“因改善而消亡”：標準化建設與農(nóng)村小規(guī)模學校生存困境
——基于縣域義務教育均衡政策的實踐案例

單麗卿

“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”是當前我國義務教育發(fā)展當中最突出的結構性問題。在人口流動背景下,這不僅反映了義務教育學校規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)學位供給方面的問題,其深層根源則在于教育差距問題,具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距以及校際差距[1]。而農(nóng)村小規(guī)模學校則是義務教育體系當中最為薄弱的環(huán)節(jié),其生存狀態(tài)的改善關系到教育均衡目標的實現(xiàn)。

針對教育差距的成因、表現(xiàn)與后果,學者們從不同的角度進行了討論。首先,其制度根源在于城鄉(xiāng)二元體制,我國的公共政策長期存在著“城市偏好”,優(yōu)質資源集中于城市,導致城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展嚴重失衡,阻礙了義務教育的公益性和公平性的實現(xiàn)[2-3];從教育發(fā)展理念和政策定位來看,突出的問題表現(xiàn)在對農(nóng)村小規(guī)模學校的發(fā)展存在著定位偏差,將其置于教育政策的邊緣地帶,未能重視其在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展方面的作用和價值[4];學者也就城鄉(xiāng)教育差距及其深層社會后果進行了反思,認為如果僅僅把農(nóng)村教育的問題簡化為硬件設施的改造和讀書機會的把握,就會遮蔽農(nóng)村教育的深層問題,并批評當前農(nóng)村教育對鄉(xiāng)村社會價值的忽視和貶抑[5]。除了宏觀政策層面的討論和反思之外,學者也針對農(nóng)村小規(guī)模學校的生存現(xiàn)狀開展了相關的實證研究,揭示城鄉(xiāng)教育差距的現(xiàn)實表現(xiàn),指出了經(jīng)費短缺、師資整體素質低、教師工資待遇低、辦學條件差等問題[6]。

上述研究為我國教育政策的調整與轉型提供了重要的啟發(fā),揭示了當前的主要挑戰(zhàn),并從規(guī)范性的角度提出了農(nóng)村教育政策改革的基本方向。推進義務教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡發(fā)展成為學者們達成的一項基本共識[7-9],相關研究從教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵、評價方式與實現(xiàn)路徑等進行了探討。大體的思路是,圍繞人、財、物三個維度建立義務教育均衡發(fā)展指數(shù),在具體的指標設計上有的側重于硬件設備方面,有的強調教師配置和學生分布的均衡,還有的將教育結果也納入評價體系[10-12]。結合我國義務教育政策的實際發(fā)展進程來看,各級政府越來越重視義務教育的均衡發(fā)展,2012年國務院發(fā)布的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》強調“著力提升農(nóng)村學校和薄弱學校辦學水平”。其中,學校標準化建設也被視為推動義務教育均衡發(fā)展的重要手段,2011年以來相關研究的數(shù)量也呈現(xiàn)不斷上升的趨勢[13-15]?？偟膩砜?農(nóng)村教育發(fā)展所面臨的諸多問題已經(jīng)被納入到政策視野當中,均衡發(fā)展也逐漸成為官方的主導發(fā)展理念,這些都反映了學術與政策之間的良性互動。

但是,很多規(guī)范性的政策建議被吸納到官方政策的同時,卻也存在一些吊詭的現(xiàn)象。尤其是在2012年全面推行義務教育均衡發(fā)展政策以來,鄉(xiāng)村小學的數(shù)量仍然呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。Deyoung和Howley關于美國農(nóng)村學校布局的研究發(fā)現(xiàn),很多以進步和發(fā)展為名的教育工程實際導致了農(nóng)村學校的消亡,他們將類似的現(xiàn)象稱為因改善而消亡(improved out of existence)[16]。那么,中國當前的農(nóng)村義務教育是否也呈現(xiàn)出類似的特征呢?從宏觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,與2012年相比,2015年全國鄉(xiāng)村小學從155 008所下降到到118 381所,共減少36 627所;這期間,鄉(xiāng)村教學點數(shù)量從62 544變?yōu)?1 818,增加了19 274個。村小數(shù)量的減少遠大于教學點的增加,這也從側面反映出農(nóng)村小規(guī)模學校仍然面臨著嚴重的生存危機①需要強調的是,教學點數(shù)量的增加不能說明農(nóng)村小規(guī)模學校的復興,實際上反映的是村小教學點化的趨勢。根據(jù)筆者在貴州的調查情況來看,村小撤并往往呈現(xiàn)階段性,當一所村小遭遇生源的持續(xù)下降,地方教育主管部門會先將高年級并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小,使村小從原本的完全小學變?yōu)榻虒W點。此外,小學在校生的城鄉(xiāng)分布也可以支持上述判斷,2012年至2015年間,鄉(xiāng)村校點的在校生占總數(shù)的比例從37.7%下降到30.6%,并且伴隨著鄉(xiāng)村校點總數(shù)減少的是學校平均在校生規(guī)模的下降,從168降至148。這些數(shù)據(jù)反映了農(nóng)村小規(guī)模學校生存狀況的惡化,生源流失是危機的重要表征。。農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境折射了很多不同層面的問題,比如政府對農(nóng)村教育投入不足、教育發(fā)展理念中的“縣鎮(zhèn)偏向”、地方政策執(zhí)行中的偏差等。從技術層面可能做出的政策建議是：加大農(nóng)村教育投入、轉變教育發(fā)展理念、強化自上而下的監(jiān)督與考核等。事實上,中央的政策文件當中已經(jīng)做了與此相類似的表述,這些元素已經(jīng)構成了現(xiàn)實改革的組成部分。這就使傳統(tǒng)的政策解釋框架面臨了經(jīng)驗上的解釋困境,為什么一項旨在推進教育改善的政策無法達成預期的結果呢?

在傳統(tǒng)的理性化范式下,政策討論主要關注政策的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié),認為在理想的情境下,一項政策能夠自動達成最佳的結果[17]。如果一項政策沒能實現(xiàn)預期的結果,往往被歸結為不科學的政策制定或者執(zhí)行偏差。但是,這樣的認知將政策簡化為一個技術性的過程,忽略了價值、權力的維度,也脫離了具體的社會情境[18]。僅僅從規(guī)范性的角度進行政策討論存在著局限,無法實質性地回應現(xiàn)實問題。因此,有必要關注政策的實踐過程,在具體的社會語境下理解中央政策究竟是如何轉化為地方實踐的,在轉化的過程中又會產(chǎn)生哪些意外后果。具體來說,本研究采用了建構主義的視角,將縣域義務教育均衡政策納入到一個更加動態(tài)、更具綜合性的分析框架當中,圍繞“中央政府-地方政府-基層社會”三者的關系分析農(nóng)村小規(guī)模學校生存困境的成因、表現(xiàn)及其可能的解決路徑,為進一步的政策討論奠定更為扎實的經(jīng)驗基礎。

一、標準化建設與教育投入中的硬件偏好

(一)中央政策：以標準化建設促教育均衡

義務教育均衡發(fā)展的核心在于消弭各類教育差距,但是教育差距具有復雜的成因,其表現(xiàn)也涉及設施設備、師資、管理等多個維度。在現(xiàn)實中,采取何種回應方式,往往取決于政策問題的建構,即“我們?nèi)绾螌栴}進行定義”。正如Codd所說,政策本質上是關于權力的行使,以及用一套語言去建構合法性的過程[19]。因此,在政策分析中,官方的政策文本扮演了關鍵的角色,它不僅是對現(xiàn)實的描述,更是一種重新建構。中央層面的三項政策構成了理解義務教育均衡政策的核心文本,分別是：2010年國務院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(下文簡稱《教育規(guī)劃綱要》)、2012年國務院發(fā)布的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》(下文簡稱《均衡發(fā)展的意見》)、2012年教育部發(fā)布的《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》(下文簡稱《督導評估暫行辦法》)。

大量關于教育差距的研究指出,城鄉(xiāng)二元體制是差距產(chǎn)生的制度根源,并批評義務教育的“城市本位”和“城市導向”[20]。因而,從整體性的視角來看,義務教育均衡發(fā)展的首要任務就是改善農(nóng)村教育。但是,縣域義務教育均衡則面臨更為復雜的任務,對中西部落后縣尤其如此。以筆者長期調查的W縣為例,作為中西部的一個貧困縣,當?shù)氐慕逃l(fā)展面臨的是“城鄉(xiāng)”與“區(qū)域”的雙重差距。在既定的資源條件下,究竟是推動區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展還是集中資源趕超發(fā)達地區(qū),對縣域決策者來說是一種兩難選擇。《教育規(guī)劃綱要》主要是從“城鄉(xiāng)”的角度來破題,提出“建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制,在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜?！笨s小區(qū)域差距則是依靠加大“轉移支付力度”,也就是改變欠發(fā)達地區(qū)教育發(fā)展的資源限制。這說明內(nèi)部與外部的政策框架共同決定了縣域教育均衡的實踐路徑與可能結果。

在中央層面的政策表述中,義務教育學校標準化建設被視為均衡發(fā)展的重要內(nèi)容。《教育規(guī)劃綱要》提出,“推進義務教育學校標準化建設,均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源。”并在重大項目中列舉了標準化建設的主要內(nèi)容,“實施中小學校舍安全工程,集中開展危房改造、抗震加固,實現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學校舍安全達標;改造小學和初中薄弱學校,盡快使義務教育學校師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標;改擴建勞務輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學校寄宿設施,改善農(nóng)村學生特別是留守兒童寄宿條件,基本滿足需要”。從這一表述來看,義務教育學校標準化建設主要強調的是硬件的維度。在縣域均衡的語境下,推動標準化建設旨在回應縣域基礎教育的結構性困境,即“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”?！毒獍l(fā)展的意見》當中,有關標準化建設內(nèi)涵的表述與《教育規(guī)劃綱要》非常類似,它進一步明確的是標準化建設的實踐方向：“繼續(xù)實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程,積極推進節(jié)約型校園建設。要采取學校擴建改造和學生合理分流等措施,解決縣鎮(zhèn)‘大校額’‘大班額’問題”。

對義務教育學校標準化建設的強調,反映的是教育發(fā)展理念的轉型,以“均衡發(fā)展”取代傳統(tǒng)的“重點學?！斌w制。如前所述,均衡的本質是要解決既有的差距問題,以標準化建設促均衡的實質則在于通過硬件投入來推動辦學條件的均衡。值得注意的是,《均衡發(fā)展的意見》中建構問題的方式,它以城鄉(xiāng)各有偏重的方式,將“城擠”與“鄉(xiāng)弱”共同定義為均衡發(fā)展所要回應的問題。因而,縣域內(nèi)的均衡發(fā)展不能依靠單一的“農(nóng)村傾斜”的解決方案,而是要分別回應“城”與“鄉(xiāng)”的問題。這樣的提法當然有其現(xiàn)實合理性,但是問題在于這樣的解決方案存在內(nèi)在張力。仍然以貧困縣W為例,“城擠”和“鄉(xiāng)弱”都是當?shù)亓x務教育所面臨的困境,中央層面對“均衡發(fā)展”的倡導,沒有直接回答哪個問題更具有優(yōu)先性,這就使得地方層面有可能在“均衡發(fā)展”的名義下繼續(xù)強化對縣鎮(zhèn)學校的投入,進而使得城鄉(xiāng)差距擴大。

具體來看,教育部發(fā)布的《督導評估暫行辦法》更是在實踐層面強化了縣域均衡發(fā)展的內(nèi)在張力。文件通過八個指標來考察縣域內(nèi)義務教育校際間均衡狀況,分別為“生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積、生均教學儀器設備值、每百名學生擁有計算機臺數(shù)、生均圖書冊數(shù)、師生比、生均高于規(guī)定學歷教師數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術職務教師數(shù)”。這套指標以量化的方式評估縣級政府教育資源配置情況,同時也影響了其在均衡發(fā)展方面的政策路徑選擇。如前所述,縣級政府面臨著“城”“鄉(xiāng)”之間的兩難選擇。首先,“城擠”導致與生均面積相關的指標成為縣鎮(zhèn)學校(尤其是縣城)的短板,最直接的解決方案是縣城學校的新建或者擴建;其次,“鄉(xiāng)弱”主要反映在設備方面的不足,農(nóng)村生源流失的趨勢在客觀上改善了有關生均面積和師生比的指標,相應的解決方案則是改善設備狀況以及強化教師資質。校際均衡的評估指標使得鄉(xiāng)城義務教育各自的短板變得更加“可見”,但問題在于加大投入未必導致均衡發(fā)展的效果,均衡政策的實質在于資源的分配,尤其是城鄉(xiāng)分配方式。

(二)地方實踐中的硬件偏好及其問題

義務教育學校標準化建設是推進教育均衡的重要內(nèi)容,也被視為解決農(nóng)村教育發(fā)展問題的突破口。在現(xiàn)有的討論中,標準化學校并不限于硬件的維度,師資隊伍、學校課程等軟件也構成促進均衡的重要面向[21]。但是,當前的政策實踐壓縮了“標準化建設”的內(nèi)涵,過于偏重硬件的維度。從抽象的縣域義務教育均衡發(fā)展理念,到“硬件導向”的標準化建設考核指標,政策逐級傳遞過程中的重新闡釋會帶來重要的實踐后果。因而,有必要理解縣級層面的政策闡釋與實踐。以中西部貧困縣G為例,《G縣關于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實施意見》對均衡發(fā)展義務教育作出了這樣的闡釋：

“建立健全義務教育均衡發(fā)展責任制,加快推進學校布局結構調整步伐,積極推進義務教育標準化建設,均衡合理配置教師、設備、圖書、校舍等資源,切實縮小校際差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距,努力提高辦學水平和教育質量,辦好每一所學校。確保2015年基本完成初中布局調整,2016年9月基本完成小學布局調整。2015年底實現(xiàn)義務教育初步均衡,通過市級義務教育初步均衡督導評估;2016年底實現(xiàn)義務教育基本均衡,通過省級義務教育初步均衡督導評估、國家認定。到2016年底基本實現(xiàn)義務教育均衡?！?/p>

值得注意的是,學校布局調整與標準化建設之間的關系,為什么在均衡發(fā)展的背景下學校布局調整仍然具有優(yōu)先性?這就需要將“標準化建設”放在縣域的政策實踐當中考察,將焦點放在中央政策是如何轉化為基層實踐的。

1.政策過程中的“目標替代”

義務教育均衡發(fā)展是一個相對抽象的理念,政策制定就是要將它轉化為一系列具有可操作性的技術手段。中央層面的政策文件設定了一個基本的政策框架,它既為地方的政策實踐施加了限制,又提供了變通的可能性。《督導評估暫行辦法》是理念到實踐轉換的關鍵文本,它用八大指標將標準化建設作為推動均衡的核心手段。而省市縣各級又會根據(jù)教育部的文件,進一步制定更為細化的考核與評價辦法,在這個過程中政策目標經(jīng)歷了層層闡釋,從而強化了“目標替代”的問題。所謂“目標替代”指的是組織運行過程中,實際追求的目標與原初設定的目標相偏離[22]。本文著重討論“目標替代”所導致的實踐后果,它主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一,極大地壓縮了教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵。政績考核是政策鏈條中的關鍵環(huán)節(jié),也是上級對下級施加控制的重要手段,量化的評價方式能夠有效地壓縮下級在政策實踐中的自由裁量空間。但是,指標化的評價方式過于強調量化與可見的維度,又會導致新的問題。具體來說,八項縣域義務教育均衡評價指標的功能在于,把抽象的均衡發(fā)展理念轉變?yōu)榭刹僮鞯恼邇?nèi)容,但是這種轉化忽略了“質”的維度?，F(xiàn)實的教育差距往往表現(xiàn)在很多不同的維度,既有設施設備等硬件層面的差距,也反映在師資質量、教育理念、學校管理等方面。當前的評估體系過于強調辦學條件的維度,未能將“教育過程”“學生學業(yè)表現(xiàn)”等維度納入其中,結果是以辦學條件的均衡替代了實質意義上的教育均衡目標?！抖綄гu估暫行辦法》作為省市縣政策制定的基本依據(jù),又會使得“目標替代”的問題逐級放大。

第二,強化了地方教育發(fā)展中的“硬件偏好”。從教育發(fā)展的現(xiàn)實問題來看,城鄉(xiāng)差距仍然是縣域教育均衡的核心矛盾。因此,只有“農(nóng)村傾斜”的政策才有可能在客觀上推動教育均衡,哪怕只是硬件層面的均衡。但是,在現(xiàn)有的評估體系下,縣域均衡發(fā)展的總體目標被分解成一個個具體的評價指標,這就有可能導致局部指標的改善與總體目標的實現(xiàn)相偏離。以G縣為例,縣城學校普遍大班額,而村小則存在班額過小的問題。面對這種狀況,縣級政府可以通過在縣城興建學校的方式來改善與生均面積相關的指標,但是這種“改善”實際上強化了既有的差距。過于偏重硬件的評價體系,也強化了縣級政府在教育硬件投入方面的壓力,提升了硬件投入的政策優(yōu)先性,從而進一步削弱了教育均衡的其他面向。

2.資金壓力下的“政策扭曲”

在縣域的政策實踐中,義務教育均衡發(fā)展被等同于學校標準化建設,而八項評估指標又進一步規(guī)定了建設的內(nèi)容與目標。中央政策對“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問題的建構,又強化了對縣域實踐的限制。雖然受到自上而下的控制,但是縣級政府并不是全然被動的政策執(zhí)行者,其能動性體現(xiàn)在政策工具和路徑的選擇上,地方層面的政策實踐對政策結果產(chǎn)生著至關重要的影響。我們將縣域標準化建設置于現(xiàn)實語境,討論縣級政府究竟面臨何種約束條件,并揭示可能的政策后果。

“以標準化建設促均衡發(fā)展”的政策導向,加大了地方教育發(fā)展中的資金壓力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,自2013年啟動縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估以來,全國在義務教育階段經(jīng)費累計投入2.73萬億元,其中2013—2015年投入2.09萬億元,2016年投入6 400億元;全國近四年總投入中縣本級資金1.6萬億元,占總投入的58.7%①《2016年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》,教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/jybxwfb/h/moe2069/xwfbh2016n/xwfb160223/160223sfcl/201602/t20160223230102.html,2017年4月30日。。從結果來看,加大教育投入有助于促進義務教育發(fā)展,尤其是帶來硬件層面的改善。中央也在不斷加大財政投入以及轉移支付力度,但是縣級政府仍然面臨著嚴峻的資金壓力,對中西落后地區(qū)更是如此。在調研中,G縣官員指出,“在各類教育工程投入中,縣級的配套要求太高,現(xiàn)在大概占到資金總量30%左右”(G縣教育局局長訪談,20160308GJYJ)。這也意味著,各級項目投入增加在客觀上強化了縣級資金匹配的壓力,很多地方被迫舉債發(fā)展教育。

此外,在當前的均衡發(fā)展政策框架建構的“城擠”和“鄉(xiāng)弱”問題,使得縣級政府在政策選擇中面臨一種兩難困境。長期來看,只有實質性地提升農(nóng)村教育,才有可能緩解因擇校而產(chǎn)生的學生“鄉(xiāng)-城”流動,從根源上回應縣鎮(zhèn)學校大班額的問題。但是,逐級的政績考核要求縣級政府在一定的時間內(nèi)改善相關的指標,而農(nóng)村教育的實質性改善是一個漸進的過程,并不能產(chǎn)生立竿見影的效果。相比而言在縣城興建和擴建學校成為見效更快的解決方案。這樣的回應方式是以大量的資金投入為前提,它不僅強化了縣域教育資源約束,更重要的還在于其分配效應：使得教育資源城鄉(xiāng)分配的天平向縣鎮(zhèn)(尤其是縣城)傾斜。政策的長期后果則在于,進一步強化了既有的城鄉(xiāng)格局,使整體結構更加失衡。

在評估指標的導向以及資源約束條件下,縣級政府重新建構了“鄉(xiāng)弱”的政策議題及其解決方案。要想改善農(nóng)村學校的各項指標,就需要縣級政府在設施設備方面進行投入,并提升師資的質量。縣域的教育資源包括存量和增量兩個維度,如前所述,增量主要反映在資金方面,縣鎮(zhèn)層面的建設資金需求在一定程度上削弱了政府對農(nóng)村教育進行投入的能力;作為存量資源的師資則是限制農(nóng)村教育改善的最為重要的原因。農(nóng)村小規(guī)模學校生源流失已經(jīng)成為一個客觀趨勢,進而使得這類學校的師生比過高。相比于資金,縣域教育發(fā)展當中師資面臨著更為嚴峻的總量限制。因為前者可以通過舉債等方式突破約束,而教師編制卻受到上級政府的嚴格控制,這就意味著當學生鄉(xiāng)-城流動造成縣城學校師資緊張的時候,縣級政府無法通過增量改革的方式來回應問題。而農(nóng)村小規(guī)模學校的存在,導致了寶貴的教師資源的“浪費”。在這樣的背景下,縣域義務教育當中的“鄉(xiāng)弱”問題所引出的解決方案并不是“農(nóng)村傾斜”的投入策略,而是以學校布局調整的方式來減少“資源浪費”。學校布局調整以村小和教學點的撤并為主要內(nèi)容。在縣級政府看來,與其耗費大量資源對教育體系中最弱的環(huán)節(jié)進行改造,不如直接取消其存在,農(nóng)村校點的撤并本身就意味著縣域義務教育的總體改善,并且它還具有優(yōu)化教育資源配置的意涵。但是,以布局調整促均衡的政策路徑,強化了農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境,并將對農(nóng)村義務教育的整體格局產(chǎn)生深遠的影響。

二、“以布局調整促均衡發(fā)展”背景下的農(nóng)村小規(guī)模學校

在縣域的政策實踐中,標準化建設是與布局調整進程同步展開的,后者甚至是達成與標準化建設相關的考核指標的重要手段。如前所述,這種以均衡為名的教育改善政策有可能在客觀上加深農(nóng)村教育的危機,那么現(xiàn)實當中的農(nóng)村小規(guī)模學校究竟處于什么樣的生存狀況?當前的政策實踐又對教育差距問題產(chǎn)生何種影響呢?這一部分將聚焦于農(nóng)村小規(guī)模學校的現(xiàn)實情況,從實踐的維度考察相關政策的邏輯及其后果。

(一)類別化策略：教育差距的政策建構

在現(xiàn)有研究中,有關教育差距的討論更多地關注了城鄉(xiāng)的維度,忽略了農(nóng)村教育體系內(nèi)部的結構性差異。農(nóng)村學校并不是一個同質的整體,理解其異質性有助于更好地評估縣域均衡發(fā)展政策的實際效果。在持續(xù)推進農(nóng)村學校布局調整的背景下,縣級政府對農(nóng)村學校的發(fā)展采取了類別化的策略,使得不同類別的學校面臨迥異的現(xiàn)實處境。仍然以G縣為例,《G縣關于全面深化教育改革加快教育發(fā)展的實施意見》提出,“按照‘小學向片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中,初中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城集中,高中布局在縣城和城郊’的原則,實現(xiàn)學前教育、義務教育就近入學、高中階段集中規(guī)模辦學”。并且在學校布局調整的實踐中貫徹的是更為激進的原則,即“小學到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、初中和高中到縣城”(G縣教育局局長訪談,20160308GJYJ)。在這樣的政策導向下,農(nóng)村義務教育階段的學校被劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村小(教學點)兩個層級,并以“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、穩(wěn)定村級”為主導發(fā)展原則。其政策含義是,優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校,并推動農(nóng)村學生向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中。事實上,無論從設施設備還是師資配置方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的條件都要好于村級學校。采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏向”的發(fā)展政策則會進一步擴大既有的教育差距。

對村級學校來說,更直接的影響還是來自于布局調整政策本身。在集中辦學原則的指導下,村級小學又被進一步分為兩個類別：“待撤并”和“暫時保留”。2012年以來,國務院和教育部出臺了一系列文件,試圖規(guī)范農(nóng)村學校布局調整進程,強調的主要是科學規(guī)范、規(guī)范程序以及保障條件的維度。并且,中央政策也沒有明令禁止學校的撤并,只是要求“辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學?！?。究竟何為“必要”?縣級政府具有很大的政策解釋和操作空間。在實踐中,一所村小是否撤并在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小是否“具備條件”。用一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小校長的話來說,“如果教室能夠裝,食堂也修起來了,村小撤了之后他在這里食宿都能夠解決的話,為什么就不可以撤呢?”(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長訪談,20121221WLZZ)近年來各級政府加大對農(nóng)村學校食堂與寄宿制建設的投入,又在客觀上為加速村級小學撤并提供了條件。

中央政策一再強調教育發(fā)展中的“科學規(guī)劃”,其積極意義在于合理配置資源、避免浪費,但它也可能導致負面影響。規(guī)劃往往要求前瞻性,而政策實施則是一個過程,這對那些被貼上“待撤并”標簽而實際又尚未撤并的村小會產(chǎn)生什么樣的影響呢?在調查中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完小的校長這樣形容村級小學的現(xiàn)狀：

村小的發(fā)展根本談不上。現(xiàn)在縣里面也有這樣一個想法,遲早還是要集中辦學的,不能把大的經(jīng)費浪費在這上面了(指村小)。因為這么多村級學校要撤并,房屋一旦修起來,撤并過后就浪費了。所以現(xiàn)在在建設上面就不會再花大的錢了,只能是維修,不出安全事故。要想重新修好的,就不會了。我們也是抱著這種思路。因為現(xiàn)在還是集中,盡量把中心完小搞好”。(W縣L鎮(zhèn)中心完小校長訪談,20121221WLZZ)

這種說法反映的政策邏輯是：既然學校遲早要撤,那么繼續(xù)投入資源就是一種浪費。事實上,這種資源配置策略并不限于硬件層面,“待撤并”的村小同樣也很難引入年輕化的教師或者獲得其他支持。根據(jù)筆者2011年以來在L鎮(zhèn)調查的情況來看,村級小學的實際撤并往往分成兩步：先將高年級(通常是四至六年級)并入中心完小,使之從村級完小轉變?yōu)榻虒W點,進而根據(jù)之后在校生數(shù)量來決定徹底關停的時點。一旦村小被確定為撤并的對象,它就喪失了改善和發(fā)展的可能性。這種“避免浪費”的政策行為忽略了教育公平的維度,損害了村小學生的教育權利。更為嚴重的是,由于村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校之間面臨著直接的資源競爭,以推動村小撤并來實現(xiàn)集中辦學的策略迫使作為一個整體的村級學校被政策邊緣化了,因此上述困境并不限于“待撤并”的村級學校,而是表現(xiàn)為一場全面的危機。

(二)農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境

《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2016》顯示,2015年共有全國小規(guī)模學校126 751所,占小學和教學點總數(shù)的44.7%,其中鄉(xiāng)村小規(guī)模學校有111 420所,占鄉(xiāng)村小學和教學點總數(shù)的55.7%,占全國小規(guī)模學?？倲?shù)的87.9%。小規(guī)模學校是根據(jù)在校生規(guī)模來定義的,通常指學生人數(shù)不足100人的學校。鑒于它已經(jīng)占到村級學校半數(shù)以上的比重,并且在農(nóng)村生源持續(xù)流失的背景下,小規(guī)模學校有可能成為一種更加常態(tài)的存在。對農(nóng)村小規(guī)模學校生存狀況的考察,有助于理解那些暫時未被貼上“待撤并”標簽或者被定義為“必要”的村級小學所面臨的基本問題,也能夠發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村教育政策中的問題與局限。

農(nóng)村小規(guī)模學校之所以引起廣泛關注,并不只是因為其存在的普遍性,更主要的是其現(xiàn)實的生存困境。農(nóng)村教育的一個基本現(xiàn)實是：生源數(shù)量決定學校日常運轉狀況。根據(jù)《中央編辦、教育部、財政部關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》,縣鎮(zhèn)與農(nóng)村小學的師生比核定為1:19。那么,一所村級完全小學在校生規(guī)模要達到96人以上,才能夠保證一班一師的配置。在一班一師的情況下,即便盡量保證教師在學科配置方面的均衡,教學過程中也不可能實現(xiàn)分學科教學,并且還存在教師課時任務過重的問題。雖然文件的第四條強調對農(nóng)村邊遠地區(qū)適當傾斜,“對學生規(guī)模較小的村小、教學點,按照教職工與學生比例和教職工與班級比例相結合的方式核定教職工編制。”但是,第二條規(guī)定的“嚴格控制編制總量”,使得補充性的規(guī)定難以實行,在總體編制緊張的情況下,向農(nóng)村小規(guī)模學校傾斜被視為一種資源浪費。即便忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級學校在師資質量上的差距,按照統(tǒng)一的師生比標準進行師資配置的方式就已經(jīng)導致了兩類學校在日常教學方面的差距。

再從經(jīng)費的角度來看,農(nóng)村學校的日常運轉主要依靠生均公用經(jīng)費來保障。政策已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)的經(jīng)費基準定額,按照2016年的標準,中西部地區(qū)普通小學每生每年600元。一所100人的村級小學,全年生均公用經(jīng)費總額為60 000元,需要負擔“學校維持正常運轉所需開支的業(yè)務費、公務費、設備購置費、修繕費和其他屬于公用性質的費用等方面。”公用經(jīng)費在使用上存在明顯的規(guī)模效益,這就意味著在校生的規(guī)模直接影響到日常運轉情況。并且,縣級政府的一些權宜做法還有可能強化小規(guī)模學校的資金困境。以W縣L鎮(zhèn)為例,2012年開始實行營養(yǎng)午餐計劃,省里通過專項資金解決了食堂的建設和設備采購費用,并按照1:100核定了工勤人員的編制。但是縣財政并沒有安排資金解決工勤人員工資問題,只能由公用經(jīng)費來墊付,盡管按規(guī)定公用經(jīng)費不能用于人員經(jīng)費①2013年,W縣L鎮(zhèn)共有6所村級小學,其中的一半屬于小規(guī)模學校。這三所學校平均規(guī)模59人,每所學校聘請一名廚房工勤人員,一年工資8 000元(每月800,十個月)。并且生均經(jīng)費實際按照500元的標準撥付,剩下的100元用作縣級統(tǒng)籌經(jīng)費,平均算下來僅工勤人員工資一項就占用了學校公用經(jīng)費的27%。。其實,中央一再強調對小規(guī)模學校的傾斜政策,比如《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調整的意見》規(guī)定,對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經(jīng)費。但現(xiàn)實情況是,這些政策要么不能落實,要么強化了縣級政府撤并村級學校的動機。在縣級政府看來,即便只是維持小規(guī)模學校的現(xiàn)狀都需要耗費太多額外的資源,更遑論加大投入來全面改善教育狀況了。

當前農(nóng)村小規(guī)模學校面臨著嚴重的生存危機,其原因不僅在于教育資源投入不足,更與教育發(fā)展政策的導向有關。必須關注標準化建設對農(nóng)村教育的雙重影響：從積極的方面看,它為農(nóng)村學校的辦學條件設置了更高的標準,以指標化考核的方式促使縣級政府增加農(nóng)村教育投入,在客觀上提升了農(nóng)村教育的發(fā)展水平;然而,負面效應在于,它壓縮了作為一個整體的村級學校(尤其是農(nóng)村小規(guī)模學校)的生存空間。標準化建設的實際影響也可以概括為：村級學校的局部改善與整體的邊緣化。以“標準化建設促教育均衡”的政策呈現(xiàn)出一種吊詭的邏輯,作為農(nóng)村教育最薄弱環(huán)節(jié)的小規(guī)模學校未能成為優(yōu)先發(fā)展的對象,反而被政策建構成要被消滅的對象,在這個意義上,縣域義務教育的總體改善實際上是以農(nóng)村教育為代價的。縣域政策實踐對小規(guī)模學校的定位及其“撤并導向”,使得農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境陷入一個不斷自我強化的過程。

三、政策討論：農(nóng)村小規(guī)模學校的教育生態(tài)

農(nóng)村小規(guī)模學校對我國義務教育的普及與鞏固起到了關鍵的作用,它也是農(nóng)村義務教育體系的重要組成部分。應該看到,隨著義務教育經(jīng)費體制的改革,各級政府的教育投入逐年增加,農(nóng)村義務教育的總體面貌也在不斷改善,但與這一進程相伴隨的卻是農(nóng)村學校數(shù)量的持續(xù)減少,它反映的是以降低農(nóng)村教育可及性為代價的教育發(fā)展。并且,村級學校,尤其是農(nóng)村小規(guī)模學校面臨著普遍的生存困境,這不僅反映了義務教育的城鄉(xiāng)差距問題,也折射出農(nóng)村教育內(nèi)部分化的加劇。在縣域層面,“鄉(xiāng)村弱”和“縣鎮(zhèn)擠”現(xiàn)象的根源也在教育差距。事實上,學術界和政策界早已在解決方案上達成了共識,那就是推動義務教育“均衡發(fā)展”。但問題在于,為什么旨在推進縣域義務教育均衡發(fā)展的政策,不但未能有效回應農(nóng)村小規(guī)模學校的困境,甚至在一定程度上強化了既有的危機?那么,又該如何對農(nóng)村小規(guī)模學校的現(xiàn)實困境作出回應呢?

本研究圍繞標準化建設和小規(guī)模學校困境的討論,揭示了縣域政策實踐的吊詭邏輯及其影響,試圖超越傳統(tǒng)的理性化政策分析范式的局限,避免僅僅從技術治理的角度談政策改善?，F(xiàn)實的復雜性促使我們尋求建立一個綜合性的政策框架,從而避免單一、簡化的政策建議。政策問題的認識和定義方式,設定了解決方案的基本框架。在縣域義務教育均衡發(fā)展的政策框架中,對教育差距的界定過于偏重硬件的維度,導致了一種投入導向的回應方式,進而加劇了落后地區(qū)在教育發(fā)展中的資源約束,并最終導致縣級政府采取“以布局調整促均衡”的變通策略。研究目的在于突破當前政策的敘事框架,探尋一種綜合性、體系化的解釋,并將政策目標定義為：重建農(nóng)村小規(guī)模學校的教育生態(tài)。教育生態(tài)的視角強調整體性和綜合性,不僅關注學校教育內(nèi)部諸要素之間的關系,更要重視其與外部體系之間的聯(lián)系。我們重點討論農(nóng)村小規(guī)模學校發(fā)展的社會生態(tài)和政治生態(tài)。

首先,從社會生態(tài)的角度理解農(nóng)村小規(guī)模學校的基本定位與功能,其實質在于“跳出教育談教育”。在人口流動背景下,農(nóng)村學校總體生源減少表現(xiàn)為一個客觀的趨勢,農(nóng)村小規(guī)模學?？赡軙蔀橐环N常態(tài)。學校規(guī)模的大小本身并不反映為一種生存危機,當前的問題在于,教育政策將“規(guī)?！苯嫗橐粋€問題,實行了“撤并取向”政策,從而強化了既有的生源流失趨勢。因此,推動政策調整的前提是重新確立農(nóng)村小規(guī)模學校在教育體系中的位置,將基本政策取向從“保留”轉向“發(fā)展”。保障適齡兒童就近入學是義務教育法的規(guī)定,農(nóng)村小規(guī)模學校對于提高教育服務的地理可及性具有重要的意義。更重要的是,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學校在穩(wěn)定縣域學校體系中的作用。在當前的縣域政策實踐中,政府試圖推動農(nóng)村小規(guī)模學校撤并,將鄉(xiāng)村生源集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn),以此提高教育資源的使用效率。但是,寄宿制的推行加劇了學生的流動性,越來越多鄉(xiāng)村學生流向縣城學校,其結果是村級學校生源流失的趨勢逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校傳導,進而加劇“鄉(xiāng)弱”和“城擠”的問題。在這個意義上,農(nóng)村小規(guī)模學校的危機有可能演變成縣域教育的總體性危機。另外,農(nóng)村小規(guī)模學校所反映的農(nóng)村教育危機也會對社會結構產(chǎn)生重要影響,具體表現(xiàn)在加劇了農(nóng)村的空心化以及社會分層。因此,無論從學校教育本身還是社會發(fā)展來看,農(nóng)村小規(guī)模學校都具有重要的結構意義,必須從政策層面對農(nóng)村小規(guī)模學校的地位進行確認。

其次,從政治生態(tài)的角度討論進行政策政策的路徑與現(xiàn)實可能性,超越“中央-地方”關系的討論框架。發(fā)展義務教育是政府的法定責任,也是基本公共服務的重要內(nèi)容,國家的相關政策對教育發(fā)展的基本狀況產(chǎn)生著直接的影響,因此中央-地方關系構成了教育政策討論的主導框架。農(nóng)村小規(guī)模學校的生存困境,在一定程度上反映了中央政策與地方實踐之間的張力,比如政策文本中強調了傾斜農(nóng)村學校的原則,但是執(zhí)行缺乏保障。本文討論了縣級政府的政策邏輯,指出中央不斷強化自上而下的評價機制,試圖加強對地方控制,促進政策落實;但是另一方面,量化的考核壓力又會使得縣級政府在政策實踐中的目標替代與變通,繼而衍生出新的問題。這種討論的政策含義是,中央-地方之間的“控制與反控制”是一個動態(tài)博弈的過程,需要關注政策的意外后果以及不同政策之間的互動影響?！罢咄晟?強化控制”的解決方案存在著局限,因而有必要拓寬討論框架,重視社會主體的作用?！皟蓷l腿走路”是我國義務教育普及階段的重要經(jīng)驗,核心就在于充分調用社會的資源、動員社會的參與。但是隨著農(nóng)村義務教育出資責任的上移,農(nóng)村的社會主體也逐漸喪失了在教育發(fā)展方面的話語權。結果是,農(nóng)村家長只能以“用腳投票”的方式舍棄村級學校,以消極的方式作出政策反饋。這就需要為社會主體構建制度化的政策參與渠道,從而為政策調整引入自下而上的力量,既能使宏觀的政策制定更加貼近社會需求,也有助于強化對地方政府的監(jiān)督。

最后,我們強調,重建教育生態(tài)核心是要為農(nóng)村小規(guī)模學校構建一個多維度的支持體系,旨在改善農(nóng)村小規(guī)模學校的整體發(fā)展環(huán)境。我們從社會生態(tài)和政治生態(tài)角度的討論,強調的是“社會中的學?！薄獠康纳鐣?、政治情境與學校教育之間的互動影響,從而拓展政策框架,為政策改善提供更加多元的路徑選擇,最終推動外部環(huán)境的整體改善。當然也不能忽視內(nèi)部環(huán)境的維度,因為它反映了農(nóng)村小規(guī)模學校實際的教育生態(tài),并對教育結果產(chǎn)生更為直接的影響。構建一個良好的內(nèi)部環(huán)境,關鍵在于促使體系內(nèi)部各要素之間的有機聯(lián)系與相互支持。內(nèi)外環(huán)境共同決定了農(nóng)村小規(guī)模學校的整體生存狀況。反觀縣域推動義務教育均衡發(fā)展的政策實踐,僅從要素數(shù)量的角度理解教育發(fā)展,忽略了內(nèi)部環(huán)境的建設。當前農(nóng)村小規(guī)模學校困境的實質在于：將其納入了一個標準化的評價體系當中,卻沒能匹配相應的資源。一方面,量化的評價體系強化了差距的可見性,把農(nóng)村小規(guī)模學校建構為教育體系的最末端;另一方面,縣級政府“撤并取向”的政策,又影響了農(nóng)村家長對現(xiàn)實教育改善的預期,強化了其“用腳投票”的行為。農(nóng)村小規(guī)模學校“因改善而消亡”的邏輯,也可以表述為：與硬件改善相伴隨的教育生態(tài)惡化。通過引入教育生態(tài)的概念,我們強調只有樹立整體性的政策觀,才能夠從根源上回應農(nóng)村小規(guī)模學校的危機。