簡(jiǎn)析晚清財(cái)政改革的近代化特點(diǎn)

馮游游

至光緒年間，清廷宣稱(chēng)推行包括財(cái)政制度改革在內(nèi)的立憲新政。作為“預(yù)備立憲”的核心要項(xiàng)，財(cái)政方面進(jìn)行了深層次的改革。在財(cái)政管理機(jī)構(gòu)上，清政府改戶(hù)部為度支部，統(tǒng)一化各省財(cái)務(wù)行政機(jī)構(gòu)等變動(dòng);在財(cái)政管理上實(shí)施了包括清理財(cái)政、試辦預(yù)決算制度、建立新式國(guó)家銀行和幣制改革等在內(nèi)的財(cái)政變革。盡管這些財(cái)政管理措施在現(xiàn)在看來(lái)漏洞百出，但是客觀上推進(jìn)了中國(guó)財(cái)政史的近代化進(jìn)程，在此重點(diǎn)以財(cái)政清理和試行預(yù)決算制度為例稍作分析。

首先，清政府以劃分國(guó)家稅地方稅、辦成預(yù)決算方案為財(cái)政清理改革目標(biāo)。為此，清政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立憲政編查館等機(jī)構(gòu)，并頒布了《逐年籌備事宜清單》，規(guī)定清理財(cái)政局要按照預(yù)算冊(cè)式分類(lèi)分款上報(bào)，明確各部門(mén)、各省的工作任務(wù)及相關(guān)的時(shí)間截點(diǎn)，以做好財(cái)政清理的前期準(zhǔn)備工作。為了財(cái)政清理工作能夠順利進(jìn)行，清政府同時(shí)開(kāi)展了社會(huì)調(diào)查，范圍涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各個(gè)方面，以期起到輔助作用。

其次，在預(yù)決算制度上，運(yùn)用逐級(jí)預(yù)算，省級(jí)預(yù)算報(bào)與度支部核準(zhǔn)，度支部進(jìn)行匯總后報(bào)予中央各部院預(yù)算，編制全國(guó)預(yù)算書(shū);在預(yù)算科目上，逐漸細(xì)化明了，基本符合近代國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系的需要。清廷通過(guò)編制宣統(tǒng)三年的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行了初探，并根據(jù)該預(yù)算的弊端對(duì)以后年度預(yù)算的編制進(jìn)行了調(diào)整。如在宣統(tǒng)四年的預(yù)算方案中，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的入款與出款，同時(shí)也劃分了國(guó)家與地方收支，大大縮減財(cái)政赤字，雖然這份預(yù)算由于清廷滅亡不能實(shí)施，但是相對(duì)于以前的預(yù)算來(lái)說(shuō)，不可不說(shuō)其是進(jìn)步的。

雖然清廷沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的國(guó)家地方收支法規(guī)，但是其對(duì)預(yù)決算措施的實(shí)行、對(duì)會(huì)計(jì)年度、劃分中央與地方收入、稅制改革等預(yù)算相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討，對(duì)我國(guó)民主主義社會(huì)國(guó)家財(cái)政的管理起到了非常重要的促進(jìn)作用。民國(guó)時(shí)期會(huì)計(jì)年度的確定以及《國(guó)家稅和地方稅稅法草案》的誕生，很大程度上都是受這一時(shí)期財(cái)政制度改革的影響。

任何事物都具有兩面性，這些財(cái)政政策的改革也存在著很大的弊端。首先，編制預(yù)算的前期準(zhǔn)備工作并不成熟，相關(guān)的會(huì)計(jì)年度、核算方法不能統(tǒng)一;其次，中央與地方的收支劃分不明確;再次，預(yù)算收支不平衡，這也導(dǎo)致中央與地方矛盾不斷激化。

當(dāng)時(shí)的清政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“腐朽不堪的封建財(cái)政管理體制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)向近代轉(zhuǎn)軌的需要”[1]，在此國(guó)本生死存亡之際，企圖以收回和集中財(cái)政權(quán)來(lái)應(yīng)付日趨迫近的內(nèi)政外交危機(jī)，賦予中央財(cái)務(wù)行政部門(mén)即度支部更大的權(quán)限，將其定位為國(guó)家財(cái)政中樞，不僅在其管轄范圍上有所擴(kuò)大，直接統(tǒng)一管理了從中央至地方的全國(guó)財(cái)政，在其行政管理職能上也隨之增加，并且具有近代財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的特征。其中的預(yù)決算制度的試行被當(dāng)時(shí)度支部官員認(rèn)為“顯以示理財(cái)之綱要，隱以定行政之方針” 。在晚清財(cái)權(quán)下移，解協(xié)餉和奏效制度式微，外省財(cái)政紊亂的趨勢(shì)下，清廷將“清理財(cái)政為預(yù)備立憲第一要政”， 以調(diào)查全國(guó)收支，委任憲政編查館提出清理整頓方案，再由度支部制定和實(shí)施預(yù)決算。在清廷中央政府對(duì)全國(guó)財(cái)政調(diào)度力日趨削弱，地方與中央矛盾日益尖銳的狀況迫使下，財(cái)政清理措施雖漏洞百出，但也不無(wú)裨益，基本具有近代財(cái)政體制特點(diǎn)，與近代國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系相近。

首先，財(cái)政清理和預(yù)決算在動(dòng)態(tài)上對(duì)全國(guó)收支進(jìn)行了整體調(diào)查和初步的動(dòng)態(tài)管理。特別是在宣統(tǒng)四年的預(yù)算案中，將中央和地方分別編制預(yù)算，將其的財(cái)政收入、支出設(shè)立簡(jiǎn)明的科目劃分。例如中央財(cái)政收支“入款則以田賦、鹽務(wù)等為綱，出款則以外交、民政、財(cái)政、軍政等為綱，眉目厘然，漸合繩尺”。

第二，財(cái)政預(yù)決算制度可有效的反應(yīng)財(cái)政運(yùn)行成果。宣統(tǒng)四年，“國(guó)家經(jīng)費(fèi)盈余14161650兩，地方不敷15561498兩”，中央經(jīng)費(fèi)撥付填補(bǔ)地方財(cái)政虧空后，預(yù)算赤字得到大幅縮減。

第三，封建專(zhuān)制體制下的財(cái)政收支和預(yù)算制定開(kāi)創(chuàng)性的在財(cái)政改革中交付公議。度支部匯總各省清理財(cái)政局上報(bào)的預(yù)算編制后，編制全國(guó)總預(yù)算后交資政院決議后頒布確定當(dāng)年預(yù)決算，但與各省恣議局審議的各省預(yù)算大相徑庭，并且受到各省督撫的奏請(qǐng)修改，雖然最后的實(shí)施對(duì)各省的交議意見(jiàn)進(jìn)行了妥協(xié)，但財(cái)政收支的交付公議是我國(guó)史無(wú)前例的進(jìn)步，使我國(guó)的財(cái)政制度向透明化公開(kāi)化邁步。

第四，在財(cái)政預(yù)算的科目上，基本接近現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政預(yù)算體系。在收入上，按照稅種、特種收入、公債、捐納四大項(xiàng)目分別設(shè)立科目;在支出上，按照主管單位，分外務(wù)、學(xué)部、度支部等分列支出科目。分列明晰，條理明細(xì)。而地方預(yù)算科目則按性質(zhì)確定。整體上這些改革措施具有劃時(shí)代的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]周育民：《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》，2000年，第六章第4節(jié)。