墨西哥警察的信任危機(jī)

2018年9月底，墨西哥聯(lián)邦政府下令對與販毒集團(tuán)存在利益勾兌關(guān)系的阿卡普爾科地方警察局進(jìn)行管控 （圖/視覺）

地方警察局遭遇“一鍋端”

墨西哥堪稱拉丁美洲的第二大經(jīng)濟(jì)體。但經(jīng)濟(jì)增速發(fā)展卻無法掩蓋墨西哥治安形勢的急轉(zhuǎn)直下。暴力犯罪與毒品交易，有組織犯罪與貪污腐敗，洗錢犯罪與利益勾連，似乎已經(jīng)成為這個國家的另一張名片。近來曝出的一則新聞，好比一顆在司法圈炸開的“原子彈”，進(jìn)一步凸顯了墨西哥警察體制的軟肋與短板。

據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)、英國獨(dú)立報等媒體的報道，2018年9月底，墨西哥聯(lián)邦政府命令軍方聯(lián)合政府多個職能部門對南部城市“阿卡普爾科”的地方警察局發(fā)動了一場“閃電戰(zhàn)”，意欲徹查追責(zé)當(dāng)?shù)鼐炀峙c販毒集團(tuán)的暗箱操作、打擊違法犯罪的辦案不作為、不如實受立案等問題。此次迅雷不及掩耳之舉是在墨西哥聯(lián)邦政府的直接授意之下，由專門的聯(lián)合行動小組負(fù)責(zé)實施。聯(lián)合行動小組由墨西哥聯(lián)邦政府和格雷羅州州政府（阿卡普爾科隸屬于墨西哥的格雷羅州）指揮，海軍陸戰(zhàn)隊、聯(lián)邦警察、州警察與檢察官配合具體執(zhí)行。行動之后，阿卡普爾科的當(dāng)?shù)刂伟灿绍姺?、?lián)邦與州警察進(jìn)行無限期的共同接管，從而確保社會治安的平穩(wěn)過渡。

然而，在墨西哥，地方警察局被一鍋端的事件并非個案！自2011年以來，墨西哥北部城市“塔毛利帕斯州”已然淪為販毒、謀殺、兩搶、綁架、盜竊等刑事犯罪的重災(zāi)區(qū)之一，該州的地方警察局幾乎被整鍋端，背負(fù)上了“有名無實”“形同虛設(shè)”的名號；2013年1月18日，墨西哥總檢察長辦公室對外通報，在某市的地方警察局中竟然有多達(dá)158名警員與販毒組織有染被執(zhí)行逮捕；2014年至今，格雷羅州下轄的十幾個市（鎮(zhèn)）的警察局更是因販毒集團(tuán)的滲透賄賂而被墨西哥聯(lián)邦政府決定解散……由此可見，“毒警、黑警、腐警”已經(jīng)浸潤至墨西哥的警隊之中，為黑惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”，警察腐敗、濫用職權(quán)、恣意妄為、偵查掮客、警局休克等問題已經(jīng)十分凸顯，亟待墨西哥聯(lián)邦政府破題解決。

墨西哥的“三級”警察建制

根據(jù)《墨西哥合眾國憲法》（即“墨西哥1917年憲法”）的規(guī)定，墨西哥政府機(jī)構(gòu)實行的是“聯(lián)邦”“州”“市（鎮(zhèn)）”的三級管理體制。反映到警隊管理的層面，墨西哥已經(jīng)初步建立了“聯(lián)邦警察”“州警察”和“市（鎮(zhèn)）警察”（即前文所述的“地方警察局”）的三級警察管理體系。此種體系在形式上效仿了美國的“聯(lián)邦、州和地方”警察建制，具有多頭分散、權(quán)力獨(dú)立、互不隸屬等特點(diǎn)。在警察機(jī)構(gòu)的劃分上，墨西哥警方形成了“聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)”和“屬地警察機(jī)構(gòu)”（包括州、市、鎮(zhèn)）兩大板塊，各自為政。

目前，墨西哥的警隊力量主要包含了2個聯(lián)邦警察隊伍，1個聯(lián)邦區(qū)警察隊伍，31個州警察局，超過1600個市（鎮(zhèn)）警察局。從警力數(shù)量的角度，墨西哥的警員人數(shù)是充足的。然而，令人費(fèi)解的是，隸屬于內(nèi)政部的聯(lián)邦警察在武器配備、專業(yè)能力、人員構(gòu)成方面優(yōu)勢明顯，警員人數(shù)達(dá)到4萬余人，年預(yù)算超過340億美元，但不少市（鎮(zhèn)）警察局的力量卻相對薄弱，警員人數(shù)與轄區(qū)公民的比例并不合理，警力無法真正傾向于基層一線，見警率亟待提升。盡管墨西哥的聯(lián)邦政府曾于2008年推動過全國性的司法體制改革，對聯(lián)邦層級的警察編制進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，卻未對市（鎮(zhèn)）警察局進(jìn)行有效增員。因此，三級警察管理體系形成了“根基薄弱、上中層厚實”的不合理建制，“頭重腳輕”的情況日益加劇，基層一線執(zhí)法辦案的警力缺失嚴(yán)重。

另一方面，根據(jù)墨西哥1917年憲法的規(guī)定，墨西哥總統(tǒng)集“黨、政、軍”的最高權(quán)力于一身，有權(quán)直接干預(yù)立法、司法和警務(wù)。在這樣的憲政背景下，墨西哥警察制度建立的初衷似乎更像是政府的刀把子，通過暴力手段來維護(hù)政府統(tǒng)治，而非以“保護(hù)和服務(wù)公民”為出發(fā)點(diǎn)。因此，“執(zhí)法為民”往往淪為空談，為民實效缺失。

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近年來，墨西哥警察貪污腐敗、協(xié)同販毒、濫用職權(quán)的新聞不絕于耳。墨西哥聯(lián)邦政府更動用軍方力量，對地方警察部門進(jìn)行掃蕩。2018年9月底，墨西哥聯(lián)邦政府下令對與販毒集團(tuán)存在利益勾兌關(guān)系的阿卡普爾科地方警察局進(jìn)行管控。墨西哥警方再次面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)！

信任危機(jī)：警察撤，軍隊上

美國當(dāng)代著名的國際政治理論家塞繆爾·菲利普·亨廷頓在其著作《文明的沖突與世界秩序的重建》中寫道：“墨西哥是一個無所適從的國家。”顯而易見，當(dāng)下的墨西哥三級警察管理體制無法有效阻遏違法犯罪的發(fā)生，甚至在一定程度上成為滋生違法犯罪的溫床和催化劑?！斑`法犯罪的天堂”“暴力王國”“販毒基地”儼然成了墨西哥治安的代名詞！2017年，阿卡普爾科的謀殺率竟然高達(dá)1.03‰，放眼整個地球都是“NO.1”。截至2018年6月30日，在墨西哥總統(tǒng)大選開始之前，居然有132名涉及選舉的候選人物被謀殺……然而，面對這些，墨西哥警方卻“無能為力”“束手無策”。

可悲的是，部分地方警察局靠山吃山、倚樹吃樹，“前臺”玩權(quán)，“后臺”賺錢，將除莠安良的職責(zé)拋于腦后。刑事隱案、不如實受立案、偵查不作為等現(xiàn)象十分普遍。如此情形下，違法犯罪在墨西哥正呈現(xiàn)組織化日益嚴(yán)重的趨勢，每年被追責(zé)的販毒集團(tuán)、黑惡勢力、洗錢集團(tuán)或許僅僅是冰山一角！墨西哥并沒有建立諸如香港廉政公署（ICAC）這樣居中嚴(yán)查黑警、腐警的機(jī)構(gòu)。這也就難怪，不少的墨西哥公民會對警察投上“不信任票”了。

無奈之下，墨西哥的聯(lián)邦政府只能動用軍事力量鎮(zhèn)壓被腐化的地方警察局，直接干預(yù)地方的治安維護(hù)，軍隊也開始越來越多地越權(quán)介入打擊違法犯罪活動的領(lǐng)域。緊急之下，“軍警”共治地方治安已然成為常態(tài)。因此，在墨西哥，有不少公民直言不諱地表示“寧愿相信軍方接管的機(jī)制，也不愿相信地方警察能夠做到執(zhí)法為民”。墨西哥公民對警察的信任程度可見一斑！

但以“軍”代“警”猶如達(dá)摩克利斯之劍，可謂是一把“雙刃劍”。雖然從短期影響和近期實效來看，軍隊出面暫時接管地方治安具有極快止痛的功效，能夠快速穩(wěn)控和扭轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)氐闹伟残蝿?，可是此舉畢竟不是長久之策，只能治“標(biāo)”，卻不能治“本”，無法根除當(dāng)?shù)刂伟簿S護(hù)的警力短板，亦嚴(yán)重干預(yù)了警隊的獨(dú)立性。然而，試問軍方內(nèi)部就不會存在濫用職權(quán)、肆意妄為、貪污腐敗等問題了嗎？這似乎有一種以五十步笑百步的即視感。

警務(wù)機(jī)制改革進(jìn)行時

意大利法理學(xué)家、刑事古典學(xué)派的創(chuàng)始人和代表人物切薩雷·貝卡利亞在其著作《論犯罪與刑罰》中，從趨利避害的角度曾經(jīng)分析道：“一個人如果發(fā)現(xiàn)它將在生活于自由之中的本國公民的眼下，在苦役和痛苦之中，度過許多年甚至整整一生，成為曾經(jīng)報復(fù)過他們的法律的努力。那么他將這種結(jié)局同時能夠成敗未卜的犯罪，同他可能受到的暫時的痛苦進(jìn)行有益的比較?！睋Q言之，一旦窮人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實帶來的只有苦役和痛苦，那么他們就會屈從于犯罪可能帶來的愉悅生活的一線希望，進(jìn)而鋌而走險違法犯罪。

在墨西哥三級警察管理機(jī)制中，地方警察存在著“低薪養(yǎng)廉”的問題。比如，在塔毛利斯州，初任警員每個月只能獲得3618墨西哥元（約合191.8美元）的薪酬。在不法分子的高薪利誘之下，地方警員往往難以把持住，理想信念難以維系扁扁的錢袋子。不少警員亦官亦商，將手中的權(quán)力作為交易的砝碼，與犯罪團(tuán)伙進(jìn)行互兌。這就直接造成了警察內(nèi)部的腐敗日益嚴(yán)重。嚴(yán)重的腐敗又影響了警察打擊違法犯罪的效率，損害了現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制在墨西哥的建立，降低了公民對警察公正執(zhí)法的信心，不利于引導(dǎo)公民參與打擊犯罪，并反過來制約警察偵查犯罪的效能。

當(dāng)然，墨西哥聯(lián)邦政府也已經(jīng)意識到了問題的嚴(yán)重性，開始探索試點(diǎn)警務(wù)機(jī)制的改革。墨西哥聯(lián)邦政府借助與美國達(dá)成的 “梅里達(dá)倡議”，獲取了大量的資金援助，在聯(lián)邦警員專業(yè)能力培訓(xùn)、武器配置等方面進(jìn)行大幅度改進(jìn)和提升。同時，借助美國警察的先進(jìn)經(jīng)驗，取經(jīng)警察反腐，在警察內(nèi)部督查機(jī)構(gòu)層面力推警察敗類的革除。誠然，警務(wù)機(jī)制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。墨西哥警務(wù)機(jī)制能否良性蛻變，真正轉(zhuǎn)型為“廉政警務(wù)”，有待時間檢驗。

值得欣慰的是，墨西哥的新任總統(tǒng)安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾在近日承諾，“我們會進(jìn)行改革，我們會走向和平和穩(wěn)定”。期待墨西哥聯(lián)邦政府盡快推動地方警察機(jī)制的趨良改革，形成警力向基層一線執(zhí)法傾斜，減少警察腐敗，趨近執(zhí)法為民，還墨西哥民眾一個安全、穩(wěn)定、公正的治安環(huán)境！