新公共管理中的市場化工具
——“用者付費”

劉倩男 王 震

（1.華北理工大學(xué)管理學(xué)院，河北 唐山 063210；2.華北理工大學(xué)科技處，河北 唐山 063210）

一、產(chǎn)生背景

公共物品一般是由政府或公共部門直接負責(zé)提供或生產(chǎn)，這使得政府的經(jīng)濟活動受到了越來越多局限，政府規(guī)模與財政開支也呈正比例的增長。并且，傳統(tǒng)的公共物品提供方式不能有效的提供公共物品，存在著過度提供、無法合理配置以及無法提供多元化的公共服務(wù)等問題。因而隨著經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)了新公共管理，其實質(zhì)是利用私營化的管理手段和市場機制來管理公共部門提供公共服務(wù)，利用市場化的手段來改變公共部門的運行機制，從根本入手，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機制，通過市場機制來推動政府職能轉(zhuǎn)變提高政府的管理效率。目前，我國也嘗試在一些公共服務(wù)領(lǐng)域使用市場化手段，并取得相關(guān)成果，證明了市場化機制在我國公共部門的可行性。

二、“用者付費”理論

（一）含義

用者付費的含義是指在提供某些特殊服務(wù)時公共部門有權(quán)對使用者進行一定的收費，用以抵消在提供這些服務(wù)時的部分或全部成本。而公眾要想采用這種服務(wù)就要支付相關(guān)的費用。在實際應(yīng)用過程中，用者付費一般會結(jié)合特許經(jīng)營這一方式，通過對一些公共服務(wù)進行收費，將價格的市場機制應(yīng)用于公共服務(wù)中。用者付費的這種市場化工具為其應(yīng)用的部門在有限的范圍里提供了一定的自主權(quán)。

（二）類型

消費者收費可以大致分為直接費（Direct Charges）、公用事業(yè)特種費（Special Assessments）以及特許費（License Fees）三大類(表 1)。

表1 三種費用類型

（三）特征

通過用者付費的含義我們可知其有以下幾大特征。

首先，其作用對象是公共物品或服務(wù)。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)中公共物品的定義可知，公共物品不具有排他性和競爭性，是可以同時為大部分人提供的一種物品或服務(wù)，并且其供給效率并不受使用者的人數(shù)規(guī)模變化的影響。由于公共物品具有消費的非排他性，利用價格機制的市場化手段并不能達到供需均衡的最優(yōu)狀態(tài)，靠私人交易并不能滿足公共物品的供給，因而由政府的公共部門作為主要供給主體；其次，用者付費是指使用者要通過交付一定的費用才能得到物品或服務(wù)，不使用則不需要支付，避免一些免費供給過程中的資源浪費或配置不合理的情況；再次，在用者付費的服務(wù)過程中，政府的職能已不再是通過某些手段直接禁止相關(guān)行為，而是通過建立相應(yīng)的職能機制、相關(guān)機構(gòu)設(shè)施的方式并基于一定的收費水準來保證這一付費過程的順利實施；最后，通過用者付費的手段對一些公共物品或服務(wù)收取一定的成本費用，可以增加政府的相關(guān)財政收入。

三、用者付費理論的局限性

用者付費被作為政策的一種市場化工具，其具有它獨特的優(yōu)點。但用者付費的運用也不是十全十美的，它不適用于一切公共部門提供的公共物品和服務(wù)，其中也會存在一些局限性。

它適用于準公共物品。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)我們了解到物品分為公共物品、準公共物品、私人物品，其中公共物品是指公眾可以共同使用或消費的物品。其具體解釋如下表2：

表2 社會物品的性質(zhì)劃分

由表可知，公共物品中的純公共物品由于排他成本較高一般由政府公共部門來提供，而準公共物品具有一定的外部性，所以可由私人或公共部門提供，但當(dāng)其供需超過一個臨界點時，其相關(guān)屬性就會消失，消費過程中就會受擁擠約束。

由于其管理的復(fù)雜性，會產(chǎn)生一定程度的管理成本。對公共物品的定價需要相關(guān)機構(gòu)和人員去實現(xiàn)，而為保證收費的順利進行就需要建立相應(yīng)的監(jiān)督措施，這些行為措施會增加政府的治理成本，造成一定的資源浪費，一定程度上增加了財政壓力。

用者付費的收費水平不確定。由于公共物品和服務(wù)的投資規(guī)模大而回收周期長的特征，使得政府難以對某一項公共物品或服務(wù)進行準確的定價。并且政府還要單獨設(shè)立相關(guān)部門和人員去實踐定價和收費，這又增加了政府的管理運作成本。

四、啟示

首先，科學(xué)確定實施范圍。在應(yīng)用用者付費手段時，政府應(yīng)根據(jù)公共物品或服務(wù)的相關(guān)屬性合理科學(xué)地界定其使用范圍。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)中對公共物品的劃分，我們可知公共物品分為三種類型，包括純公共物品、私人物品、準公共物品。私人物品這種具有很大程度的競爭性和排他性的物品收費很正常，這是市場的結(jié)果；純公共物品既具有非競爭性和非排他性，這樣的物品私人沒有能力提供就交由政府提供。為了限制相關(guān)職能部門的權(quán)力濫用，政府應(yīng)基于所提供的公共物品或服務(wù)的屬性來科學(xué)合理的界定用者付費機制的應(yīng)用邊界，并通過一定的手段進行監(jiān)督管理。

其次，嚴格把握價格水平的界定。對相關(guān)公共物品或服務(wù)的價格進行合理的界定也是用者付費機制的重要一環(huán)，其收費水平的界定一定要合理、科學(xué)、多樣。公共物品或服務(wù)是解決廣大公民自身無法負擔(dān)的事情，因而收費定價也應(yīng)有多方合議協(xié)商來共同確定，避免“經(jīng)濟人”這種角色所帶來的不利影響。因而，對相關(guān)項目的用者付費的定價上，政府應(yīng)結(jié)合相關(guān)專家、社會公眾以及相關(guān)投資者的建議，合理的發(fā)揮自身的職能作用，不以盈利為目標，而應(yīng)以資源的合理配置為目標。

再次，妥善解決公平問題。公平問題是政府用者付費過程中重點處理的問題。用者付費是通過對消費某些物品或服務(wù)的使用者進行收費的一種手段，是想實現(xiàn)公共物品和服務(wù)中的公平問題，但其實施過程也會損害部分的社會公平。由于政府在實施過程中會將部分公共物品或服務(wù)的提供通過協(xié)議方式交由私人提供，而私人在提供過程中往往會利益優(yōu)先，而這并不符合用者付費的應(yīng)用的初衷。因而，為解決其公平問題，政府應(yīng)建立相應(yīng)的約束機制，對私人的服務(wù)進行合理的約束，保障在用者付費過程中相關(guān)消費者的合理利益。

最后，建立完善的監(jiān)督機制。針對用者付費的過程建立健全必要的相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督機制，對用者付費過程中所獲得的消費收入依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進行合理合法的監(jiān)督管控，確保用者付費過程的科學(xué)合理，資金收入和使用的透明化。

五、結(jié)語

作為一種科學(xué)有效的市場化工具，用者付費制度在一些發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的許多領(lǐng)域均得到了相應(yīng)的實踐，并取得的相應(yīng)的成效，但由于其實踐過程中的某些弊端也使得其并未發(fā)揮其全部效用。取其精華，去其槽粕。隨著市場經(jīng)濟的改革，我國也在合理選擇一些領(lǐng)域進行應(yīng)用，例如醫(yī)療、交通、環(huán)境治理等，通過對其他國家應(yīng)用的經(jīng)驗教訓(xùn)的借鑒，對我國市場化的政府職能轉(zhuǎn)變具有很大意義。