進(jìn)一步完善我國(guó)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度的建議

宋建英

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院 蘇州旅游與財(cái)經(jīng)分院，江蘇 蘇州 210024）

2018年8月31日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過關(guān)于修改個(gè)人所得稅的決定，新稅法在提高綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，明確現(xiàn)行的個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等專項(xiàng)扣除項(xiàng)目以及依法確定的其他扣除項(xiàng)目繼續(xù)執(zhí)行的同時(shí)，增加規(guī)定了贍養(yǎng)老人、子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關(guān)的六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除?！秱€(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》（征求意見稿）作為《個(gè)人所得稅法》修改和個(gè)稅改革的配套政策，嚴(yán)格遵循公平合理、簡(jiǎn)便易行、切實(shí)減負(fù)、改善民生的制定原則，細(xì)化了六個(gè)方面專項(xiàng)附加扣除的具體扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用政策條件、扣除方式、扣除憑證要求以及扣除時(shí)點(diǎn)等具體規(guī)定，為新個(gè)人所得稅法實(shí)施專項(xiàng)附加扣除提供了明確的法律依據(jù)。

一、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度的主要內(nèi)容（見下頁(yè)表1）

二、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度尚存的不足

由于我國(guó)剛剛實(shí)行綜合所得課征，個(gè)稅扣除政策制定沒有很多經(jīng)驗(yàn)，征管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和征管方式水平仍然有限，因此，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)簡(jiǎn)便易行、切實(shí)減負(fù)等原則，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得以制定。雖然預(yù)計(jì)減稅效果顯著，扣除適用簡(jiǎn)便易行，體現(xiàn)了一定的政策目標(biāo)，但從稅制完善的角度和實(shí)際征管的角度來看仍存在一些不足，需要根據(jù)實(shí)際情況不斷完善。

（一）專項(xiàng)扣除項(xiàng)目仍然偏窄

專項(xiàng)附加扣除最重要的意義在于其在減稅的背景下實(shí)現(xiàn)了一定的社會(huì)政策目標(biāo)。具體而言，主要著力于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及住房這四個(gè)社會(huì)最為關(guān)注的民生問題。但目前專項(xiàng)扣除項(xiàng)目仍然偏窄，如專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目中不包括子女撫養(yǎng)費(fèi)支出（未成年人或已成年但是還在接受高等教育以及身心存在障礙或無謀生能力的被撫養(yǎng)者的基本生活成本支出）。實(shí)際上，目前中國(guó)家庭養(yǎng)育壓力最大的是從孩子出生到3歲入托之前階段和有身心存在障礙或無謀生能力的被撫養(yǎng)者。這是因?yàn)橹袊?guó)嚴(yán)重缺乏嬰幼兒和身心存在障礙或無謀生能力人的看護(hù)機(jī)構(gòu)，而隨著保姆價(jià)格飛漲，雇傭全天看護(hù)孩子或生活不能自理的人的費(fèi)用已經(jīng)超出了很多家庭的承受能力。夫妻雙方甚至需要犧牲一方幾年甚至于更長(zhǎng)的時(shí)間的職業(yè)機(jī)會(huì)來照看孩子或患者，會(huì)給原來的生活方式和消費(fèi)習(xí)慣帶來沖擊。另外，在子女教育中也沒有把3歲以下的早教支出列入扣除范圍，3歲以下嬰幼兒的撫育不是簡(jiǎn)單的新生嬰兒喂養(yǎng)，還包括非常重要的學(xué)前教育內(nèi)容，如動(dòng)作的發(fā)展、語(yǔ)言的習(xí)得、視聽覺發(fā)展等。0—3歲是早期教育的黃金期，也是大腦發(fā)育的黃金期，為了使孩子“不輸在起跑線上”，很多家庭在嬰兒階段投入的教育也不少，因此，在子女教育中排除早教支出不太合理。

（二）專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)過于簡(jiǎn)單化

《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》（征求意見稿）中關(guān)于個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目中，除了大病醫(yī)療專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目采取限額內(nèi)據(jù)實(shí)扣除，其余5項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除都采取定額扣除，即無論個(gè)人實(shí)際支出有多少，采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)金額來扣。定額扣除的好處是納稅人不需要證明實(shí)際費(fèi)用的發(fā)生，簡(jiǎn)單明了、易于操作，雖不能精確反映納稅人在這些項(xiàng)目上的實(shí)際支出，但大大簡(jiǎn)化了這些附加扣除額的納稅征管工作，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。制度設(shè)計(jì)時(shí)遵循了便利征管的原則，在公平與效率之間主要考慮了效率，而沒有顧及到地區(qū)差異、房?jī)r(jià)差異、納稅人家庭差異等因素，這樣對(duì)公平性就會(huì)有所影響，不符合稅收能力負(fù)擔(dān)原則。

表1

（三）個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加的扣除主體不科學(xué)

現(xiàn)階段我國(guó)的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除已經(jīng)初步具有了以家庭為單位進(jìn)行納稅的性質(zhì)，如孩子教育扣除、房貸利息扣除等，但在贍養(yǎng)老人和大病醫(yī)療方面卻仍然是以納稅人為主體進(jìn)行稅前扣除。依據(jù)《暫行規(guī)定》，夫妻雙方只能在負(fù)責(zé)自己的父母養(yǎng)老時(shí)獲得贍養(yǎng)老人專項(xiàng)附加扣除。若夫妻雙方僅有一方具有工作收入，實(shí)際上承擔(dān)著夫妻雙方父母共同的養(yǎng)老，但法律卻只允許其在繳納個(gè)稅時(shí)抵扣自己父母的養(yǎng)老費(fèi)用支出，不允許抵扣對(duì)方父母的養(yǎng)老費(fèi)用支出。這不僅不合理，而且可能引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾，不利于和諧社會(huì)。在大病醫(yī)療方面，由于環(huán)境污染、氣候變遷、食物污染、人口老齡化等因素，得大病的人越來越多。高昂的醫(yī)療費(fèi)用，一方面，大病患者要么不能工作，要么只能拿病休工資，工資收入本身達(dá)不到納稅標(biāo)準(zhǔn)，享受不到大病醫(yī)療扣除待遇；另一方面，看病費(fèi)用往往需要家人的財(cái)力支援，甚至有的導(dǎo)致一個(gè)家庭一貧如洗，生活極度困難，大病醫(yī)療專項(xiàng)扣除主體僅限患病本人扣除不太合理。

（四）配套的征管措施急需完善

《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》（征求意見稿）對(duì)個(gè)人所得稅專項(xiàng)扣除項(xiàng)目做出較為細(xì)致的規(guī)定，在實(shí)施中不僅要制訂一套科學(xué)合理的征管制度，還要求稅務(wù)人員具備較高的稅收征管水平以及納稅人具有較強(qiáng)的納稅意識(shí)等一系列配套措施作保障。目前我國(guó)的個(gè)人所得稅征管水平還不是很高，居民納稅意識(shí)也有待提高。因此，當(dāng)務(wù)之急，稅務(wù)機(jī)關(guān)除了應(yīng)該做好稅法的宣傳和輔導(dǎo)工作，還應(yīng)該提升征管的技術(shù)水平，通過開發(fā)合適的征管軟件和納稅申報(bào)軟件等，盡量簡(jiǎn)化納稅程序，通俗易懂，減少納稅人的繳稅負(fù)擔(dān)。

三、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度的改革建議

（一）進(jìn)一步完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目

黨的十九大提出“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”、“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”。為了貫徹十九大精神，建議此次稅制改革在考慮納稅人實(shí)際負(fù)擔(dān)、財(cái)政承受能力等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。建議增設(shè)子女撫養(yǎng)費(fèi)專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目（未成年人或已成年但是還在接受高等教育、身心存在障礙或無謀生能力的被撫養(yǎng)者的基本生活成本），在子女教育專項(xiàng)扣除項(xiàng)目中增加早期教育扣除（0—3歲嬰幼兒），借以實(shí)現(xiàn)提高生育率、消除貧困、增加對(duì)嬰幼兒早期教育的重視和投入的政策目標(biāo)。

（二）專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差別機(jī)制和動(dòng)態(tài)機(jī)制

專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行差別機(jī)制。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、消費(fèi)水平差距甚大，統(tǒng)一的專項(xiàng)扣除標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于簡(jiǎn)化征收，但卻不利于公平。因此，建議在全國(guó)統(tǒng)一定額扣除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同工資類區(qū)實(shí)行不同的上下浮動(dòng)比例。

專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?，F(xiàn)行各項(xiàng)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制較為僵化，不盡科學(xué)合理。當(dāng)前只有《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法（征求意見稿）》規(guī)定了將“適時(shí)調(diào)整專項(xiàng)附加扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)”，但如何調(diào)整并沒有明確規(guī)定，這不利于及時(shí)平衡納稅人的稅負(fù)。建議借鑒國(guó)際普遍做法，建立費(fèi)用扣除動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將每年的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與CPI掛鉤，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)調(diào)整。

（三）建立以家庭為納稅單位為主的專項(xiàng)附加扣除制度

《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》（征求意見稿）中的贍養(yǎng)老人和大病醫(yī)療方面卻仍然是以納稅人為主體進(jìn)行稅前扣除，忽視了家庭整體的負(fù)擔(dān)能力，不利于縱向公平的實(shí)現(xiàn)，背離稅收公平原則。在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障制度還不夠發(fā)達(dá)的情況下，以家庭為單位進(jìn)行納稅申報(bào)更能體現(xiàn)稅負(fù)公平。建議可以先考慮將贍養(yǎng)老人扣除的范圍擴(kuò)大至夫妻雙方的父母，大病醫(yī)療專項(xiàng)附加扣除可以在直系親屬選擇扣除或分?jǐn)偪鄢?/p>

（四）不斷完善個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除的配套征管制度

隨著個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策的落實(shí)，對(duì)配套的征管制度建設(shè)提出了更高的要求。首先應(yīng)加快開發(fā)建設(shè)科學(xué)有效的征管軟件和納稅申報(bào)等軟件，盡量簡(jiǎn)化納稅程序，減少納稅人的繳稅負(fù)擔(dān)，通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，依托納稅人識(shí)別號(hào)，加強(qiáng)與教育、衛(wèi)生、醫(yī)療保障、民政、人力資源社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人民銀行、金融監(jiān)督管理、不動(dòng)產(chǎn)登記等相關(guān)部門的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)各部門間的信息共享，準(zhǔn)確掌握納稅人個(gè)人的收入、消費(fèi)、投資行為以及子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金等專項(xiàng)附加扣除信息。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)做好稅法的宣傳和輔導(dǎo)工作，增強(qiáng)納稅人的自主納稅意識(shí)。最后，加快稅收信用體系的立法加快稅收信用體系建設(shè)的法制化進(jìn)程，使稅收信用體系的構(gòu)建得到法律的支持和保護(hù)，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)可以合法獲得稅收信用評(píng)價(jià)所需要的信息。建立有效的稅收信用獎(jiǎng)懲機(jī)制專項(xiàng)附加扣除作為在基本生計(jì)扣除之外的補(bǔ)充，具有較強(qiáng)的社會(huì)意義，它是社會(huì)價(jià)值觀及民生關(guān)注的反映。后續(xù)《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》的正式出臺(tái)實(shí)施，應(yīng)該重視稅收的公平原則和效率原則的統(tǒng)一，在著力降低社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)水平、增強(qiáng)居民獲得感以及改善居民生活質(zhì)量的同時(shí)，使個(gè)人所得稅的征收更加有利于提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，使個(gè)人所得稅的管理更加有利于增強(qiáng)財(cái)政支出的效率，做到社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率的有效統(tǒng)一。