guī)模大,這與他們的合并重組方式的選擇緊密相關(guān)。首先,議會(huì)立法,頒布《地方政府法》及其他相關(guān)法案；其次,議會(huì)立法成立地方政府區(qū)劃委員會(huì),負(fù)責(zé)對英格蘭地方政府地區(qū)的邊界、選舉和結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查。地方政府區(qū)劃委員會(huì)獨(dú)立于政府和政黨,直接對下議院議長委員會(huì)負(fù)責(zé)。③LGBCE 2011.The Local Government Boundary Commission for England:annual report and accounts 2010 to 2011,p.2。

英國基本建制單元合并重組的程序:首先,由地方政府或者議會(huì)提出申請；其次,地方政府區(qū)劃委員會(huì)根據(jù)意見進(jìn)行評審,然后向國會(huì)提出立法建議；再次,國會(huì)裁定并將裁定意見發(fā)給地方政府區(qū)劃委員會(huì)執(zhí)行。地方政府區(qū)劃委員會(huì)有義務(wù)進(jìn)行復(fù)審；最后,由地方政府或議會(huì)執(zhí)行合并或重組方案。④The House of Commons.1972."Local Government Act.",p.27-31。

英國基本建制單元的合并重組是先立法,然后由行政部門執(zhí)行。立法是一次性的,當(dāng)然議會(huì)要根據(jù)情況進(jìn)行修訂。雖然英國基本建制單位的合并既有自上而下的程序,也有自下而上的程序,但是沒有公民參與和投票的程序,雖然合并重組的力度比較大,但是依然能夠迅速推進(jìn)。

(五)法國合并道路:議會(huì)立法,行政協(xié)商,民主決定

在西方發(fā)達(dá)國家中,法國農(nóng)村基本建制單元的合并重組比較獨(dú)特,有很多條件和“門檻”。從合并和重組程序來看,首先,議會(huì)立法,制訂《市鎮(zhèn)合并與重組法》；其次,選舉產(chǎn)生專門的咨詢委員會(huì),由省議會(huì)主席、4名議員和10位代表性市鎮(zhèn)長組成；再次,市鎮(zhèn)或者行政部門提出合并方案；第四,公民投票決定,至少有四分之一的選民參與投票,且絕大多數(shù)贊成票通過,才可以實(shí)施合并。如果一個(gè)村一半以上的選民參與投票且三分之二的選票反對合并,則不能強(qiáng)制合并；第五,咨詢委員會(huì)審核合并和重組方案,并征求有關(guān)省議員和市長們意見；最后,省政府頒布合并法令實(shí)施。⑤Loi n°71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes,Journal Officiel du 18 juillet 1971,Paris:Leséditions des Journaux Officiels,1971,p.7091-7093。 Jean-Patrick COURTOIS,Les Rapports Du Sénat N°169-Le Projet De Loi De Réforme Des Collectivités Territoriales,Paris:La Documentation Fran?aise,2009,p.85。

雖然法國對農(nóng)村基本建制單元合并重組有立法,但是合并重組的程序最多、“門檻”最多,特別是要經(jīng)過合并重組建制單元的公民投票表決。因此法國農(nóng)村基本建制單元的合并重組難度最大,速度最慢。

總體來看,發(fā)達(dá)國家五條合并重組的道路就是三個(gè)路徑:一是強(qiáng)制推行路徑,如日本的行政主導(dǎo)、英國的行政強(qiáng)制等。這種強(qiáng)制合并重組,不太考慮基本建制單元的訴求,也不太考慮轄區(qū)居民的需求。二是強(qiáng)制推行,但是給予引導(dǎo)、規(guī)勸或者財(cái)政補(bǔ)貼等,如德國的行政“規(guī)勸”、財(cái)政“誘導(dǎo)”等,會(huì)受理合并重組建制單位和居民的一定訴求。三是民主選擇,不管是立法、行政推動(dòng),最后都需要合并重組基本建制單元公民投票決定,在美國公民主動(dòng)投票也可以創(chuàng)制、合并或者撤銷基本建制單元。在法國不管是簡單的市鎮(zhèn)合并,還是“聯(lián)合市鎮(zhèn)共同體”均需要經(jīng)過公民投票決定。

發(fā)達(dá)國家實(shí)施農(nóng)村基本建設(shè)單位合并重組過程中,有兩個(gè)必備的程序:一是立法先行；二是程序合法。影響合并重組速度主要有兩個(gè)因素:一是合并法案中是否含有“強(qiáng)制條款”。如果含有強(qiáng)制條款,合并重組的速度就比較快。二是合并重組是否需要經(jīng)過公民投票決定。如果有公民投票決定的條款則速度比較慢。

三、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基層建制合并的原因與民主爭議

過去100年、70年、50年以來大部分的發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生了深刻的變化,當(dāng)然也有少數(shù)國家只有少許的變化,甚至沒有變化。那么發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元發(fā)生變化的根本原因是什么?爭議是什么?決定合并重組規(guī)模、速度的決定性因素是什么?本部分將探討這三個(gè)問題。

(一)農(nóng)村基本建制合并重組的根本原因

發(fā)達(dá)國家要合并重組的原因很多,但是歸結(jié)起來就是三個(gè)原因:首先是農(nóng)村基本建制單元人口減少。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn),大量的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn),導(dǎo)致了農(nóng)村基本建制單元的人口大量減少,用中國話語講就是出現(xiàn)了“空心化”,村莊不是村莊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次是公共設(shè)施建設(shè)的代價(jià)相當(dāng)大。為了幾戶或者十幾戶居民要建設(shè)電網(wǎng)、水網(wǎng)、路網(wǎng)、油汽網(wǎng),代價(jià)太大,建設(shè)和服務(wù)得不償失。最后是公共服務(wù)供給成本太高。公共行政、公共服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)需要一定的規(guī)模,為“空心化”的基本建制單元提供公共服務(wù)和設(shè)施,沒有規(guī)模效應(yīng),成本越來越高,效率越來越低。另外,在現(xiàn)實(shí)中,很多公共設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)都跨農(nóng)村基本建制單元實(shí)施、布局,無論從哪個(gè)視角來看,農(nóng)村基本建制單元都已經(jīng)無法作為基本的組織存在、運(yùn)行和服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用?而且公民要求享受高質(zhì)量的公共設(shè)施和高水平的公共服務(wù),只能撤并、重組農(nóng)村基本建制單元。

(二)農(nóng)村基本建制單位合并的核心爭議

從發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元合并重組過程來看,最大的爭議就是效率和民主的問題:究竟是要效率還是要民主,究竟是要自治還是要行政。這一對矛盾可以分為四大民主爭議:

規(guī)模對民主的侵蝕。公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)需要一定的規(guī)模,才會(huì)有效率。但是有人認(rèn)為,規(guī)模會(huì)侵蝕民主。規(guī)模大的基本建制單元不能再實(shí)施直接民主,只能實(shí)施代表民主,即代議制。代議制使公民無法直接參與基本建制單元的管理,而且代議制使人們難以找到自己的代表?；窘ㄖ茊卧臄U(kuò)大和代議制使政府和議員遠(yuǎn)離人們,無法及時(shí)回應(yīng)公民的需求。

專業(yè)對民主的侵蝕。大規(guī)模的行政、良好的公共服務(wù)都需要一定的專業(yè)人員,需要職業(yè)化的人員,而專業(yè)化和職業(yè)化會(huì)排斥議員、排斥公民,導(dǎo)致“專業(yè)壟斷”“職業(yè)傲慢”。因此行政和效率所要求的專業(yè)化、職業(yè)化會(huì)排斥、擠壓民主,甚至替代民主。

等級對民主的侵蝕。農(nóng)村基本建制單元規(guī)模的擴(kuò)大、專業(yè)化、職業(yè)化及效率導(dǎo)向都會(huì)產(chǎn)生行政、專業(yè)等級,從而形成等級制度。等級制度則是“民主的天敵”。因此,行政化、專業(yè)化、職業(yè)化形成的等級及等級制度會(huì)侵蝕民主。

集權(quán)對民主的侵蝕。農(nóng)村基本建制單元的擴(kuò)大,必然會(huì)導(dǎo)致建制單元或者在某些服務(wù)和功能上的集權(quán)。集權(quán)在本質(zhì)上是排斥公民參與,排斥公民協(xié)商,排斥公民自治和參與民主的。因此農(nóng)村基本建制單位的合并導(dǎo)致的集權(quán)同樣會(huì)侵蝕民主。

另外,基本建制單元規(guī)模擴(kuò)大后,透明度會(huì)降低,責(zé)任難以明確,監(jiān)督更加困難,這些都會(huì)損害民主。從上面的分析可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村基本建制單元的合并重組最大的爭議是對民主侵蝕的擔(dān)憂,擔(dān)心民主虛化和自治弱化,從而削弱國家民主的基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村基本建制合并規(guī)模和速度的決定因素

對于發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元合并重組的規(guī)模和速度,國外有不少學(xué)者進(jìn)行過研究,但是國內(nèi)研究非常少,高秉雄教授曾經(jīng)對此進(jìn)行研究。他認(rèn)為,合并重組的速度與國家形式有關(guān),英國合并速度快,德國速度慢,這與英國是單一制國家,德國是聯(lián)邦制國家有關(guān)系①高秉雄:《西方基層政府合并浪潮及對我國的啟示》,《社會(huì)主義研究》2006年第2期。。但是筆者研究發(fā)現(xiàn)北歐一些聯(lián)邦制國家的合并速度也非?？?力度大。顯然國家形式可以在一定程度上解釋合并重組的速度,但是不能完全解釋,我們還需要尋找其他解釋因素。

1.國家強(qiáng)制性條款

發(fā)達(dá)國家實(shí)施基本建制單元的合并重組時(shí),有很多因素會(huì)影響合并重組的速度、規(guī)模,但最核心的還是強(qiáng)制性條款。不管是行政推動(dòng),還是立法推動(dòng),發(fā)達(dá)國家實(shí)施合并和重組都會(huì)立法。雖然都有立法,但是法案中是否有強(qiáng)制性條款是關(guān)鍵區(qū)別。如果包含強(qiáng)制性條款,則不管是否基本建制單元、公民同意與否都得實(shí)施,如日本、德國、英國等。所以,國家強(qiáng)制性條款是決定基本建制單元合并重組的關(guān)鍵因素。

2.對民主與自治的尊重

從合并重組速度快、規(guī)模大的國家來看,強(qiáng)制性條款是最關(guān)鍵的影響因素,但是從合并重組速度慢、規(guī)模小的國家來看,則是對自治和民主的尊重,如果法案規(guī)定,合并重組要尊重基本建制單元、公民的意見,要通過投票來決定。這一條款會(huì)影響合并重組速度。特別是對民主、自治極為重視的法國、美國體現(xiàn)得最為充分。法、美兩國均將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)視為民主、自由的基石。這種民主、自治的傳統(tǒng)和資源也會(huì)影響合并和重組的速度、規(guī)模。

公民民主選擇又分為兩種:一是公民投票決定,如美國和法國。二是合并單位的議會(huì)投票決定,如日本需要合并單位議會(huì)投票決定。前者是直接民主,對合并重組的速度會(huì)形成重大的影響；后者是間接民主,對合并重組的速度有一定的影響,但是影響不大。

3.建制單元的財(cái)政狀況

澳大利亞的學(xué)者認(rèn)為,基本建制單元的自治率或者財(cái)政狀況會(huì)影響合并重組的速度和規(guī)模。如果財(cái)政狀況差,無法保障轄區(qū)居民的基本公共需求,基本建制單元和居民可能有較高的合并重組愿望。①多萊里、保羅梅等:《重塑澳大利亞地方政府》,北京大學(xué)出版社2008年版,第32-34頁。顯然如果公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)全部由基本建制單元提供或者部分提供,財(cái)政狀況肯定會(huì)影響居民享受的服務(wù),進(jìn)而影響建制單元和居民對合并重組的積極性。但是如果公共支出不由建制單元承擔(dān)則另當(dāng)別論。

4.強(qiáng)制性、民主性和合并類型

財(cái)政狀況對合并、重組的影響相當(dāng)關(guān)鍵,但并不是所有的公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)都由基本建制單元供給,大部分甚至全部公共服務(wù)、公共設(shè)施的建設(shè)是由上級政府提供的。在此我們只考察國家強(qiáng)制性條款和民主性條款對合并、重組的影響及進(jìn)行類型學(xué)分析。

從上圖可以發(fā)現(xiàn),強(qiáng)制性和民主性兩個(gè)因素可以構(gòu)成四種經(jīng)典合并重組類型:強(qiáng)制性合并、強(qiáng)制-民主性合并、自愿-民主性合并和自治性合并。根據(jù)兩個(gè)變量,我們可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家實(shí)施合并的類型:英國和北歐國家屬于強(qiáng)制性合并；美國、法國屬性自治-民主性合并；日本屬于強(qiáng)制-民主型合并中的間接民主類型。按照強(qiáng)制性和民主性標(biāo)準(zhǔn),所有國家基本建制單元的合并重組均可以在此圖找到自己的位置。

四、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元“合并浪潮”的啟示

(一)農(nóng)村基本建制單元合并不可避免

通過對發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基本建制單元合并重組的考察,可以得出一個(gè)基本的結(jié)論,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,特別是公民對高質(zhì)量公共服務(wù)需求的增長,村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市鎮(zhèn)等基本建制單元合并不可避免。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所決定的,不以人的目標(biāo)為轉(zhuǎn)移。但是合并重組不能以降低成本、純粹追求行政、服務(wù)效率為目標(biāo),而應(yīng)以提升治理能力和公民滿意度為目標(biāo)。對于中國來說,不是要不要合并重組的問題,而是要前瞻性地研究如何合并及超越合并的問題:一是研究和選擇合并重組時(shí)點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。二是研究和選擇合并重組的路徑和方式。三是發(fā)達(dá)國家合并重組的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。四是尋找超越簡單合并重組的道路和方式。

(二)合并重組要先立法、后實(shí)施

合并重組基本建制單元是一件涉及面相當(dāng)廣、涉及利益相當(dāng)大的一件工作,一定要謹(jǐn)慎,依法、依規(guī)、依程序推進(jìn)。從發(fā)達(dá)國家來看,應(yīng)先立法,后實(shí)施,特別是合并重組的各項(xiàng)制度、措施和程序要與憲法和法律一致,具有合法性。各地在合并重組時(shí)要依法、依規(guī)、依程序合并,要合理、及時(shí)地解決基本建制單元和公民的合理訴求,切忌簡單粗暴求,切忌追求速度,切忌采取運(yùn)動(dòng)方式。

(三)合并重組要注重選擇方式

合并重組的路徑和方式會(huì)影響合并的速度、規(guī)模、成效及社會(huì)的穩(wěn)定問題。關(guān)鍵要處理好強(qiáng)制和自愿的關(guān)系。人們對自己熟悉的建制單元會(huì)依戀、不舍,這是一種正常的心理現(xiàn)象,我們必須尊重。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到不合并就會(huì)影響人們的生活,進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身的發(fā)展。這時(shí)要堅(jiān)決合并,但是合并時(shí)仍然可以注意工作方法?？梢圆扇?qiáng)制性要求和自愿性選擇相結(jié)合的方式,而不是簡單的、粗暴的行政命令。

(四)合并重組要處理好行政與自治的關(guān)系

基本建制單位合并重組最大的影響是公民參與、公民自治和基層民主。對于中國而言更是如此,千百年來中國的村莊都是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。建議在合并重組過程時(shí)要尊重農(nóng)民自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣。一是對于國家無力、無法提供的公共服務(wù),要盡量允許和鼓勵(lì)農(nóng)民自我供給、自我服務(wù)；二是沒有必要合并重組的村莊堅(jiān)決不合并重組；三是行政和服務(wù)可以合并,但是各村莊的集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)不能簡單地合并,不能“歸大堆”,要么采取股份制方式,要么“政經(jīng)分離”,實(shí)施“行政合并,經(jīng)濟(jì)分治”。

(五)合并重組要處理好行政與民主的關(guān)系

合并重組后基本建制單元規(guī)模大了,離公民遠(yuǎn)了,專業(yè)性強(qiáng)了,但還是要建立相應(yīng)民主機(jī)制,保障公民的民主參與。一是公共服務(wù)的需求要通過民主方式獲取,根據(jù)民主的方式來提供。二是擴(kuò)大后的單位應(yīng)建立多種民主參與機(jī)制,包括管理機(jī)制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,避免陷入“地方政府腐敗陷阱”。三是積極尋找間接民主的方式、方法,化解直接民主后“不民主”的擔(dān)憂。四是可以實(shí)施“項(xiàng)目式民主”“工程式民主”等多元參與民主。

(六)超越合并尋找新的重組方式

對于自治傳統(tǒng)悠久、自治資源比較多的地區(qū),合并重組難度大,阻力大,可以超越合并,尋找新重組方式。一是尋找超越合并重組的路徑。法國建立“市鎮(zhèn)聯(lián)合體”,即在保留各個(gè)市鎮(zhèn)“法人地位”基礎(chǔ)上,建立新的行政委員會(huì)；法國還實(shí)施“新市鎮(zhèn)”,取消原有市鎮(zhèn)的“法人資格”,但還是保留相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。法國通過這兩種方式,既滿足公民的自治、民主需求,又解決行政效率問題。①上官莉娜:《走出治理破碎化困境:法國地方政府改革研究》,人民出版社2012年版,第156-171頁。在澳大利亞也探索過“虛擬市政委員會(huì)”的方式來滿足效率與民主、行政與自治的需求。②多萊里、保羅梅等:《重塑澳大利亞地方政府》,北京大學(xué)出版社2008年版,第94-95頁。其實(shí),廣東清遠(yuǎn)的“下移-改造”兩分法的改革就是一種兼顧式的改革和重組。二是因地制宜地確定合并重組選擇。如果小規(guī)模的建制單元服務(wù)質(zhì)量好,民主參與也好,這樣的單位可以不必強(qiáng)制合并重組。因此,各地可以根據(jù)自己的自治傳統(tǒng)、資源條件及效率需求探索超越合并重組的新路徑、新方法。