改革開放四十年我國政府機構改革：基于耦合視角

栗寧遠 潘墨濤

（清華大學公共管理學院，北京 100084）

制度是一種隨時地而適應的，不能推之四海而皆準，正如其不能行之百世而無弊[1]。政府機構的設置與職能劃分自然也要同空間差異、時間不同、文化沿襲、社會演變、經濟發(fā)展、技術進步等多種因素相適應，不斷進行調整與變革，因而，政府機構自設立之初就內蘊著變革的傾向。自改革開放以來，我國先后經歷了8次政府機構改革，從整體趨勢上看我國政府機構改革已逐漸突破歷史藩籬，不再局限于政府機構改革的具象化與政府職能轉變，而是沿著更深層次的行政體制改革與經濟體制改革的內在需要與關聯(lián)不斷優(yōu)化與完備。以耦合視角審視改革開放以來的歷次政府機構改革，對于政府職能的優(yōu)化與有效轉變，深化行政體制改革與經濟體制改革有著積極的理論引導意義。

一、文獻綜述

耦合這一概念源自物理學領域，是指兩個或兩個以上的系統(tǒng)或者運動模式間的交互作用與彼此影響的現(xiàn)象。耦合兼具系統(tǒng)理論、協(xié)調發(fā)展理論、耗散結構理論、灰色系統(tǒng)理論等內容，其豐富的理論外延為人文社科領域提供了新的研究視角，從單一系統(tǒng)內部的各要素間的耦合關系研究向系統(tǒng)之間的耦合關聯(lián)研究轉變；從宏觀視角的耦合向中觀、微觀維度的耦合轉變；從對稱性的耦合向非對稱性的耦合轉變，呈現(xiàn)出精細化、立體化、延展化的趨勢。這就為審視改革開放以來我國歷次政府機構改革提供了又一個切入點，從而為全面厘清過去的政府機構變革、系統(tǒng)分析現(xiàn)實中的政府機構改革、展望未來的政府機構變革提供新的思路。

（一）政府機構改革的研究路徑

我國學界關于政府機構改革的研究路徑有國際借鑒路徑、現(xiàn)實路徑、歷史反思與總結路徑。各個路徑之間并不是相互替代，而是相互補充，相互推動，橫縱交錯的研究路徑為我國的政府機構改革打造了一個立體化的理論研究體系，從而為全面且細致地了解與分析我國的政府機構改革提供強大的理論支撐。

國際借鑒路徑基于1982年我國學者對東歐社會主義國家以及蘇聯(lián)的政府機構的評述展開，隨著改革開放的深入與國際環(huán)境的變化以及我國與國際行政學界的交流，逐漸轉向對美國、日本、新西蘭、德國、英國等的政府機構研究，沿著深入化與精細化方向，在分析各國政府機構改革的優(yōu)勢及其合理性的同時，以我國的具體國情為前置條件，積極借鑒國際先進理念與成功經驗。如張親培探討日本的政府機構改革及其對我國的啟示，進而梳理出“日本行政改革的四大特點是：民間導向、依法進行、強力推進、政黨參與”[2]。周志忍探究新西蘭的大部制改革及其對我國的啟示，提出“機構改革應該突出并堅持結果導向的原則；機構改革應堅持公開透明原則，以利于社會的廣泛參與和監(jiān)督；改革過程的規(guī)范化、精致化管理”[3]。現(xiàn)實路徑的研究是針對每一次的政府機構改革而專門展開的探討與評述，這不僅為政府機構積累了翔實的研究資料，同時也為社會開啟了了解政府機構改革的便利之窗。張國慶以1998年的政府機構改革為對象進行分析，認為1998年政府機構改革是在世紀之交中國黨和政府審時度勢作出的一項重大的抉擇[4]。陳炎兵針對2008年的政府機構改革所做的探討，認為2008年的政府機構改革肩負著“建設服務型政府”以及加強和改善宏觀調控的雙重目標和職責[5]。歷史反思與總結路徑是當下主要探討政府機構改革的主要路徑，通過梳理歷次政府機構改革的變遷，歸納成功經驗與反思不足，并借以展望未來。以政府機構改革的歷史演變?yōu)榛A，對比突出單次政府機構的不同也歸入此類研究路徑。

（二）政府機構改革的內容研究

內容研究層次上，大部分文獻都是宏觀層面的探討，如比較歷次政府機構變革、論述轉型時期下的政府機構改革、探討政府機構變革的思路等。這與政府機構改革是作為國家治理的宏觀架設這一事實有著必然聯(lián)系，大視野與大格局的烙印是無法掩蓋的。微觀層面的研究，一種是基于政府機構改革中某一主題所垂直下來的精細化研究，如關于政府職能轉變的測量；一種是基層政府的政府機構改革探究，如在農村的政府職能的履職情況等。政府機構改革的成效本就難以量化，這無疑為進行精細化的研究增添了不少難度，但這又理應是我們最需要加強研究的層面。政府機構的內容研究視角上，周志忍采用職能變革視角對“以撤銷合并部門、裁減公務員為主要內容的機構改革是行政改革的熱門，但從其效果看，機構改革往往是最不成功的改革”[6]這種現(xiàn)象進行深入分析；寧小銀則針對政府機構必須適應外部環(huán)境的變化，采用政府機構平衡發(fā)展的視角對其進行分析。內容的研究維度上，不僅局限于政府機構改革同政治領域與經濟領域的分析，更是延伸到社會、文化、生態(tài)等方面。

綜上，盡管對我國政府機構改革的內容無論從層次上還是研究視角與維度上都有深度探討與研究，但都是基于轉變政府職能以適應經濟體制改革與政治體制改革這一前提下的。政府職能轉變最終需要機構的調整得以實現(xiàn)，機構調整也為政府職能轉變提供了可能[7]。政府機構的變革作為轉變政府職能的載體形式，探究其與經濟體制改革與政治體制改革的耦合關系是合理且必然的，不僅能夠充實政府機構改革的理論體系，同時也能夠為政府機構改革理論研究提供切入點。

二、經濟體制改革同行政體制改革相耦合的因素分析

經濟基礎決定上層建筑，這是內蘊于經濟體制改革同行政體制改革的耦合關系中的邏輯起點，同時也暗含了經濟體制改革的變革勢必會引起行政體制的變革。理想狀態(tài)下的經濟體制改革與行政體制改革需要保持步調一致，但囿于種種原因，二者很難協(xié)調同步，探討影響二者耦合的因素，能夠為二者的協(xié)同變革做出有益探索。

（一）資源配置方式的變革

耦合以其性質可以劃分為共體耦合和斥體耦合，共體耦合是以相互影響、相互促進的系統(tǒng)之間、要素之間或運行方式之間的作用機制為研究對象，強調耦合單元之間的同向效應，而斥體耦合則是研究相互矛盾、相互排斥的系統(tǒng)、要素以及運行方式之間的反響耦合效應[8]。行政體制改革與經濟體制改革的耦合關系在我國既有共體耦合也有斥體耦合，這是同我國的具體國情相適應的：中國的改革開放是在政治對經濟和社會基本失效的時代背景下開始的[9]。以價格和生產要素被人為扭曲的宏觀環(huán)境、高度集中的資源配置制度與抑制自主權的微觀經營機制，優(yōu)先保障重工業(yè)的發(fā)展。中國政府過去在社會經濟事務的管理中較多實行特許經營和政府管制的辦法，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理的方式[10]。使得推動社會經濟發(fā)展的個體活力難以有效迸發(fā)，經濟發(fā)展遲緩、產業(yè)結構嚴重失衡、社會活力匱乏，通過行政力量牽引經濟和社會發(fā)展的模式已經被撐到極致，再難以有發(fā)揮的余地，改善原有的管理模式、進行經濟體制改革迫在眉睫。盡管經濟體制在根本上呼吁行政體制的變革，但也正是行政體制的變革引領了經濟體制的變革。

市場經濟體制建立的漸進性，決定了機構改革的過渡性[11]。在我國的經濟體制改革過程中，本身就內蘊著同行政體制改革的斥體耦合關系，將本不應該在經濟領域發(fā)揮的政府權力與職能剝離出去，將必要的政府權力與職能予以保留，直至合理劃分政府與市場的邊界、找準二者的最佳結合點，依然是二者協(xié)同改革的難點與重點；但二者又在絕大部分領域存在著共體耦合關系，這不僅加大了經濟體制改革與行政體制改革的難度，更是加劇了二者協(xié)同改革的復雜性。

（二）國有企業(yè)改革

中華人民共和國成立之初，我國選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略部署，這不僅是由于受西方國家的經濟封鎖，以及蘇聯(lián)模式的影響，同時也是國民急于實現(xiàn)強國富民的主觀訴求。

不能忽視的是重工業(yè)理應是基于資本密集的基礎上進而展開，而我國當時的情況是百廢待興，資金缺口極大，而且由于對外貿易未能全面鋪開以及能夠出口的產品短缺，使得要購買國外的先進技術與機器設備的外匯也嚴重匱乏。借助市場機制發(fā)展重工業(yè)在當時的情況下是無法開展的，因而政府強勢介入甚至完全替代市場作用，強制性降低重工業(yè)發(fā)展的成本。相應的制度安排是對經濟資源實行集中的計劃配置和管理的辦法，并實行工商業(yè)的國有化和農業(yè)的集體化直至人民公社化，以及一系列剝奪企業(yè)自主權的微觀經營機制[12]。這種發(fā)展模式在初期確實發(fā)揮了極大的作用，逐步建立并完善了我國的工業(yè)體系，也在一定程度上達到了工業(yè)反哺農業(yè)，但隨后嚴重束縛著經濟的進一步發(fā)展。20世紀70年代的改革，是從微觀經濟層面著手，并以激勵機制的改善為手段來刺激經濟活力。微觀層面中的自主權不斷擴大，對于資源配置方式變革的呼聲也越大，即享受重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國有企業(yè)嚴重束縛與制約著經濟體制改革的進一步深化。國有企業(yè)改革的重點與難點在于部分國有企業(yè)要執(zhí)行國家的戰(zhàn)略任務；國有企業(yè)還要承擔諸如市場要素價格扭曲等政策性負擔。

政企不分是企業(yè)難以走出困境的總根源[13]。國有企業(yè)一方面作為市場的參與主體，影響著經濟體制改革的深入；一方面作為政府的政策與戰(zhàn)略承載體，存在著與行政體制職能交叉等問題。因而深化經濟體制改革是推動國有企業(yè)邁向市場的決定因素；而國有企業(yè)走向市場化的過程實際上就是政治體制組成部分之一——政府職能的重新定位、機構設置進行調整的過程[14]。

（三）社會發(fā)展

作為經濟體制改革與行政體制改革的受體，社會發(fā)展的客觀訴求同樣也影響著經濟體制改革與行政體制改革，這種類似嵌套的框架，增加了行政體制改革與經濟體制改革的復雜性，但同時又為二者之間的相互耦合提供了契機。自改革開放以來，得益于經濟體制改革帶來的紅利，社會得到了高速發(fā)展，人們的物質生活水平有了質的飛躍。但粗放式的經濟發(fā)展方式不僅在發(fā)展的持續(xù)性上難以保證，更是帶來了一系列副作用：生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費等，這些問題已經不單單是經濟體制改革所能解決的，它迫切需要政府介入，而這又將行政體制改革納入進來，當然這并不意味著單一方面的體制改革能夠有效化解這些問題，仍舊需要雙方同時進行。

無論是機構改革還是職能轉變，都是為了給企業(yè)、市場、地方和社會松綁放權，這是對機構改革和職能轉變的根本要求[15]。行政體制的改革勢必會涉及權力的重新調整，而在權力調整的階段勢必會造成某一時期的權力真空階段，這就對社會組織與社會自治提出了更高的要求。但就政府與社會組織的界限劃分在我國并沒有明確，而且社會組織的成長過于依賴政府；界線的模糊性與成長的依賴性使得社會組織承接政府職能、彌補市場不足、推動社會自治的功效難以得到有效發(fā)揮。而社會組織的培育并不能夠單單依賴于行政體制改革對政府與社會組織劃出明確界線、合理退出部分職能；更需要協(xié)同經濟體制改革，不斷完善社會主義市場經濟，為社會組織的培育提供良好的環(huán)境。

（四）價值理念

改革開放前，公有制作為社會的唯一利益來源是依賴于行政權力強制禁止其他利益來源，并通過政治性的思想灌輸盡可能地維護這種利益結構，此階段對于集體主義的追捧逐漸模糊了個體的概念，在國家全方位的庇佑下，社會競爭無法得到良性開展，使得整個社會前進的動力不足，社會發(fā)展遲緩。同時，受行政權力的影響，我國傳統(tǒng)文化的傳承與銜接也遭遇了斷層的影響。人幾乎總是生活在各種各樣的需要當中，這或許就是人與生俱來的[16]。人們就是在不斷實現(xiàn)一個個需要后，不斷追逐更高的需要，進而構成推動社會發(fā)展的動力源泉。在中華人民共和國成立的前30年中，每當經濟發(fā)展遇到巨大阻礙時，適時地激發(fā)人們對于利益追逐的欲望，往往能有效推進經濟發(fā)展，即所謂的“一放就活”；當局面轉向要觸動整體性利益結構時，與整個社會的價值理念及行政管制相違背，又遇到“一放就亂”的境遇，進而轉向“一亂就收”的局面。但是這又為之后的改革提供了思路：改善激勵機制，激發(fā)主動性。

改革開放后，公有制經濟不再作為社會唯一的利益來源，社會利益來源的多元化打破了桎梏人們對于利益追求的局面，而行政力量也隨著多種利益源泉的興起而逐漸退出。而經濟體制改革也正是放松對微觀經營機制的管制切入，不斷提高與激發(fā)勞動者的積極性，保證經濟發(fā)展的持續(xù)性。然而，傳統(tǒng)文化的積淀在先前受到破壞性的打擊，未能夠做好吸收外來文化的基礎，使得拜金主義與享樂主義隨著經濟體制改革不斷彌漫。集體主義存在的基石——公有制作為唯一利益來源主體的局面已經被打破，長期被壓抑的利益訴求需要急切釋放，社會利益單元已不再是整個社會而是向個體化轉變。市場機制不僅僅是經濟的加速，它又像一柄利刃，能無情地割斷人們與種種社會群體之間的倫理紐帶，把他們轉化為在市場中追逐自身利益最大化的獨立個體[17]。經濟體制改革中由于計劃經濟與市場經濟同時存在，在利益驅動下，尋租獲得更多的經濟利潤、轉賣擾亂市場資源配置等現(xiàn)象層出不窮，迫切需要行政體制改革與經濟體制改革配套進行，正確引導正當?shù)纳鐣偁幚砟睿晟品煞ㄒ?guī)，宣揚傳統(tǒng)中華美德。

（五）全球化與技術進步

流水不腐，戶樞不蠹。正是國家間的資源互換與信息技術交流使得世界各國間的聯(lián)系日益緊密，持續(xù)的流動推動了全球化進程，可以認為，我國的改革開放過程從某種意義上說就是一個積極參與經濟全球化的過程[18]。全球化進程對于國家而言，是一個集輸入與輸出為一體的過程、影響與被影響的過程、變革與被變革的過程，這種互為雙向性對我國的經濟體制改革與行政體制改革提出了苛刻的要求：一方面整個改革進程要積極與國際接軌，另一方面這種變革又必須根植于自身的實際情況；缺乏相應的參照樣本也使得這一過程的未知因素加劇。隨著我國的經濟體制改革深入，與國際市場的接軌既是改革開放的內在訴求，同樣也是全球化的客觀要求。與西方國家所不同的是，他們參與全球化的基礎是相對完善的國內市場經濟體制，政府力量介入較少；而我國的國內市場經濟體制自改革以來盡管取得不俗成就，但與積淀百年的西方國家還是有不小的差距，加之我國的后發(fā)優(yōu)勢逐漸衰退，政府強勢介入搭建接軌平臺。在接軌過程中，通過行政體制改革與經濟體制改革協(xié)同進行，政府引領市場步入正軌、在保留相應的監(jiān)管等職能下逐步退出市場，即全球化進程為經濟體制改革與行政體制改革相耦合提供了契機。行政科層化的治理改革，既出于與全球經濟接軌的外向型經濟和國際標準的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷[19]。但值得注意的是全球化進程的背后是國家利益的相互交織，勢必會有政府力量的介入，如何協(xié)調好政府力量的進與出是一個不小的難題。

技術的變革創(chuàng)新會對政治或國家治理產生影響在人類社會發(fā)展進程中已是一個不爭的事實[20]。技術進步能夠有效助力經濟體制改革：技術進步可以降低經濟主體的成本運營，增加經濟主體的資本積累；技術進步釋放了更多的勞動力，為產業(yè)結構升級與消費結構升級鋪墊基礎；技術進步能夠使市場上的資源得到充分使用。然而，如同“達摩克利斯之劍”一般，不能被忽視掉的是在享受技術紅利時，同時也飽受技術進步帶來的副作用：個人信息的保護、食品安全監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境惡化等，這些問題又迫切需要行政力量介入，即行政體制的改革從技術進步這一角度與經濟體制改革有所交匯。技術進步同樣能夠推進行政體制的改革，尤其在當下，信息紛繁冗雜，借助大數(shù)據技術與信息網絡技術能夠在錯綜復雜的環(huán)境中汲取有效信息，并以此作為行政體制改革的技術推動力；而經濟體制改革的各種變化與需求也能夠通過這些技術反饋給行政體制改革，這能夠使得先前的行政體制改革滯后于經濟體制改革的情況有所改善，從而最大限度地推進二者的協(xié)同變革。

三、政府機構改革的耦合功效

行政體制改革與經濟體制改革之間存在耦合因素，但二者的耦合關系還需要借助相應的介質輔助，政府職能轉變就是二者間的有效介質。由表1可以看到，幾乎歷次政府機構改革都涉及轉變政府職能這一主題，因而轉變政府職能是自1982年以來政府機構改革的主要線索，同樣也是學界進行深入研究政府機構改革的主要線索。轉變政府職能是我國當前行政體制改革的核心，也是處理好政府與市場關系的關鍵[21]。政府機構改革作為轉變政府職能的載體形式，就成為連接行政體制改革與經濟體制改革的實際介質，即政府機構改革是在行政體制改革與經濟體制改革之間發(fā)揮著耦合功效，而政府機構變革的耦合功效是圍繞二者間的耦合因素展開的。

（一）資源配置方式的變革

第三次政府職能轉變是資源配置從政府主導轉向市場主導[22]。市場在資源配置起基礎性作用向市場在資源配置中起決定性作用的轉變，是改革思想的進步，是經濟體制改革深化的重要一環(huán)，是行政體制改革的重要指導思想，即將不屬于市場上的政府職能剝離出去，通過權力下放與成立經營性公司，逐漸退出市場。按照“市場決定性作用”這一市場經濟標準，要緊緊抓住政府職能轉變這個核心環(huán)節(jié)，加快推進行政體制改革[23]。而作為資源配置方式變革的載體，合理劃分出政府職責與市場范圍是政府機構變革的主題，凱恩斯認為，當機構變得過大時，或用今天的話講“大而不能倒”時，將其轉變?yōu)椤鞍胱灾餍詸C構”或許更好。這樣，在這些機構承擔公共服務職能時，可以對其加強監(jiān)管，如今的郵局、地鐵或鐵路部門皆屬此類[24]142。郵電部與鐵道部的演變，將原部門撤銷，相關的政府職能并入相關部門，圍繞經營性業(yè)務組建公司，推向市場，將政府曾經承擔的經營性職責歸還給市場，讓市場的資源配置功效得到充分發(fā)揮。社會主義市場經濟體制從根本上改革了傳統(tǒng)僵化的計劃經濟體制[25]。

（二）國有企業(yè)改革

國有企業(yè)活力不足的相當一部分原因在于,它更看重和依賴行政指令而不是對市場信號作出符合經濟邏輯的反應[26]。根據圖1可以梳理出對國有企業(yè)管理的政府機構變革，基本上是沿著放權讓利這一基本線索展開的，如在1998年集優(yōu)化政府職能與下放權力于一體，撤銷冶金工業(yè)部、化學工業(yè)部、煤炭工業(yè)部等各能源部門，設立國家局，統(tǒng)一歸口國家經濟貿易委員會管理；2001年部分國家局轉為協(xié)會或聯(lián)合會，如國家輕工業(yè)局、國家紡織工業(yè)局、國家石油和化學工業(yè)局等，徹底退出政府機構序列，走向市場。

還有一些能源部門涉及國家經濟命脈與科技發(fā)展，對其及其下屬的國有企業(yè)一般通過將其國有企業(yè)向集團轉變，一是這些企業(yè)不具備在市場上競爭的能力，仍舊需要政府壓低相應的要素成本，二是保證相應產業(yè)的規(guī)模效應。如圖2，第三機械工業(yè)部與第七機械工業(yè)部的更名體現(xiàn)了改革要求的專業(yè)性，二者在生產要素以及業(yè)務上聯(lián)系緊密，進而合并組建航空航天工業(yè)部，按照放權讓利的改革要求，將航空航天工業(yè)部的政府職能轉交給國家航天局，并撤銷航空航天工業(yè)部，將經濟業(yè)務功能整合組建中國航天工業(yè)總公司，基于航天領域的戰(zhàn)略性與資本要求，將中國航天工業(yè)總公司分別改組為中國航天科工集團與中國航天科技集團。保持競爭力，凸顯規(guī)模效應，基本確立了與適應社會主義市場經濟、符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律并與國際接軌的新型民航管理體制[27]。這種轉變模式體現(xiàn)了經濟體制改革與行政體制改革的漸進性，與我國歷次政府機構改革的相對穩(wěn)定性相吻合。

表1 歷次政府機構改革重點內容

圖1 部分能源部門變革過程

圖2 航空、航天部門變革過程

（三）社會發(fā)展

改革開放40年來，我國經濟、政治、社會等各方面都經歷了深刻變革，社會公共需求不斷變化，對應的政府職能也應隨之不斷地變化調整，而政府職能的變化必然要求政府機構不斷深化改革與之適應，我國歷次政府機構改革都是在這樣的邏輯下進行的[28]。如隨著老齡化現(xiàn)象對我國經濟發(fā)展的影響，以及公眾對生活質量與醫(yī)療需求的逐漸提高（圖3），2008年衛(wèi)生部歸口國家藥品食品監(jiān)督局，體現(xiàn)要落實相關的責任主體，切實保障公眾的人身安全權益；2013年與2018年的改組基于提高人口素質和人民健康水平而開展的。政府以職能整合與機構變革的方式積極介入，以行政體制改革積極應對社會需求，進而深入推動經濟體制變革。

中國的政府機構改革的主體是單一的政府，政府是主動進行自我革命，社會、民眾參與得不夠，沒有形成廣泛的社會基礎及社會、公眾的監(jiān)督，這也是我國政府機構改革為什么不斷出現(xiàn)反復的原因所在[29]。隨著改革的深入，在進行行政體制改革與經濟體制改革的同時，政府也在積極培育社會組織，社會組織能夠在一定程度上推動二者改革的協(xié)同進行。既要做到適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，由社會組織提供和管理，增強社會組織的社會治理能力，又要依法加強對各類社會組織的監(jiān)管，使社會組織在有序發(fā)展中充滿活力[30]。如在面對全球化進程中，社會智庫中國與全球化智庫（CCG）常年滾動持續(xù)研究中國綠卡待遇、中國國際移民等移民問題的研究并推動了移民管理署的設立，這說明了社會力量已經開始積極介入到政府機構改革中來，保障政府機構改革的合理性，同時也為經濟體制改革的人力資本儲備提供了相應策略。

圖3 衛(wèi)生部、國際計劃生育委員會變革過程

（四）價值理念

在利益訴求的不斷驅動下，不斷推動著社會競爭，但是在較短時間內這種從集體利益的價值理念轉向追逐個體利益的價值理念，且在傳統(tǒng)文化遭受到一定破壞的情況下，勢必會造成部分扭曲且畸形的競爭理念。而利益的畸形競爭所造成的補償效應則使得行政權力進入市場經濟之中，而形成對某些資源和經營活動的壟斷，使政府的職能很難從微觀控制轉移到宏觀控制上來，并使政府機構的精簡遇到很大的障礙[31]。改革開放后的體制內外的群體由于利益來源及追逐利益方式的不同，使得兩個群體間的經濟收入有了明顯的差異；于是為了彌補物質上的差異，同時也是為了彌補心理上的落差，錢權交易等現(xiàn)象層出不窮，嚴重制約著經濟體制改革的進一步深化。通過政府機構改革，一方面合理界定政府對于市場的干預權限，完善行政體制，一方面擴大市場自主權，從而更深層次推動經濟體制改革。

2003年國務院機構改革,進一步使得經濟工作中計劃色彩淡出，其最主要的表現(xiàn)就是國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會[32]。從國家計劃委員會的名稱演變過程可見，計劃帶有明顯的人為擬定與規(guī)劃的意思，而社會的進步、經濟的繁榮與國家的發(fā)展都是有一定客觀規(guī)律的，所以，“計劃”作為政府機構的宏觀規(guī)劃的部門名稱的組成部分略顯不合時宜；而改革開放取得的一系列成就也確實證明了計劃經濟存在著不小的誤差，而改革開放的這個過程一方面是積極與國際接軌、不斷進步與發(fā)展，另一方面也是在變革舊有模式的束縛，因而將國家計劃委員會的“計劃”以“發(fā)展”和“改革”作為替換，也側面反映了政府想要深化行政體制改革與經濟體制改革的決心。通過政府機構調整，優(yōu)化職能配置，完善行政體制改革，進而推動經濟體制改革。根據圖4可以看到國務院經濟體制改革委員會最終并入國家發(fā)展和改革委員會，將分散在各個部門的相似或相同的職能進行橫向上的同類合并，以內部的協(xié)調來代替外部的沖突，從而試圖最終解決“部門割據”問題[33]。通過這一舉措能夠有效促進行政體制改革與經濟體制改革協(xié)同進行。

（五）全球化與技術進步

全球化對中國行政管理的挑戰(zhàn)，核心是如何協(xié)調國內治理與全球治理的關系問題[34]。根據圖4，對外經濟貿易部于1982年成立，也就是說改革開放以來的第一次政府改革已經意識到與國際接洽的重要性，1988年更名為對外經濟貿易合作部，2003年更是將關于對外貿易的相關職能予以整合成立商務部；為了有效處理國際相關合作與救援事務，2018年將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協(xié)調等職責整合，組建國家國際發(fā)展合作署?？萍疾康穆毮芤搽S著全球化的推進而不斷豐富與擴展，不再相應局限在國內視角，更是積極與全球接軌，如引進國外智力工作與開展對外科技交流等職能的增添。經濟全球化的客觀訴求推動著我國的經濟體制變革，進而以政府機構變革，合并相應的政府職能，完善行政體制改革。

技術進步在經濟體制改革中扮演著重要角色，移動支付便捷了人們的生活，共享經濟為資本積累開辟了另一條道路，大數(shù)據技術為市場經營主體搜集相應的消費者偏好提供了契機。21世紀的政府改革處于信息技術革命的大環(huán)境下，“信息革命倒逼改革”[35]。行政體制改革同樣在享受著技術進步所帶來的紅利：信息技術的普及使得信息傳達快捷，網上辦公業(yè)務為財政節(jié)省了購買紙張的成本，政府應用門戶的普遍運用，進一步改善了各級政府間的聯(lián)絡，大數(shù)據技術對于推進國家治理能力現(xiàn)代化也有著積極作用，“建立‘用數(shù)據說話、用數(shù)據決策、用數(shù)據管理、用數(shù)據創(chuàng)新’的管理機制，實現(xiàn)基于數(shù)據的科學決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步”①中國政府網：《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要的通知》[EB/OL].[2015-03-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm。但是技術進步并不能夠將經濟體制改革與行政體制改革有效連接起來，仍舊需要政府職能有效規(guī)避掉技術進步帶來的消極作用。

圖4 部分宏觀調控部門變革過程

四、結論

八次機構改革主要體現(xiàn)出以“破”為主的拆除計劃經濟體制下的機構設置框架階段，以“立”為主的建立適應社會主義市場經濟體制下的機構設置框架階段，以“全面重塑”為主的構建適應新時代新任務要求的黨和國家機構設置和職能配置的基本框架階段，這一階段的序幕剛剛展開，前景更加廣闊[36]。正如阿道夫·瓦格納所認為：政府職能具有進化的性質，會隨著時間流逝而改變[24]85。推進行政體制改革與深化經濟體制改革應該以政府職能轉變?yōu)榍腥朦c，而政府職能的轉變則需要依據社會公共需求、技術進步、國際環(huán)境等多種因素復合來開展。我國的經濟體制改革實質上是一個剝離舊有模式的蛻變過程，不是對舊有模式的重塑，要將市場推向前臺，同時回收政府權力；行政體制改革的重點在于政府權力的重新調整，這種調整是要基于推進經濟體制改革進行的。政府機構變革作為行政職能轉變的載體，一方面是作為行政體制變革的內容，一方面是作為深化經濟體制改革的推手，其變革的重要性與迫切性自是不言而喻，而對其的合理性與合法性的要求也應是關注焦點。

國外成功的政府改革經驗與有效模式的確值得去借鑒，一方面治理范式的普遍使用為這種借鑒提供了可能，另一方面全球面對的共性問題逐漸增多也為借鑒提供了契機，但必須明確的是，根植于我國的具體情形是我國政府機構變革的前提。耦合視角下的政府機構變革研究，實質是要將作為行政體制改革的重要一環(huán)的政府機構變革同時作為深化經濟體制改革的重要推手，更加注重政府機構變革的宏觀規(guī)劃與儲備性設計，以有效、合理、合法、協(xié)同推進我國的經濟體制改革與行政體制改革。

政府機構作為行政體制改革與經濟體制改革相耦合的重要介質，伴隨著信息技術的不斷進步，隨著與國際市場的不斷深化對接，社會公共需求的不斷變化，政府機構也必然要相應地做出調整，即完善相應的政府職能。市場作用的逐漸凸顯與政府權力的有效收縮并不是此消彼長的過程，不是追求能量守恒的過程，如何培育并引導社會力量參與到改革中來，是我國政府機構變革應該考慮的議題。即使市場作用有了越來越多的發(fā)揮空間，但在面對社會公共需求變化以及規(guī)避某些技術發(fā)展的負面影響方面，政府依舊有強有力的影響，這種強有力的影響映射到政府機構變革中來，可能是正常的政府職能擴展，也有可能是非正當?shù)恼毮軘U充，如何規(guī)避非有效的政府機構變革，保證政府機構變革的合理性，是我國政府機構變革應該注意的問題。