落實(shí)“四個(gè)優(yōu)先”貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

_羅明新

中央農(nóng)村工作會(huì)議于2018年12月28日至29日召開，習(xí)近平總書記會(huì)前對做好“三農(nóng)”工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，會(huì)議討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見（討論稿）》。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議中提出“四個(gè)優(yōu)先”：“在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財(cái)政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排”。當(dāng)前，我國發(fā)展邁入新階段，已經(jīng)具備農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。只有不折不扣做到“四個(gè)優(yōu)先”，才能實(shí)現(xiàn)工業(yè)農(nóng)業(yè)一起抓、城市農(nóng)村一起抓，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村走向全面振興。

一、干部配備優(yōu)先考慮

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是黨中央、國務(wù)院確立的重要戰(zhàn)略原則和政策導(dǎo)向，政策定了之后干部就是決定因素。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議召開前的指示中要求，強(qiáng)化五級書記抓鄉(xiāng)村振興。鑒于當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域的干部隊(duì)伍存在許多薄弱因素，諸如人員不足、年齡老化、視野不寬、能力不足、發(fā)展受限等，鍛造“三農(nóng)”領(lǐng)域的攻堅(jiān)隊(duì)、戰(zhàn)斗隊(duì)十分緊迫。

優(yōu)先配備干部要加強(qiáng)選拔、培養(yǎng)、使用、考核、流動(dòng)等五個(gè)環(huán)節(jié)。在選拔環(huán)節(jié)，注重選拔政治過硬、能力過硬的干部，把懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民作為基本素養(yǎng)。注意拓寬來源渠道，特別是拓寬縣級“三農(nóng)”工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源渠道。健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員制度。注意利用“大學(xué)生村官”招錄、基層遴選、事業(yè)單位人才引進(jìn)等政策，有計(jì)劃引進(jìn)高學(xué)歷和短缺專業(yè)“三農(nóng)”人才。在培養(yǎng)環(huán)節(jié)，既注重黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作能力水平提升，也注重一般干部的能力培訓(xùn)。把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過多渠道、多層次、多樣化培訓(xùn)提高“三農(nóng)”工作水平。在使用環(huán)節(jié)，注重提拔使用實(shí)績優(yōu)秀的干部。務(wù)必解決人員不足、編制不足的問題，配強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)干部。破除制度壁壘，完善編制、職務(wù)、職稱等方面制度，調(diào)動(dòng)廣大基層干部的工作積極性激發(fā)其擔(dān)當(dāng)精神。在考核環(huán)節(jié)，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)考核體系。注重考核實(shí)效，注意考核領(lǐng)導(dǎo)干部、考核黨政“一把手”。注重利用實(shí)績考核結(jié)果，選出實(shí)干會(huì)干的領(lǐng)導(dǎo)干部。在流動(dòng)環(huán)節(jié)，推動(dòng)干部和人才向農(nóng)村基層一線流動(dòng)。推進(jìn)干部交流，有計(jì)劃地選派優(yōu)秀、年輕干部人才到縣鄉(xiāng)鍛煉。建立健全第一書記選派長效機(jī)制，加強(qiáng)貧困村、基層組織軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，加強(qiáng)“三農(nóng)”干部管理監(jiān)督。

二、要素配置優(yōu)先滿足

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要足夠的資源要素支持。但是，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)要素主要流向了收入高、效益好、發(fā)展快的工業(yè)和城市。農(nóng)業(yè)農(nóng)村難以吸引亟須的人才、資本、技術(shù)等各項(xiàng)要素，土地利用也十分緊張。事實(shí)上，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、發(fā)展經(jīng)濟(jì)最為緊缺的就是生產(chǎn)要素。激活和開發(fā)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源、文化資源，都需要各種生產(chǎn)要素支持。推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須推動(dòng)要素由鄉(xiāng)村向城市單向流動(dòng)轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)。只有推動(dòng)資本、技術(shù)、人才、管理等要素源源不斷地向鄉(xiāng)村流動(dòng)，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。推動(dòng)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)需要基本條件，就是激活農(nóng)村集體土地，明確設(shè)置各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)。集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革有助于調(diào)動(dòng)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體的積極性，有助于調(diào)動(dòng)工商資本的積極性。為此，必須完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合，發(fā)揮政府的積極作用。通過政策引導(dǎo)逐步激活市場機(jī)制，引導(dǎo)資本、人才既獲得必要收益，又助力鄉(xiāng)村振興。政府與市場共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)看不見的手和看得見的手“握手”，就能推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需要素的優(yōu)先配置。

通過改革完善體制機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)要素加快流向鄉(xiāng)村。農(nóng)村土地這項(xiàng)要素十分重要，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須首先激活。激活了承包土地、閑置農(nóng)房、集體經(jīng)營性資產(chǎn)，就能形成資本積累和資本流動(dòng)。通過加強(qiáng)制度供給，完善土地的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度，合理設(shè)置承包地、宅基地、集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)。通過穩(wěn)定土地承包權(quán)預(yù)期，有助于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。賦予農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)融資功能和投資功能，既可以進(jìn)行融資擔(dān)保，也可以作價(jià)入股。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)，利用閑置農(nóng)房發(fā)展旅游休閑服務(wù)業(yè)。新增建設(shè)用地計(jì)劃優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求。預(yù)留建設(shè)用地，保障單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場交易的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)展提供必要的土地條件。

人才是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的引領(lǐng)力量。吸引人才、培育人才、留住人才就要破解鄉(xiāng)村人才瓶頸。把人力資本開發(fā)放在首要位置，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。實(shí)施職業(yè)農(nóng)民培育工程，把農(nóng)民培育成有文化、懂經(jīng)營、會(huì)管理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才。提高農(nóng)業(yè)專業(yè)人才服務(wù)保障能力，保障基層用人主體的自主權(quán)。暢通智力、管理、人才下鄉(xiāng)通道，靈活引進(jìn)科技人才到鄉(xiāng)村掛職、兼職、離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮科技人才支撐作用。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，吸引各類人才到鄉(xiāng)村發(fā)展。加強(qiáng)對下鄉(xiāng)人才的管理和服務(wù)，解除后顧之憂，為人才發(fā)展提供廣闊舞臺(tái)。

三、財(cái)政投入優(yōu)先保障

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展需要大量的資金支持。沒有資金支持，鄉(xiāng)村振興將成為無源之水、無本之木。解決錢從哪里來的問題，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。2018年中央一號文件提出：“加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局?！闭藏?cái)政投入具有引導(dǎo)和示范作用，可以起到“四兩撥千斤”的效果。實(shí)際上，目前全國普遍存在縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政資金緊張的情況，財(cái)政僅僅能夠維持縣鄉(xiāng)兩級政府運(yùn)轉(zhuǎn)。必須多措并舉，健全投入保障機(jī)制，確保落實(shí)存量投入和增量投入。推動(dòng)中央和省市財(cái)政支出向鄉(xiāng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。只有不斷增加財(cái)政投入，帶動(dòng)源源不斷的金融和社會(huì)資金投入，才能支持鄉(xiāng)村穩(wěn)步振興。

確保公共財(cái)政向“三農(nóng)”投入持續(xù)增長。保障公共財(cái)政的思路是存量資金加大向“三農(nóng)”傾斜力度，增量上拓寬資金籌集渠道。存量財(cái)政資金要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立長效機(jī)制?？蓪⒇?cái)政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一設(shè)計(jì)方案、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一考核驗(yàn)收。進(jìn)一步改革財(cái)政支農(nóng)資金分配管理方式，調(diào)動(dòng)縣一級政府的積極性。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，加快構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，強(qiáng)化融資擔(dān)保增信功能。支持地方政府發(fā)行一般債券、專項(xiàng)債券，注意規(guī)范地方政府舉債融資行為，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。積極拓寬資金籌集渠道，在土地增值收益分配、耕地占補(bǔ)平衡等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新。改變土地出讓收益“取之于鄉(xiāng)、用之于城”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)更高比例的“取之于鄉(xiāng)、用之于鄉(xiāng)”。通過土地增值收益的分配政策調(diào)整，可以籌集更多資金用于鄉(xiāng)村振興。

引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)“三農(nóng)”。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)將金融資源進(jìn)一步向“三農(nóng)”傾斜。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)面向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，加大金融對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支持，提高金融服務(wù)水平。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，在信貸投放計(jì)劃、網(wǎng)點(diǎn)布局上向農(nóng)村傾斜，從農(nóng)村吸儲(chǔ)的資金主要用于鄉(xiāng)村振興。積極應(yīng)對“三農(nóng)”金融的風(fēng)險(xiǎn)大、成本高難題，政府和社會(huì)各界要為金融機(jī)構(gòu)降低風(fēng)險(xiǎn)、降低成本做好服務(wù)。充分發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融、合作性金融的作用，促進(jìn)普惠金融的發(fā)展。適應(yīng)“三農(nóng)”金融的特點(diǎn)和獨(dú)特需求，推動(dòng)小額貸款、融資性擔(dān)保、融資租賃等機(jī)構(gòu)有序發(fā)展，推動(dòng)開展電商、便民服務(wù)等領(lǐng)域多元化融資服務(wù)。促進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)加快機(jī)制和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。注意支持收益較好、運(yùn)作市場化的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。推動(dòng)農(nóng)村金融體系廣覆蓋、多層次、可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控。推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，防止脫實(shí)向虛。

四、公共服務(wù)優(yōu)先安排

城鄉(xiāng)差距的突出表現(xiàn)是公共服務(wù)差距。目前，農(nóng)村公共服務(wù)的“四梁八柱”基本框架已經(jīng)搭建形成，但是公共資源和服務(wù)供給仍顯不足，農(nóng)民享受的服務(wù)偏少。提高公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，保障服務(wù)覆蓋面和服務(wù)質(zhì)量已經(jīng)成為迫切需求。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)人人享有，必須扭轉(zhuǎn)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕公共服務(wù)傾向，必須扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)的城市偏向。逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化，鄉(xiāng)村和城市生活將逐步等值化，農(nóng)民生活和就業(yè)就有了更多選擇。提高農(nóng)村教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生水平，有助于開發(fā)利用農(nóng)村的人力資源。建設(shè)更好的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)和利用農(nóng)村文化資源，可以更好地提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。提升人居環(huán)境水平，提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障，可以提高農(nóng)村居民的幸福感、獲得感、安全感。公共服務(wù)做好了，將為發(fā)展奠定基礎(chǔ)、積蓄動(dòng)能。公共服務(wù)的陽光普照農(nóng)村和農(nóng)民，需要在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間優(yōu)先作出政策安排。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)優(yōu)先安排需要加強(qiáng)體制改革、規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)施建設(shè)、配套服務(wù)。從體制機(jī)制上明確政府的主導(dǎo)責(zé)任，明確政府公共服務(wù)的清單，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建公共服務(wù)多元化供給主體，完善政府購買公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，普及高中階段教育，加強(qiáng)職業(yè)教育。推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)體系覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，在國家基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，各地因地制宜提出地方標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化為民導(dǎo)向，關(guān)注農(nóng)民需求，關(guān)注弱勢群體。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。中央提出，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村。加快各類生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、生態(tài)設(shè)施、醫(yī)療健康設(shè)施、文化設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，抓住關(guān)鍵小事、民生痛點(diǎn)，補(bǔ)齊農(nóng)村垃圾處理、污水治理、村容村貌幾大短板。完善配套服務(wù)，尤其是搞好農(nóng)村居民醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、關(guān)愛服務(wù)。完善公共服務(wù)財(cái)政保障，建立完善全國公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。完善公共服務(wù)的績效評價(jià)機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制。