資源與環(huán)境大部制改革的過去、現(xiàn)在與未來

文|趙繪宇

2018年3月17日上午，十三屆全國人大一次會議表決通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，決定組建新的自然資源部。新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等八大部委對水、草原、森林、濕地及海洋等自然資源的確權(quán)登記管理等方面的職責。同時組建的生態(tài)環(huán)境部，將原環(huán)境保護部的職責及其他六個部委的相關(guān)職責整合了起來。

國務(wù)院機構(gòu)改革方案通過前夕，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴在《人民日報》撰文指出：“要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，必須將改革深入到機構(gòu)層面?！辈⑶遥骸芭c以往機構(gòu)改革主要涉及政府機構(gòu)和行政體制不同，這次機構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構(gòu)?！?/p>

事實上，自改革開放以來，為適應(yīng)社會生產(chǎn)力進步、經(jīng)濟基礎(chǔ)變化，我國在國家機構(gòu)設(shè)置上不斷進行著改革。1982年之后的30多年時間里，國務(wù)院機構(gòu)一共集中進行過八次改革，基本上平均每五年就進行一次大的政府機構(gòu)調(diào)整。這當然與我國經(jīng)濟社會的快速變革轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。

這八次機構(gòu)改革，除了以精簡機構(gòu)為永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部隊伍年輕化；1988年的改革，重點是針對計劃經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變政府職能；1993年的改革以政企分開為中心，目的是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟基本框架；1998年的改革以中央政府人員、機構(gòu)減半為目標，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展；2003年的改革為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織，提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)；2008年、2013年、2018年的改革則繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。聚焦經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等政府基本職能，歷次機構(gòu)改革的脈絡(luò)清晰可見。

具體到此次國務(wù)院機構(gòu)改革，其最大亮點在于解決“行政職能的碎片化”問題?！按蟛恐啤睓C構(gòu)改革分三次穩(wěn)步推進，的確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。

國土資源部與環(huán)境保護部各自的發(fā)展沿革

1.從“產(chǎn)業(yè)”到“資產(chǎn)”，從“開發(fā)”到“保護”的自然資源體制改革脈絡(luò)

國土資源部于1998年成立，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。中央賦予國土資源部的職能是，主管土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。

這次除整合了某些部委職能之外，已經(jīng)開始在利用之余，形成資源保護的理念。2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，國土資源部的管理職能基本沒有明顯的調(diào)整和變化。2013年重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。其他自然資源如空氣、水、土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等的保護職能，仍然分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門。

最新一輪機構(gòu)改革更加明確了“大部制”改革的方向：將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。

2.不斷獨立、冉冉升格的生態(tài)環(huán)境部

1972年，由萬里任組長的官廳水系水源保護領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國成立最早的環(huán)保部門。1973年設(shè)立的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是我國環(huán)境保護方面的國家機構(gòu)。

1982年，經(jīng)過第一次機構(gòu)改革，環(huán)境保護局成立，歸屬當時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，也就是建設(shè)部。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導(dǎo)。1988年7月，國家環(huán)境保護局從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離，明確為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護的職能部門，作為副部級的國務(wù)院直屬機構(gòu)。1998年，國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級）。在2008年的國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中，國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，從國務(wù)院直屬機構(gòu)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門，更多參與綜合決策，顯示環(huán)境影響在政府決策中的分量提高。但部分環(huán)保職能仍分散在其他部門，如：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門。

2018年新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革之前，國土資源部與環(huán)境保護部在資源管理與環(huán)境污染防治方面，已形成各有特色的行政職能集中。不過兩部的機構(gòu)設(shè)置特點是：資源保護與環(huán)境保護的主功能，與其他涉及環(huán)境資源保護的行政管理領(lǐng)域次功能結(jié)合，保護職能的集聚與分散并存。這種設(shè)置的優(yōu)點是有統(tǒng)有分，便利管理；缺點是其他行政管理領(lǐng)域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩蓋或從屬于其他部委的主功能之中。

2018年機構(gòu)改革：基于“系統(tǒng)論”的自然資源與生態(tài)環(huán)境“大部制”

1.一只“典型性”青蛙和一群國際“候鳥”的故事

2018年之前的自然資源管理，是比較典型的資源要素管理，也就是對圖1中“山水林田湖草?！边@些要素的管理。著名的“青蛙故事”能予以清楚說明：

有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為保護好它，法律賦予林業(yè)和漁業(yè)部門管理職責。大型湖泊和水庫同時歸水利部門管理，與此同時，農(nóng)田、山林涉及國土部門。這樣一來問題就出現(xiàn)了：青蛙在水里游就歸漁業(yè)部門管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商部門管……

這一故事雖然看似離譜，卻折射出了自然資源要素管理中的一個重要問題：生態(tài)系統(tǒng)的管理被行政機構(gòu)的“條塊化”職權(quán)分割了。

另一個故事與上海有關(guān)。上海有四個自然保護區(qū)，分別屬于四個部門管理：國家級的九段沙濕地自然保護區(qū)，由上海市環(huán)境保護局主管；省級的金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)，由上海市水務(wù)局（與上海市海洋局合署辦公）主管；省級的長江口中華鱘自然保護區(qū)，由上海市農(nóng)業(yè)委員會主管；國家級的崇明東灘鳥類自然保護區(qū)，由上海市林業(yè)局主管。崇明東灘鳥類自然保護區(qū)同時還是國際重要濕地。

輪狀病毒腹瀉是秋冬季特有的，典型癥狀是嘔吐、低熱、蛋花樣水樣瀉。病毒性腹瀉的致病病毒除了輪狀病毒，還有很多其他的病毒，比如腺病毒、星狀病毒、杯狀病毒、冠狀病毒、諾瓦克病毒、小圓形病毒。這些病毒一般醫(yī)院不做化驗，癥狀均類似輪狀病毒，但較輕，這些病毒有的和輪狀病毒一樣秋冬季才有，有的沒有明顯的季節(jié)性，處理方法和輪狀病毒一樣。

比較尷尬的是，不僅這四個保護區(qū)級別不一，主管部門各不同，而且崇明東灘鳥類自然保護區(qū)與長江口中華鱘自然保護區(qū)有至少一半的面積是重疊的，因為兩個受保護物種本身的生態(tài)棲息地就是重疊的，但由兩部門分管。更尷尬的是，崇明東灘鳥類自然保護區(qū)由于主要位于灘涂濕地之上，根據(jù)《上海市灘涂管理條例》，上海市林業(yè)局管理人員進出東灘保護區(qū)需要由該灘涂主管部門也就是上海市水務(wù)局發(fā)放許可證。在這種交叉重疊式管理之下，許多精力都消耗在部門間協(xié)調(diào)之中。

2.自然資源一直具有經(jīng)濟資源與生態(tài)系統(tǒng)的雙重屬性

歷史地看，自然資源管理權(quán)限的劃歸方向是混雜的。1982年機構(gòu)改革之前的更早時期，我國在自然資源管理上有著強烈的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)屬性。一大批產(chǎn)業(yè)型管理部門，像農(nóng)林牧漁部、水利部、石油工業(yè)部等，既負責相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又負責相關(guān)類目的自然資源管理。

自然資源由產(chǎn)業(yè)部門管理，決定了最好的結(jié)果也只是對資源的合理開發(fā)，而非掠奪式開發(fā)，只能是關(guān)注由其管理的自然資源的變現(xiàn)功能，而非可持續(xù)的生態(tài)功能。而在當代社會，這種資源變資本的管理模式已經(jīng)越來越難以為繼：耕地有紅線，長江要大保護，全國禁止圍海造田……我們這代人所面臨的已經(jīng)不是自然資源變現(xiàn)的問題，而是用大量現(xiàn)金投入受損的自然資源來恢復(fù)其生態(tài)功能。自然資源的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)功能，已經(jīng)乾坤逆轉(zhuǎn)到自然資源的另一個重要屬性：生態(tài)功能的維護。

圖2：山、水、林、田、湖、草、海等自然資源其實分別只是生態(tài)系統(tǒng)的要素之一。只針對具體資源的要素式保護，且分立在不同的部門進行，一則容易在部門間互相“暗度陳倉”，二則分要素保護也難達生態(tài)系統(tǒng)保護之要求。

3.原有環(huán)境保護部的“大格局”與“小職能”

2008年機構(gòu)改革后的環(huán)境保護部仍負責擬訂并實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護問題，還有環(huán)境政策的制訂和落實、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)。然而，在具體的環(huán)保事務(wù)管理方面，一些職能分散的同時，另一些職能則是缺失的，例如，管排污但不管碳減排；管點源污染但不管面源污染；管水污染但不管污水治理；管內(nèi)陸環(huán)境但不管海洋環(huán)境。

2018年全國“兩會”期間，時任環(huán)境保護部部長、現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在記者招待會上也重申：“長期以來，在我們國家生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，體制機制方面存在兩個很突出的問題。第一是職責交叉重復(fù)，疊床架屋、九龍治水、多頭治理，出了事責任不清楚。第二是監(jiān)管者和所有者沒有很好地區(qū)分開來，既是運動員又是裁判員；有些裁判員獨立出來，他的權(quán)威性、有效性也不是很強?！?/p>

自然資源與生態(tài)環(huán)境的“大部制”前景展望

1.自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的新使命

新組建的自然資源部，其功能更聚焦于對自然資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、確權(quán)、分配、流轉(zhuǎn)、保值與增值。

首先，空間規(guī)劃統(tǒng)一。以土地資源為基礎(chǔ)，一塊地的用途成為各部門競爭的焦點，住建、國土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能，新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案收歸了三者的相關(guān)規(guī)劃職責，實現(xiàn)了“多規(guī)合一”。例如，以往的土地與未利用地之間缺乏有效的生態(tài)審視，未利用地的規(guī)制因非耕地而不受重視。在土地管理“占一補一”的嚴格管理下，一些地方大量進行了空間“大騰挪”，將濕地變?yōu)楦?，將水體變?yōu)殛懙?，圍湖圍海造田，雖然看似耕地數(shù)量未減，實則寶貴的濕地、水生生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重。在自然資源部和地方自然資源部門的統(tǒng)一規(guī)劃和管理之下，這方面的弊病可望得到糾正。

其次，把自然資源作為一個整體考慮，有利于健全自然資源資產(chǎn)管理體制，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制，落實全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)；同時，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。2017年出臺的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》只有在現(xiàn)行機構(gòu)格局下才能實現(xiàn)。

再次，區(qū)分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)。市場的歸市場，公益的歸公益，例如，生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)、社會效益，其經(jīng)營方式受諸如自然保護區(qū)之類獨立機構(gòu)管理；商品林則需要實現(xiàn)利潤最大化。應(yīng)分別用市場或規(guī)制的手段，去實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

針對上文中講到的環(huán)保部門的弱勢與分散，此次機構(gòu)改革方案試圖如此解決上述問題，用時任環(huán)境保護部部長李干杰的描述，從所有者方面來講，已經(jīng)完全打通了，山水林田湖草都統(tǒng)一起來了；從監(jiān)管者的角度看，也統(tǒng)一起來。李干杰部長的具體總結(jié)是“五個打通”，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責統(tǒng)一起來：第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了城市和農(nóng)村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對。

他指出，從這個意義上來講，“新的生態(tài)環(huán)境部不僅僅只保留了環(huán)境保護部的職責，還（將）有比較大的變化”。

2.以美國為域外主要操作范本

資源環(huán)境管理方面的“大部制”，除卻愿景，更在實操。目前這樣以兩大部為主體的“資源”+“環(huán)境”模式是否滿足近中期我國資源和生態(tài)領(lǐng)域大手筆規(guī)劃保護和生態(tài)系統(tǒng)功能維系的需要？

世界各國的環(huán)境資源管理機構(gòu)的設(shè)置千差萬別。有些較小的國家，往往將環(huán)境混合在其他社會管理職能中組成“大部制”。這種操作不適合我國這樣的產(chǎn)業(yè)大國。中國工程院院士王金南曾對比分析過四套可能的資源環(huán)境“大部制”方案。目前的模式雖不至于最為綜合，從操作上卻可能更為實際。

從實際操作層面，在資源環(huán)境保護較為成熟的國家進行篩選，從生態(tài)多類型國家的面積、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與活躍程度甚至人口總量來看，美國是一個較為理想的成功藍本，而這一藍本就是“自然資源保護”+“環(huán)境污染防治”模式。在美國這種國土面積廣袤的國家，這樣的模式是實際可行的。

20世紀初，美國最早的生態(tài)環(huán)境運動是從自然資源開始的，是由自然保護主義者和商業(yè)領(lǐng)袖組成的各種團體領(lǐng)導(dǎo)的，目的是保護并管理土地資源，以實現(xiàn)其最寶貴用途。早在1872年即由美國國會批準建立的黃石國家公園是世界上第一座國家公園。健康、職業(yè)風險和大氣污染方面的科學研究也推動了早期的環(huán)境運動。環(huán)保事件推動了美國環(huán)境運動的開展，關(guān)注的焦點從自然保護轉(zhuǎn)向人類日常生活中面臨的短期環(huán)境風險。大規(guī)模環(huán)境運動后，聯(lián)邦和州環(huán)境法律法規(guī)在20世紀70至80年代集中頒布，引導(dǎo)了世界各國的環(huán)境立法與政策，并極大影響到國際環(huán)境法。

目前在自然資源保護方面，內(nèi)政部是主要內(nèi)閣機構(gòu)，負責管理美國豐富的自然和文化資源。下設(shè)具體業(yè)務(wù)部門包括印第安事務(wù)局、土地管理局、海洋能源管理局、復(fù)墾事務(wù)局、安全和環(huán)境執(zhí)法局、國家公園服務(wù)局、露天開采和執(zhí)法辦公室、美國魚類和野生動物局、美國地質(zhì)調(diào)查局等。

國家環(huán)境保護局（EPA）是美國聯(lián)邦政府的一個獨立行政機構(gòu)，主要負責維護自然環(huán)境和保護人類健康不受環(huán)境危害影響。EPA由美國總統(tǒng)尼克松提議設(shè)立，于1970年12月開始運行。位于華盛頓特區(qū)的EPA總部現(xiàn)有管理機構(gòu)包括：空氣和輻射辦公室、環(huán)境執(zhí)法辦公室、環(huán)境信息辦公室、環(huán)境司法辦公室、國際事務(wù)辦公室、污染、殺蟲劑和有毒物質(zhì)辦公室、固體廢棄物和應(yīng)急反應(yīng)辦公室、水辦公室等。EPA還在全國范圍內(nèi)設(shè)有10個區(qū)域分局和27個實驗室。

EPA的職責包括：實施環(huán)境評估、環(huán)境研究和教育；根據(jù)國會頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行相關(guān)法規(guī)；向州政府、非營利機構(gòu)和教育機構(gòu)提供資金，支持高質(zhì)量的研究工作；向州政府、地方政府和小企業(yè)提供環(huán)境融資服務(wù)和項目方面的信息，等等。

3.“大部制”后環(huán)境與資源管理如何真正強大？

無論是自然資源部的改革方案中強調(diào)綜合空間規(guī)劃、綜合資產(chǎn)確權(quán)與保值，還是對環(huán)境污染更專業(yè)、更集中的管控，畢竟在生態(tài)文明的號召下，自然資源保護和生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)職能還分立在兩大部內(nèi)。鑒于我國當下在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面的巨大工作量，將兩個部進一步融合為一個“生態(tài)大部”，理論上是有必要的，但實際操作方面應(yīng)當研判成熟國家之經(jīng)驗，穩(wěn)步實施。

而目前來看，我國的“兩大部制”相較于許多面積更小的國家，在綜合性方面已達到相當程度。比如日本，除了綜合性的環(huán)境省，其他環(huán)境管理功能仍分散于十多個國家行政機構(gòu)。因此，機構(gòu)未必越大、越系統(tǒng)越好，要考慮“決策力”“執(zhí)行力”與“監(jiān)督力”等機構(gòu)效能因素。

然而生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，自然資源與環(huán)境都在這個系統(tǒng)之內(nèi)。因此，未來兩部門決策的科學性與合理性，仍然要基于這兩部門在可操作條件下的深度融合。這種融合并不一定以機構(gòu)設(shè)置方面的整合為表現(xiàn)形式，但的確需要兩部委在宏觀決策方面強化溝通。尤其是生態(tài)環(huán)境部，如何名副其實地在生態(tài)系統(tǒng)保護上更多承擔起宏觀職能，并與自然資源部相對接，是今后一個長期的課題。

4.從分散到系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境治理

從孤立的環(huán)境問題管理到整體性的框架管理，世界上很多國家特別是大國的資源環(huán)境保護都經(jīng)歷了從“重在利用”到“重在資源”再到“重在系統(tǒng)”發(fā)展歷程，這說明在生態(tài)環(huán)境問題上，存在著從分散到系統(tǒng)化的趨勢。在當下新的認識水平上，生態(tài)系統(tǒng)管理的理念被引入，并成為環(huán)境資源規(guī)制與保護發(fā)展新的增長點。

生態(tài)系統(tǒng)管理是將孤立的環(huán)境資源要素進行空間連線，以保護或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)某種結(jié)構(gòu)或功能為直接目的，或為此目的所采取的綜合性手段，形成了生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)制模式。生態(tài)系統(tǒng)管理模式的研究，將使環(huán)境資源管理模式由“點模式”向“關(guān)系模式”轉(zhuǎn)變，也就是由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點的、線性的關(guān)系，向生態(tài)系統(tǒng)一體化管理轉(zhuǎn)變。這不是對傳統(tǒng)環(huán)境資源管理的簡單修補，而是規(guī)制管理模式的變革。