云南：從空間視角算清“生態(tài)賬”

◎ 馬品 周芹芳

“綠水青山就是金山銀山?！绷暯娇倳涥P于生態(tài)文明建設的理念已深入人心，自然資源資產離任審計工作便是踐行這一理念的一把利劍。為了充分利用空間地理信息資源，更加客觀、科學、高效地算清“生態(tài)賬”，云南省地圖院在原云南省測繪地理信息局的支持下，聯(lián)合審計部門積極探索自然資源資產審計工作的“云南模式”。

首次合作聚焦自然資源資產空間屬性

自然資源資產離任審計是黨中央、國務院交給審計部門牽頭負責的重大任務，云南省審計與測繪地理信息兩個看起來本不相關的部門，為做好此項工作開展了首次合作。2016年8月，為協(xié)助云南省審計廳完成全省第一個領導干部自然資源資產離任審計試點工作，云南省地圖院按照原云南省測繪地理信息局要求，派遣精干技術人員到昭通市提供測繪地理信息服務。

合作之初，審計人員從法律法規(guī)出發(fā)，測繪人員從空間視角入手，很快找到法律法規(guī)里空間分析模型可量化的條目，如“指標”“不得”“禁止”等，進而尋找兩者的交集、合作的切入點。具體來說，按照“指標”指引，核查自然資源資產管理、節(jié)約、保護約束性指標和目標責任完成情況；按照“不得”指引，核查礦產資源開發(fā)、退耕還林、草原征占、基本農田保護等情況；按照“禁止”指引，以空間數(shù)據(jù)疊加分析核查自然保護區(qū)、國家森林公園、風景名勝區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的建設開發(fā)情況等。

在此基礎上，綜合第一次全國地理國情普查、年度國土資源遙感監(jiān)測影像，以及原國土資源、林業(yè)、環(huán)保、農業(yè)等部門提供的空間數(shù)據(jù)，云南省地圖院對其進行規(guī)范處理和綜合分析挖掘，發(fā)現(xiàn)了涉及多部門的審計疑點。審計組將這些疑點作為取證依據(jù)，取得良好的工作成效。

初次合作讓審計和測繪部門認識到，自然資源資產離任審計和測繪地理信息技術融合的落腳點在“自然資源”上。審計關注的是領導干部任期前后的自然資源資產存量及變化，其本身具有的時空屬性與測繪技術密不可分。測繪技術專門對自然資源空間信息進行采集、處理、管理、分析、表達、傳播、應用，分析區(qū)域內各種現(xiàn)象的分布情況，能提供客觀、準確的評價結果。特別是在找疑點、指位置、取證據(jù)、提效率方面能發(fā)揮重要作用。

2017年6月7日，云南省審計廳與原云南省測繪地理信息局簽訂了《信息數(shù)據(jù)資源共享合作協(xié)議書》，合作機制正式建立，有助于深入推進雙方在自然資源資產離任審計工作中的合作。

實踐積累探索自然資源資產審計方法

雙方合作以來，云南省地圖院為全省審計系統(tǒng)進行了GIS技術應用與領導干部自然資源資產離任審計等培訓，先后為德宏州、曲靖市、昭通市、楚雄州、昆明市、紅河州等州市提供了自然資源資產離任審計技術支持，通過應用新理念、新思路探索自然資源資產離任審計的思路和方法，發(fā)現(xiàn)了很多靠傳統(tǒng)審計方法無法準確高效發(fā)現(xiàn)的問題：

基本草原不長草。通過對基本草原數(shù)據(jù)與地理國情普查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的對比分析，結合衛(wèi)星影像特征可以準確發(fā)現(xiàn)基本草原的虛劃問題。審計中發(fā)現(xiàn)，一些地方存在將林地等非草地劃入基本草原的情況。按照禁牧區(qū)每畝7.5元，草畜平衡區(qū)每畝2.5元的財政補貼資金標準，可估算虛報草原面積套用的補獎資金，供審計部門追蹤資金流向時參考。

基本農田不能耕。利用永久基本農田劃定成果疊加地理國情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)有山、有水、有樹林；疊加年度新增建設用地，發(fā)現(xiàn)修路、蓋房、建工廠；疊加工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)大量基本農田被納入園區(qū)建設規(guī)劃。幾種數(shù)據(jù)交叉融合應用，能夠準確發(fā)現(xiàn)非耕地劃入永久基本農田和劃定完成后被新增建設用地占用的問題。

高原湖泊排污水。在自然資源資產離任審計中，通過對原國土資源部門提供的年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查影像，水務局提供的高原湖泊流域保護區(qū)范圍、入湖排污口普查和河湖庫渠名錄成果進行分析，發(fā)現(xiàn)流域保護區(qū)范圍內有疑似排污口。

礦產資源越界采。在自然資源資產離任審計中，通過年度高分辨率遙感影像地表變化采集礦區(qū)開采范圍，與土地利用現(xiàn)狀、采礦權等數(shù)據(jù)進行比較分析，找出無證開采、越界開采、礦權超期開采等情況。

飲用水源養(yǎng)畜禽。在某市自然資源資產離任審計工作中，通過對農業(yè)局提供的畜禽養(yǎng)殖情況、設施農用地備案數(shù)據(jù)進行分析，結合水源地保護區(qū)和遙感影像等數(shù)據(jù)交互對比，發(fā)現(xiàn)在飲用水水源地一級保護區(qū)內有從事養(yǎng)殖畜禽并放養(yǎng)的情況，嚴重影響飲用水質量。

退耕還林重復退。退耕還林含坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩種情況。通過比對每年退耕還林項目區(qū)，發(fā)現(xiàn)同塊耕地多年重復申請還林；通過比對退耕還林項目區(qū)與國家公益林保護區(qū)范圍，發(fā)現(xiàn)已是茂密林地卻還要“被還林”等虛假造林問題。技術人員通過GIS量化分析定量估算違規(guī)面積，按數(shù)追回申報資金。

截至目前，云南省地圖院為國家審計署昆明特派辦、云南省審計廳和9個州市審計部門的18個審計項目提供了技術支持，共處理了160余個部門提供的900余份(數(shù)據(jù)量達到16T)空間數(shù)據(jù)，分析編制了15份自然資源資產離任審計空間數(shù)據(jù)分析報告，協(xié)助審計部門制作了200余份審計取證單，實地核查取證了近400個審計線索。

立項研究時空大數(shù)據(jù)庫破解審計難題

經過兩年多實踐探索，審計和測繪人員發(fā)現(xiàn)自然資源資產涉及的部門眾多，基礎數(shù)據(jù)分散，缺乏統(tǒng)一管理，數(shù)據(jù)分析評價難，標準不統(tǒng)一，方法體系不健全。為此，審計與測繪部門決定共同申報云南省重大科技專項項目——云南省領導干部自然資源資產離任審計空間輔助支撐體系研究。

項目將研究制定全省自然資源資產離任審計指標體系、建立空間評價模型、時空大數(shù)據(jù)庫和信息化平臺，全面開展數(shù)據(jù)分析挖掘、信息共建共享、疑點快速篩查、精準統(tǒng)計分析、智能輔助決策、成果綜合展示等目標實現(xiàn)的關鍵技術研究，牢固樹立大數(shù)據(jù)審計理念，推進“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式，助力資源環(huán)境信息化建設，提升大數(shù)據(jù)審計工作水平。

2018年5月，由云南省審計廳和云南省地圖院組成的課題組20余人進駐項目示范區(qū)普洱市，結合該市2013年至2017年自然資源資產離任審計工作，研究空間模式下的自然資源資產審計方法模型，研建自然資源資產時空大數(shù)據(jù)庫，研發(fā)自然資源資產審計綜合空間分析平臺和實地核查取證系統(tǒng)。課題組共收集了9個部門的122項空間數(shù)據(jù)，經過規(guī)整轉換處理建立了普洱市自然資源時空數(shù)據(jù)庫。

同時，課題組依據(jù)相關法律法規(guī)，應用地理信息等技術研究建立土地、礦產、森林、草原、水、環(huán)境保護6大類指標體系，全面梳理相關法規(guī)依據(jù)，研究建立了包括40個二級核查項、126個三級項的審計空間模型和方法。

為了驗證系統(tǒng)分析成果的準確性，課題組攜帶自主開發(fā)的“審計眼”系統(tǒng)到普洱市瀾滄縣、西盟縣和孟連縣，對規(guī)劃銜接、違法用地情況、永久基本農田占用情況、基本草原劃定科學性 等疑點線索進行實地核查取證，系統(tǒng)檢驗研究成果，并與各縣有關部門負責人現(xiàn)場交流，探討違法違規(guī)行為的歷史成因、現(xiàn)狀問題和解決辦法。

驗證表明，課題確定的指標體系覆蓋地、礦、林、水、草等主要自然資源資產，融合GIS技術的方法模型分析結果科學準確，能夠“指哪打哪”。建成的示范區(qū)自然資源資產二三維“一張圖”系統(tǒng)可實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理規(guī)范化、查詢分析便捷化、調用展示可視化。審計人員可基于已有的分析模型自動分析疑點線索，在線分派取證人員實地核查取證，實時上傳取證信息，滿足自然資源資產離任審計全過程應用。

對于項目現(xiàn)階段取得的成果，云南省審計廳副廳長謝健和總審計師李濤給予了充分肯定：“我們體驗到大數(shù)據(jù)的魅力、可視化的便捷和空間信息化的力量，相信項目成果能夠更廣泛地應用于自然資源管理工作，更直觀、清晰地反映自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護存在的問題?！?/p>