世界行政復(fù)議制度改革的趨勢及經(jīng)驗(yàn)

_楊 柳

行政復(fù)議制度是世界大部分國家和地區(qū)普遍實(shí)行的行政救濟(jì)制度。雖然不同的國家和地區(qū)對于行政復(fù)議的稱謂不盡相同，但都普遍將行政復(fù)議視為除行政訴訟之外最重要的一種行政糾紛解決機(jī)制。行政復(fù)議制度在大部分國家和地區(qū)都經(jīng)歷了隨著人們對行政復(fù)議性質(zhì)認(rèn)識(shí)加深和社會(huì)需求變化而不斷改革的過程。近20年來，行政復(fù)議制度的改革更是形成了一個(gè)世界性的浪潮。本文將主要著眼于對世界上最具代表性的英國、美國、法國、德國以及東亞3個(gè)國家和地區(qū)的行政復(fù)議制度改革的共同經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行簡要總結(jié)，并分析它們在某些改革問題上存在的不同思路和方案，以期對我國行政復(fù)議制度改革有所啟發(fā)。

一、提高行政復(fù)議的公正性是核心問題

英國的行政復(fù)議制度從一開始就以存在專門的行政糾紛解決機(jī)構(gòu)—行政裁判所，其百余年改革的一個(gè)核心主題就是試圖在保持行政裁判所獨(dú)特性的同時(shí)不斷增加其獨(dú)立性和公正性。但盡管如此，2001年英國政府發(fā)布的里蓋特報(bào)告仍然指出，行政裁判所并沒有獨(dú)立于設(shè)立它們的政府部門，它們之間還存在使得公眾很容易對裁判所的獨(dú)立性產(chǎn)生懷疑的關(guān)系。2007年7月，英國根據(jù)里蓋特報(bào)告的建議通過了《裁判所、法院和執(zhí)行法》，該法開始明確確認(rèn)“裁判所裁判官的獨(dú)立性”，并讓行政裁判所無論在后勤保障、程序規(guī)則制定以及人員任命上都獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。

行政裁決機(jī)構(gòu)的中立性和公正性問題也一直是美國20世紀(jì)三四十年代行政法改革的核心問題之一。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》首先要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行行政與司法職能相分離的原則，從而使聽證審查官的事實(shí)發(fā)現(xiàn)的職能與行政機(jī)構(gòu)其他官員調(diào)查和起訴的職能區(qū)別開來。其次，《聯(lián)邦行政程序法》也通過各種方式保護(hù)裁判者相對于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，從而使其在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獲得一種獨(dú)特的身份和地位。此外，即便最后的裁決由行政機(jī)關(guān)的行政長官或者委員會(huì)作出，法律也要求其必須根據(jù)行政法法官的聽證記錄作出，這就在很大程度上保證了行政法法官裁決的權(quán)威性。最后，法律還通過賦予當(dāng)事人一系列程序性聽證權(quán)利確保行政裁決的公正性。

在對行政復(fù)議公正性的制度保障方面，法德的行政復(fù)議模式與英美的行政復(fù)議模式形成了鮮明的對比。由于行政復(fù)議公正性缺乏有效保障，法德兩國的行政復(fù)議制度在發(fā)揮分流行政訴訟案件的功能方面受到很大的限制。不過，隨著法德兩國行政訴訟案件越來越不堪重負(fù)，行政復(fù)議的行政訴訟案件分流功能開始受到重視，以提高行政復(fù)議制度公正性為內(nèi)容的改革也開始受到法德兩國的關(guān)注。如，法國2001年推行的改革讓當(dāng)事人可以選擇向具有一定中立性的由在職或退休公務(wù)員擔(dān)任的“建議第三人”提出行政救濟(jì)，建議第三人理論上說可以獨(dú)立對行政爭議作出判決，并向行政機(jī)關(guān)提出建議。雖然這個(gè)建議對行政機(jī)關(guān)并沒有法律效力，但只要其對行政復(fù)議機(jī)關(guān)最后的復(fù)議決定在事實(shí)上發(fā)揮一定的影響力，那么對于提高行政復(fù)議決定的公正性還是會(huì)有一定幫助。德國雖然在聯(lián)邦法層面缺乏對行政復(fù)議制度的改革，但某些州的行政復(fù)議制度改革在提高行政復(fù)議公正性方面還是邁開了較大的步伐。

2014年日本行政不服審查制度的改革通過引入由審理員審理的程序和向行政不服審查委員會(huì)的咨詢程序兩個(gè)機(jī)構(gòu)和程序以提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的公正性。雖然負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議的審理員并未獲得美國行政法法官那樣的獨(dú)立性，但此次改革確立了追訴和審理的職能分立原則，并通過增加不服審查機(jī)關(guān)復(fù)議決定過程的透明度以提高審理員復(fù)議意見書的分量，從而提高了公正性。

韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)主要通過改變行政復(fù)議組織的人員構(gòu)成提高復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性和公正性。如韓國1985年正式實(shí)施的《行政審判法》要求每個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)行政復(fù)議的行政審判委員會(huì)吸收民間人士參與，并且要求行政審判委員會(huì)審理案件的會(huì)議，民間人士始終能夠占多數(shù)，以確保行政審判委員會(huì)的中立性和公正性。我國臺(tái)灣地區(qū)1998年修訂后的《訴愿法》也要求訴愿審議委員會(huì)委員中社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于1／2，盡管其并沒有要求參與訴愿案件審議的訴愿審議委員會(huì)成員中來自行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)人士占多數(shù)，但與原來的制度相比，中立程度仍然有較大的提高。

二、關(guān)注公正與效率之間的平衡

行政復(fù)議是一種有別于行政訴訟的法律救濟(jì)制度，與以公正為核心追求的行政訴訟不同，傳統(tǒng)上行政復(fù)議制度將效率作為其核心的價(jià)值追求。但隨著提高行政復(fù)議的公正性成為行政復(fù)議制度改革的普遍趨勢，如何平衡行政復(fù)議公正與效率的關(guān)系就成為各國和各地區(qū)在行政復(fù)議制度改革中都非常關(guān)注的問題。

自從1957年發(fā)布弗蘭克斯報(bào)告以來，英國一直將推行行政裁判所司法化、提高行政裁判的公正性作為其改革方向。但這種以司法化為取向的改革并沒有讓行政裁判所成為完全與法院一樣的司法機(jī)關(guān)，英國行政裁判所的改革試圖讓裁判所在獲得類似法院那樣獨(dú)立地位的同時(shí)仍然保持裁判所傳統(tǒng)上一直具有的經(jīng)濟(jì)、便捷、簡單、快速以及具專門知識(shí)等優(yōu)點(diǎn)。為此，它主張裁判所在任命人員時(shí)除了必須具備的法律專業(yè)人員外，還會(huì)根據(jù)裁判所的具體類型和具體需求任命很多具有特定專業(yè)知識(shí)的非法律專業(yè)人員。為了保證裁判所能夠保持其簡單、便利、費(fèi)用低廉等優(yōu)點(diǎn)，里蓋特報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)將裁判所鍛造成一個(gè)“對用戶友好的系統(tǒng)”，要求行政機(jī)關(guān)和裁判所應(yīng)該確保用戶在裁判所程序的各個(gè)階段都能獲得所需的建議和支持，如免費(fèi)的法律咨詢與法律援助。

美國《聯(lián)邦行政程序法》確立的行政裁決制度改革方案也典型體現(xiàn)了對行政裁決公正與效率的平衡。該法通過確立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的追訴與裁決職能分立原則，保障聽證審查官的獨(dú)立性以及賦予當(dāng)事人一系列聽證的程序性權(quán)利，確保行政裁決的公正性。但在行政程序方面，除了以審判型的正式聽證以及必須根據(jù)機(jī)關(guān)的聽證記錄作出裁決的正式裁決之外，美國行政法也仍保留了不要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證記錄作決定的非正式聽證。美國將正式聽證主要限于涉及公民和企業(yè)重大利益的一些事項(xiàng)以及通過非正式裁決無法解決的事項(xiàng)，而將其他事項(xiàng)適用非正式程序裁決。這種依據(jù)事項(xiàng)不同適用不同類型裁決程序的做法以及非正式程序裁決大量存在的做法無疑既注重公平也兼顧了效率。

韓國《行政審判法》為了確保行政復(fù)議的公正性采用了準(zhǔn)司法程序，但其仍然保留了一些有利于保留行政復(fù)議快速、簡易特征的程序，如行政審判雖然以口頭審理為原則，但其仍保留采用書面審理方式，行政審判原則上采取非公開主義。我國臺(tái)灣地區(qū)在保留書面審理方面與韓國有些類似，但其相對更注重書面審理以及由此帶來的更高效率。此外，日本2014年的行政復(fù)議制度改革也非常注重效率問題，其通過取消異議申訴與審查請求的區(qū)分、實(shí)行復(fù)議種類的一元化，簡化了復(fù)議程序；允許行政不服審查機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人的意見等理由不向行政不服審查委員會(huì)征求意見；雖然在當(dāng)事人口頭陳述時(shí)加強(qiáng)了復(fù)議程序的對抗性，但法律仍然將是否實(shí)行這種對抗性程序交由審理員自由裁量。

當(dāng)然，公正與效率在很多情況下往往難以兼顧。法院司法程序公正性最強(qiáng)，但其效率性相比行政復(fù)議來說通常比較低，而法國、德國的傳統(tǒng)行政復(fù)議制度雖有效率，但其公正性卻嚴(yán)重不足。以提高公正性為核心的行政復(fù)議制度改革不可避免會(huì)給效率帶來一定的影響。最關(guān)鍵的是要根據(jù)本國和本地區(qū)的情況做到公平與效率的平衡。

三、確保行政復(fù)議與行政訴訟之間的有機(jī)銜接

行政復(fù)議與行政訴訟各有自己的優(yōu)勢和缺點(diǎn)，彼此在提供權(quán)利救濟(jì)方面既存在一定的互補(bǔ)關(guān)系，也存在一定的競爭關(guān)系。如何處理兩者的關(guān)系，以便既能為當(dāng)事人提供公正而有效的救濟(jì)，又能最大限度地節(jié)省當(dāng)事人以及國家的資源成本，是擺在不同國家和地區(qū)政府面前的一個(gè)重要問題。在兩種救濟(jì)手段之間的關(guān)系問題上，是否實(shí)行復(fù)議前置是其中最為核心的問題之一，此外，是否讓行政復(fù)議充當(dāng)事實(shí)審的功能也較受關(guān)注。

（一）行政復(fù)議是否前置問題

只要同時(shí)存在行政復(fù)議與行政訴訟，就會(huì)存在是否有必要將行政復(fù)議作為提起行政訴訟前置程序的問題。實(shí)行行政復(fù)議前置原則的好處是既可以保持行政機(jī)關(guān)在解決行政糾紛方面的專業(yè)化優(yōu)勢，也可以節(jié)約解決糾紛的成本。

眾所周知，如果行政復(fù)議的公正性和公信力較差，強(qiáng)制實(shí)行復(fù)議前置的制度不僅不會(huì)節(jié)省當(dāng)事人的維權(quán)成本，反而會(huì)給當(dāng)事人造成“二次傷害”，因?yàn)樵谶@種情況下，無論是否經(jīng)過行政復(fù)議，當(dāng)事人提起行政訴訟的可能性都很大。這樣不僅會(huì)增加當(dāng)事人的維權(quán)成本，而且連司法資源也同樣不可能得到節(jié)省。正是基于這種考慮，很多國家從原來實(shí)行行政復(fù)議前置強(qiáng)制原則改為當(dāng)事人自由選擇主義。但英美兩國與大部分大陸法系國家一個(gè)比較大的區(qū)別就是它們更早地關(guān)注行政復(fù)議制度的公平性問題，并且在制度上一直致力于確保這種公平性的實(shí)現(xiàn)。這就使得英美兩國的行政復(fù)議制度與行政訴訟制度不僅可以實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，而且還相得益彰。

德國1960年《行政法院法》實(shí)行行政復(fù)議前置原則，但1997年修改后《行政法院法》在一定程度上放松了行政復(fù)議前置原則。德國如此修改既與在德國尋求行政復(fù)議救濟(jì)不像尋求行政訴訟救濟(jì)那樣是憲法性權(quán)利有關(guān)，也與行政復(fù)議制度本身不夠公正有較大關(guān)系。2014年日本行政復(fù)議改革后，從減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的角度大幅縮減了復(fù)議前置的行政糾紛類型，不過對于行政復(fù)議程序的公正性已經(jīng)得到比較充分保證的領(lǐng)域（如國稅不服審判）仍然保留了行政復(fù)議前置的制度。

從理論上說，隨著行政復(fù)議公正性和公信力的提高，實(shí)行行政復(fù)議程序前置的領(lǐng)域應(yīng)該不斷擴(kuò)大，乃至成為一項(xiàng)原則，因?yàn)檫@樣既可以較大程度地縮減制度的成本，同時(shí)也不會(huì)對當(dāng)事人獲得公正的行政救濟(jì)造成太大的負(fù)面影響。反過來說，如果一個(gè)國家的行政復(fù)議制度的公正性并沒有得到有效提高，那么增加行政復(fù)議前置的適用范圍可能并不是太適宜。從這個(gè)意義上說，我國臺(tái)灣地區(qū)在1998年《訴愿法》修改前實(shí)行訴愿前置主義原則總體并不是太合理，而在通過《訴愿法》的修改使行政復(fù)議的公正性得到較大提高的情況下，1998年臺(tái)灣《行政訴訟法》堅(jiān)持將撤銷訴訟以及請求應(yīng)為行政處分之訴訟實(shí)行訴愿前置主義就非常合情合理。同樣，法國一直以來在行政復(fù)議在公正性和公信力嚴(yán)重不足的情況下仍然較大范圍地實(shí)行行政復(fù)議前置制度顯得不太合理；在行政復(fù)議制度缺乏實(shí)質(zhì)性改革的前提下，目前卻試圖通過進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議前置程序的適用范圍分流行政訴訟案件，這種做法更是不太妥當(dāng)，因?yàn)檫@么做很可能會(huì)對這些領(lǐng)域的當(dāng)事人造成“二次傷害”。而韓國在1984年《行政審判法》使行政審判制度的獨(dú)立性和公正性得到很大程度改善的情況下，《行政訴訟法》卻放棄行政審判前置主義，這種做法從減少制度成本的角度來說并不太合理，也正因如此，韓國國內(nèi)對這種做法的必要性和弊端也提出了一定的質(zhì)疑。

（二）行政復(fù)議是否充當(dāng)行政訴訟事實(shí)審問題

要讓行政復(fù)議制度確實(shí)可以起到事實(shí)審的作用，關(guān)鍵還在于要讓行政復(fù)議程序能夠公平公正，確保保障當(dāng)事人的權(quán)利。如果做不到這一點(diǎn)就貿(mào)然讓行政復(fù)議充當(dāng)事實(shí)審的作用，那么就可能會(huì)侵犯個(gè)人的“公平審判權(quán)”。從世界范圍法律實(shí)踐看，讓行政復(fù)議真正充當(dāng)事實(shí)審作用的主要還是實(shí)行行政復(fù)議前置的英美法系國家，此外，某些大陸法系國家（如日本）在學(xué)習(xí)英美行政復(fù)議制度的個(gè)別法律領(lǐng)域也是如此。

英國1958年《裁判所和調(diào)查法》確認(rèn)了當(dāng)事人有權(quán)就法律問題對許多特定裁判所的裁決向高等法院提出上訴的權(quán)利。除了個(gè)別例外情況，法院一般只審查法律問題。因此行政裁判所事實(shí)上起到了一級審判機(jī)關(guān)的作用。這與英國行政裁判所在中立性和公正性方面能基本確保當(dāng)事人公平審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)有很大關(guān)系。英國裁判所制度的改革使裁判所制度既基本保留了其原來所具有的專業(yè)、經(jīng)濟(jì)和便利的優(yōu)點(diǎn)，而且也比較好地實(shí)現(xiàn)了與普通法院體系的有機(jī)銜接。

美國雖然未設(shè)立專門行政裁判所，但美國《聯(lián)邦行政程序法》確保當(dāng)事人聽證的權(quán)利，并且行政裁決的公正性也基本能夠得到保證。美國很多重要的行政裁決經(jīng)過正式的聽證程序，具備完整的行政檔案，司法審查也都根據(jù)檔案記錄進(jìn)行，這就使行政機(jī)關(guān)的正式聽證程序事實(shí)上代替了地區(qū)法院的審理工作，沒有必要再由地區(qū)法院審理，因此對于不服聯(lián)邦政府行政裁判的案件，主要上訴到上訴法院，而不是通常行使初審功能的地區(qū)法院。但是對于沒有經(jīng)過聽證的案件，上訴法院在審查的過程中，如果認(rèn)為事實(shí)不清需要聽證時(shí)，也仍然有權(quán)把案件發(fā)回，要求行政機(jī)關(guān)舉行聽證。這種做法可以說完全將行政裁決的聽證當(dāng)成事實(shí)審。

日本在某些領(lǐng)域?qū)嵭械摹靶姓徟小敝贫然灸７旅绹男姓脹Q制度，在行政委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行行使追訴職責(zé)的審查官與主持審判程序的審判官職能相分離的制度，以確保行政審判程序的相對獨(dú)立性。由于行政審判制度的專業(yè)性和公正性能夠得到基本保證，日本將不服行政裁決的行政訴訟案件的第一審訴訟審判權(quán)賦予特定或者級別較高的法院，同時(shí)基于行政審判的專業(yè)性和程序的公平性，行政審判認(rèn)定的事實(shí)一般都得到法院的尊重。