取消社會(huì)辦醫(yī)規(guī)劃設(shè)置很有必要

文／曹艷林 趙 淳

自新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革啟動(dòng)以來，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，一直都是深化醫(yī)改和健康中國建設(shè)的重要內(nèi)容之一。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有利于增加醫(yī)療衛(wèi)生資源，擴(kuò)大服務(wù)供給，滿足人民群眾多層次、多元化的醫(yī)療服務(wù)需求；有利于建立競爭機(jī)制，提高醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

規(guī)劃設(shè)置成社會(huì)辦醫(yī)“玻璃門”

在促進(jìn)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的過程中，遭遇的一個(gè)重要瓶頸就是區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃的制約。

目前，我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)法律規(guī)制方面的主要依據(jù)是國務(wù)院頒布的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（1994年2月發(fā)布，2016年2月修訂）。修訂后的《條例》第二章“規(guī)劃布局和設(shè)置審批”仍然沿用了此前的規(guī)定。其中，第六條提出，“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的人口、醫(yī)療資源、醫(yī)療需求和現(xiàn)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分布狀況，制定本行政區(qū)域醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃。機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位可以根據(jù)需要設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)劃”。第七條提出，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)把醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃納入當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃”。

以上條文提到了“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”，但區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的概念是什么，內(nèi)涵包括哪些，該如何制定，制定主體和制定程序有哪些，這些內(nèi)容目前都沒有詳細(xì)規(guī)定。為數(shù)不多的可以追溯的條文為，財(cái)政部和原衛(wèi)生部于1999年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》。然而，《意見》出臺(tái)時(shí)，我國社會(huì)辦醫(yī)相關(guān)的主要政策還沒有出臺(tái)，對促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)相關(guān)的因素考慮不充分也是在所難免。

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃就其本質(zhì)而言，是衛(wèi)生領(lǐng)域的一種行政規(guī)劃，同時(shí)具有資訊性、指導(dǎo)性、調(diào)控性、指定性等多重特點(diǎn)。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃理論上應(yīng)該起到防止城市大型公立醫(yī)院大規(guī)模擴(kuò)張，保障基層、邊遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療服務(wù)供給的作用。但實(shí)際實(shí)施中，這兩方面功能目標(biāo)都未實(shí)現(xiàn)，大型公立醫(yī)院層出不窮，甚至有上萬張床位的超級(jí)公立醫(yī)院“巨無霸”出現(xiàn)，而基層和邊遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)供給仍然不足。在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃沒能有效約束公立醫(yī)院快速擴(kuò)張的同時(shí)，在社會(huì)辦醫(yī)方面卻成為一些欲舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本難以跨越的門檻，甚至可能成為權(quán)力尋租的場所。

目前，許多社會(huì)資本或個(gè)人在申請開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)或申請開辦個(gè)人診所時(shí)，往往因?yàn)椴环蠀^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃要求而無法開展，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃已成為導(dǎo)致社會(huì)辦醫(yī)難的一道“玻璃門”“彈簧門”。

立法取消已有實(shí)踐基礎(chǔ)

2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》，明確要求各級(jí)相關(guān)行政部門要按照“非禁即入”原則，全面清理、取消不合理的前置審批事項(xiàng)，整合社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)業(yè)許可等審批環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確并縮短審批時(shí)限，不得新設(shè)前置審批事項(xiàng)或提高審批條件，不得限制社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營性質(zhì)，鼓勵(lì)有條件的地方為申辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)手續(xù)提供一站式服務(wù)。

盡管政策上已經(jīng)要求深化實(shí)現(xiàn)“非禁即入”原則，但由于政策缺乏法律所具有的強(qiáng)制保障力，現(xiàn)實(shí)中地方政府相關(guān)部門選擇性執(zhí)行或選擇性不執(zhí)行的情況都大量存在。因此，有必要再通過立法明確取消社會(huì)辦醫(yī)規(guī)劃設(shè)置要求，以更好地保障社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展。

取消社會(huì)辦醫(yī)規(guī)劃設(shè)置的做法，已經(jīng)在我國的地方衛(wèi)生立法中進(jìn)行了實(shí)踐。2017年實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)醫(yī)療條例》是我國首部地方性醫(yī)療法規(guī)，該《條例》第八條規(guī)定：“市衛(wèi)生行政主管部門按照布局合理、規(guī)模適當(dāng)、層級(jí)優(yōu)化和功能完善的原則，擬定全市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布”。這一規(guī)定的現(xiàn)實(shí)意義是政府只做公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)劃，并充分履行對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的舉辦責(zé)任，而社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)則不做設(shè)置規(guī)劃要求。這樣既能明確政府責(zé)任，也能充分發(fā)揮市場主體的作用。

目前，我國還沒有衛(wèi)生方面的基本法——《衛(wèi)生法》，也沒有醫(yī)療方面的專門法——《醫(yī)療法》，正在制定的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》是我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，將對我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的重要方面作出制度安排。

2017年的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》一審征求意見稿規(guī)定：“縣級(jí)以上地方衛(wèi)生主管部門根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃，結(jié)合本行政區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、醫(yī)療資源、健康危險(xiǎn)因素、發(fā)病率、患病率以及緊急救治需求等情況，制定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局規(guī)劃”。這樣的規(guī)定實(shí)際上是采用了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)醫(yī)療條例》的立法經(jīng)驗(yàn)。而在2018年該法的二審征求意見稿中，則改為：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定并落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，為公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供保障”。這樣規(guī)定的法律后果是，將來社會(huì)資本欲舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)將可能面臨因?yàn)闆]有規(guī)劃或者不符合規(guī)劃而無法舉辦的局面。為此，建議《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》立法中，關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃方面仍采用一審征求意見稿的規(guī)定。

相關(guān)鏈接

社會(huì)辦醫(yī)政策回溯

2009年3月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》：堅(jiān)持非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的辦醫(yī)原則，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務(wù)體系。

2010年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》：鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)，支持民間資本興辦各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

2015年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》：各級(jí)相關(guān)行政部門要按照“非禁即入”原則，全面清理、取消不合理的前置審批事項(xiàng)，整合社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)業(yè)許可等審批環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確并縮短審批時(shí)限，不得新設(shè)前置審批事項(xiàng)或提高審批條件，不得限制社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營性質(zhì)，鼓勵(lì)有條件的地方為申辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)手續(xù)提供一站式服務(wù)。完善社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立審批的屬地化管理，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)，具體床位規(guī)模審批權(quán)限由各省（區(qū)、市）按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》自行確定。

2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》：鼓勵(lì)社會(huì)力量提供醫(yī)療服務(wù)，是深化醫(yī)改、改善民生、提升全民健康素質(zhì)的必然要求，是繁榮壯大健康產(chǎn)業(yè)、釋放內(nèi)需潛力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措，對推進(jìn)健康中國建設(shè)、全面建成小康社會(huì)具有重要意義。