《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與中國(guó)(圓桌會(huì)議)

楊澤偉 劉 丹 王冠雄 張 磊

楊澤偉：中國(guó)參與全球海洋治理體系的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

一、中國(guó)參與全球海洋治理體系的實(shí)踐

(一)中國(guó)參與全球海洋治理體系的多邊實(shí)踐

從1972年開始，中國(guó)派出代表團(tuán)參加了第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的歷期會(huì)議。1982年4月，在表決《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》時(shí)，中國(guó)投了贊成票。同年12月，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在牙買加開放簽署時(shí)，中國(guó)首批簽署了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議最后文件》。可見，中國(guó)完全參與了當(dāng)代全球海洋治理體系的建立。1982年當(dāng)代全球海洋治理體系建立后，中國(guó)一直積極參與并推動(dòng)全球海洋治理體系的變革，主動(dòng)參加“涉海國(guó)際組織、多邊機(jī)制和重大科學(xué)計(jì)劃，推動(dòng)國(guó)際和地區(qū)海洋合作”。中國(guó)參加了聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)主持的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第11部分的協(xié)定》的協(xié)商工作，并于1996年批準(zhǔn)了該協(xié)定。中國(guó)也參加了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》的協(xié)商工作，投票贊成并簽署了該協(xié)定。中國(guó)還積極參與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織等專門機(jī)構(gòu)有關(guān)全球海洋治理規(guī)則的制定工作。值得一提的是，2015年聯(lián)大通過(guò)了第69/292號(hào)決議，決定啟動(dòng)“國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性”養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題的國(guó)際協(xié)定談判，就國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書。中國(guó)積極參與這一全球海洋治理新領(lǐng)域的重要立法的談判進(jìn)程。

(二)中國(guó)參與全球海洋治理體系的區(qū)域?qū)嵺`

1、中國(guó)積極參加眾多區(qū)域性國(guó)際組織的活動(dòng)，以推動(dòng)國(guó)際海洋合作。例如，中國(guó)在亞太經(jīng)合組織、北太平洋海洋科學(xué)組織、環(huán)印聯(lián)盟等區(qū)域性國(guó)際組織中積極倡導(dǎo)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作，構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系。中國(guó)政府積極參加極地區(qū)域治理。作為北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方，中國(guó)于2013年正式成為“北極理事會(huì)”觀察員國(guó)；2018年中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表了《中國(guó)的北極政策》白皮書，全面介紹了中國(guó)參與北極事務(wù)的政策目標(biāo)、基本原則和主要政策主張。中國(guó)政府也高度重視南極的治理和發(fā)展：早在1983年，中國(guó)就加入了《南極條約》；2017年，中國(guó)政府承辦了第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議和第20屆南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議，發(fā)布了《中國(guó)的南極事業(yè)》報(bào)告，并與美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)等國(guó)簽署極地合作諒解備忘錄等，還積極推動(dòng)通過(guò)由中方牽頭并聯(lián)合美國(guó)、澳大利亞等國(guó)提交的綠色考察倡議等。

2、中國(guó)主動(dòng)倡導(dǎo)與東盟國(guó)家的合作，以維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定。例如，早在2002年中國(guó)與東盟各國(guó)簽署了《南海各方行為宣言》(DOC)。2011年，中國(guó)與東盟國(guó)家又簽署了《落實(shí)<南海各方行為宣言>指導(dǎo)方針》。2017年，中國(guó)與東盟國(guó)家就“《南海各方行為準(zhǔn)則》(COC)框架”達(dá)成一致；2018年，“《南海各方行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案”正式獲得中國(guó)與東盟國(guó)家認(rèn)可，并開始了第一輪審讀。此外，2017年國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，就推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作提出中國(guó)方案，致力于推動(dòng)聯(lián)合國(guó)制定的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在海洋領(lǐng)域的落實(shí)，與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線各國(guó)開展全方位、多領(lǐng)域的海上合作，共同打造開放、包容的合作平臺(tái)，推動(dòng)建立互利共贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系，鑄造可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)色引擎”。

(三)中國(guó)參與全球海洋治理體系的雙邊實(shí)踐

就參與大國(guó)間的全球海洋治理活動(dòng)而言，從20世紀(jì)70年代開始，中國(guó)與美國(guó)、加拿大、歐盟國(guó)家和日本等國(guó)家和地區(qū)開展了一系列的全球海洋治理合作。例如，2010年中國(guó)政府與歐盟委員會(huì)簽署了《關(guān)于在海洋綜合管理方面建立高層對(duì)話機(jī)制的諒解備忘錄》，并把2017年設(shè)立為“中國(guó)-歐盟藍(lán)色年”、共同構(gòu)建“藍(lán)色伙伴關(guān)系”。此外，中國(guó)與澳大利亞、新西蘭、德國(guó)、丹麥、冰島等國(guó)分別簽署了加強(qiáng)極地領(lǐng)域合作的諒解備忘錄和聯(lián)合聲明，成立了“中國(guó)-北歐北極研究中心”，與冰島共建了“中冰聯(lián)合極光觀測(cè)臺(tái)”，還與德國(guó)開展“南海地球科學(xué)聯(lián)合調(diào)查研究”、與日本進(jìn)行“中日黑潮調(diào)查研究”等。

從與周邊國(guó)家的海洋合作來(lái)說(shuō)，早在20世紀(jì)70年代末，中國(guó)政府就提出了“主權(quán)屬我、擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”原則，試圖通過(guò)國(guó)際合作以和平的方式解決中國(guó)與周邊海上鄰國(guó)間的海洋爭(zhēng)端。例如，2005年中朝簽訂了《中朝關(guān)于海上共同開發(fā)石油的協(xié)定》，這是中國(guó)與周邊海上鄰國(guó)簽訂的第一個(gè)共同開發(fā)協(xié)定；同年，中國(guó)海洋石油總公司和越南石油總公司也簽署了《關(guān)于北部灣油氣合作的框架協(xié)議》。2008年，中日雙方又達(dá)成了《東海問(wèn)題原則共識(shí)》；2018年中日兩國(guó)先后簽署了《?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄》和《海上搜救協(xié)定》等。值得注意的是，2017年中菲南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制正式建立并順利運(yùn)作。2018年，中菲兩國(guó)簽署了《中華人民共和國(guó)政府與菲律賓共和國(guó)政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。

積極尋求與發(fā)展中國(guó)家的合作，一直是中國(guó)參與全球海洋治理體系變革的重要組成部分。特別是“一帶一路”倡議的提出，為中國(guó)與廣大發(fā)展中國(guó)家在全球海洋治理體系變革方面的合作提供了新的契機(jī)，中國(guó)逐步廣泛開展與“一帶一路”沿線國(guó)家的雙邊海洋合作，以實(shí)現(xiàn)“一帶一路”倡議與沿線國(guó)家的戰(zhàn)略對(duì)接。

二、中國(guó)參與全球海洋治理體系的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

(一)中國(guó)參與全球海洋治理體系的成功經(jīng)驗(yàn)

從中國(guó)參與全球海洋治理體系的上述實(shí)踐中，我們可以總結(jié)出如下的成功經(jīng)驗(yàn)。

1、發(fā)展中國(guó)家的自身定位，有利于中國(guó)獲得國(guó)際社會(huì)絕大多數(shù)國(guó)家的支持。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的歷期會(huì)議中，中國(guó)不但把自己定位為發(fā)展中國(guó)家的一員，而且立場(chǎng)鮮明地支持其他發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)和主張，傾向于擴(kuò)大沿海國(guó)排他性利用與主權(quán)管轄的海域范圍，以對(duì)抗美蘇霸權(quán)，保障國(guó)家的安全利益與經(jīng)濟(jì)利益。例如，在1974年7月第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議第二期會(huì)議上，中國(guó)代表明確指出：“中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，屬于第三世界”。

2、堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)平等、不干涉內(nèi)政與和平解決國(guó)際爭(zhēng)端等原則，既符合中國(guó)的一貫立場(chǎng)，也有利于維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益。例如，在1972年海底委員會(huì)有關(guān)會(huì)議上，中國(guó)代表不但指出：“屬于各國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)的海峽……應(yīng)由各沿岸國(guó)進(jìn)行管理……各國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯和互不干涉內(nèi)政的原則”。此外，對(duì)于領(lǐng)土問(wèn)題和海洋劃界爭(zhēng)議，中國(guó)政府一再重申堅(jiān)持與直接有關(guān)當(dāng)事國(guó)在尊重歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)際法，通過(guò)談判協(xié)商解決有關(guān)爭(zhēng)議。

3、積極參與全球海洋治理體系，有助于中國(guó)海洋法律制度的發(fā)展與完善。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，中國(guó)制訂、頒布了一系列有關(guān)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、海峽、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保護(hù)水產(chǎn)資源等方面的法令、條例、規(guī)定和規(guī)則，如1992年《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和1998年《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等。特別是，1996年中國(guó)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。這是中國(guó)適應(yīng)當(dāng)代全球海洋治理、依據(jù)國(guó)際法更有效地維護(hù)海洋權(quán)益的正確選擇，它對(duì)中國(guó)海洋立法、海洋事務(wù)等諸多方面產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。此外，隨著國(guó)際海底管理局有關(guān)探礦規(guī)章的制定和“開采法典”立法進(jìn)程的加快，2016年中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》。所有這些，不但有助于中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，而且有利于中國(guó)深度參與全球海洋治理體系的變革。

(二)中國(guó)參與全球海洋治理體系的教訓(xùn)

中國(guó)參與全球海洋治理體系的實(shí)踐歷程，也顯露出諸多值得吸取的教訓(xùn)。

1、中國(guó)應(yīng)成為全球海洋治理體系的積極參與者和變革的推動(dòng)者，而不是被動(dòng)接受者和跟跑者。以第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議為例，在議題設(shè)置方面，中國(guó)的作用并不突出，沒(méi)有主動(dòng)提出有關(guān)議案，更多地是支持大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的要求；在約文起草方面，中國(guó)對(duì)會(huì)議紛繁復(fù)雜的議題所涉及的法律問(wèn)題非常陌生，缺乏這方面的法律專家來(lái)起草公約條文。因此，從某種意義上說(shuō)正是由于中國(guó)對(duì)全球海洋治理體系的建立及其變革的參與度不高，導(dǎo)致了目前中國(guó)海洋維權(quán)的被動(dòng)局面。

2、中國(guó)的立場(chǎng)和主張應(yīng)以本國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)為依歸，而不能單純基于意識(shí)形態(tài)的考量。例如， 國(guó)際海底開發(fā)制度是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家為此存在尖銳的對(duì)立。中國(guó)明確支持“77國(guó)集團(tuán)”提出的由國(guó)際海底管理局進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和管理的主張，堅(jiān)決反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)際海底管理局的限制。

3、中國(guó)應(yīng)注意短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的平衡，避免全球海洋治理體系的一些規(guī)則成為中國(guó)實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的桎梏。例如，對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源，中國(guó)的立場(chǎng)是“廣大發(fā)展中國(guó)家宣布對(duì)自己沿海資源享有永久主權(quán)，這是它們的合法權(quán)益，其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以尊重……沿海國(guó)既然對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源擁有完全主權(quán)，隨之而來(lái)的，自然應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)行使專屬管轄權(quán)”。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)隨著中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的迅速發(fā)展，中國(guó)漁船、漁民屢遭他國(guó)的扣押，中國(guó)與印尼、韓國(guó)等國(guó)家的漁業(yè)糾紛也日益凸顯?？梢?，中國(guó)的上述主張是與中國(guó)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相沖突的。

說(shuō)明:本文系作者主持承擔(dān)的教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《維護(hù)中國(guó)國(guó)家權(quán)益的國(guó)際法問(wèn)題研究》(17JJD820006)階段性成果之一。

(作者系武漢大學(xué)珞珈杰出學(xué)者，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授，博士生導(dǎo)師)

劉丹：海洋科技對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的推動(dòng)與挑戰(zhàn)

第三次海洋法會(huì)議曠日持久的談判最終達(dá)成的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)部分歸功于當(dāng)時(shí)海洋科技的變革與發(fā)展。海洋鉆井平臺(tái)、深海探礦和開采技術(shù)、大洋生物勘探技術(shù)，以及逐漸廣泛應(yīng)用于海洋的無(wú)人技術(shù)等新興技術(shù)，對(duì)作為海洋治理工具的國(guó)際海洋法形成諸多挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略帶來(lái)新的課題。

一、海洋科技對(duì)國(guó)際海洋法形成與發(fā)展的推動(dòng)

(一)油氣資源開采技術(shù)與大陸架制度

“第一次對(duì)格老秀斯‘共有物’概念形成沖擊的，并非來(lái)自漁業(yè)，而是來(lái)自于當(dāng)時(shí)并不存在的近海石油開發(fā)”。大陸架作為一種地理地質(zhì)概念在海洋勘探中早就為人所知，但作為一個(gè)法律概念，則是在技術(shù)條件允許人類在領(lǐng)海之外的陸架開發(fā)碳?xì)浠衔锖推渌V產(chǎn)資源后才出現(xiàn)的新概念。人類的海洋油氣鉆探能力在《杜魯門宣言》發(fā)布后不斷發(fā)展，早期近海石油鉆井鉆探的水深僅為幾千米，如今鉆探船和海上移動(dòng)鉆井平臺(tái)能完成上萬(wàn)米水深的鉆探任務(wù)?！逗Ｑ蠓üs》第76條第1款新的“大陸架”定義是根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定的。該公約還規(guī)定，大陸架的寬度如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離。從1953年以前國(guó)際法委員會(huì)有關(guān)大陸架的報(bào)告中所采用的“可開采”標(biāo)準(zhǔn)，到1958年《大陸架公約》的“200米深度+可開采”標(biāo)準(zhǔn)，再到《海洋法公約》“200海里+大陸架邊緣”標(biāo)準(zhǔn)，油氣鉆探的科技直接推動(dòng)了大陸架制度的發(fā)展。

(二)漁業(yè)技術(shù)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(漁區(qū))制度

當(dāng)先進(jìn)技術(shù)引入海洋漁業(yè)，世界漁業(yè)捕撈量增大時(shí)，海洋為“共有物”和海洋資源取之不盡的觀念隨之改變。機(jī)帆船的發(fā)明和輕型強(qiáng)力塑料網(wǎng)具促使大型網(wǎng)具作業(yè)的興起；“羅蘭C接收機(jī)”、完備的海底地形圖等技術(shù)的發(fā)展也大大便利了漁船的海上作業(yè)。海洋生物資源的工業(yè)性開發(fā)對(duì)海洋漁業(yè)的國(guó)際立法產(chǎn)生了重大影響，擴(kuò)大漁業(yè)管轄權(quán)因而成為沿海國(guó)漁業(yè)保全措施的一個(gè)選項(xiàng)。由于第一、第二次海洋法會(huì)議上沒(méi)能解決專屬漁區(qū)和領(lǐng)海寬度的問(wèn)題，各國(guó)紛紛通過(guò)國(guó)內(nèi)立法主張專屬漁區(qū)?！皩贊O區(qū)”、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度可視為“適應(yīng)海洋漁業(yè)管理和漁業(yè)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物”。200海里的資源區(qū)最終被命名為“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”并規(guī)定在《海洋法公約》的第五部分，沿海國(guó)在該區(qū)域內(nèi)的權(quán)利從開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理自然資源的主權(quán)權(quán)利進(jìn)一步拓展到對(duì)海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等經(jīng)濟(jì)開發(fā)和勘探活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利。

(三)海底資源開采技術(shù)進(jìn)步與國(guó)際海底開發(fā)制度

1873年一艘名為“挑戰(zhàn)者”號(hào)的遠(yuǎn)洋探險(xiǎn)號(hào)就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)海底存在錳結(jié)核，但由于缺乏適當(dāng)?shù)募夹g(shù)，大規(guī)模開發(fā)國(guó)際海底區(qū)域則無(wú)從談起。針對(duì)海底區(qū)域提出的權(quán)利主張不是涉及定著類生物資源豐富的淺海海底，便是與普通的領(lǐng)海要求相結(jié)合。19世紀(jì)末棧橋鉆井和挖掘采礦技術(shù)發(fā)明后，該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值才開始提高。聯(lián)合國(guó)最早于1966年開始對(duì)深海礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)問(wèn)題進(jìn)行討論。1967年8月17日，馬耳他常駐聯(lián)合國(guó)代表帕多建議宣布國(guó)家管轄外的海床洋底為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，還建議建立國(guó)際機(jī)構(gòu)以控制、管理和監(jiān)督海底區(qū)域的勘探和資源的開發(fā)。以《海洋法公約》為主體的國(guó)際海底開發(fā)制度主要包括：(1)第11部分“區(qū)域”；(2)附件三“探礦、勘探與開發(fā)的基本條件”；(3)附件四“企業(yè)部章程”；(4)與第11部分共同作為單一文本來(lái)解釋和適用的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第11部分的協(xié)定》。國(guó)際海底開發(fā)制度的基礎(chǔ)是“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，海底資源的管理和開發(fā)制度是平行開發(fā)制度，這一方面打破了傳統(tǒng)的公海為“共有物”或“無(wú)主物”的觀念，另一方面也因?yàn)楹５组_發(fā)技術(shù)轉(zhuǎn)讓等規(guī)定引起發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間的分歧與爭(zhēng)議。但不可否認(rèn)的是，沒(méi)有20世紀(jì)60年代的科技進(jìn)步及隨后發(fā)展起來(lái)的海底開發(fā)技術(shù)，就沒(méi)有海底開發(fā)制度。

(四)海洋科學(xué)研究

幾乎所有的海洋科學(xué)研究都可以直接或間接地用于漁業(yè)、石油或礦產(chǎn)開發(fā)以及軍事活動(dòng)。發(fā)展中國(guó)家和海洋大國(guó)對(duì)沿海國(guó)管轄海域內(nèi)海洋科學(xué)研究法律規(guī)制的分歧凸顯。中小國(guó)家要求對(duì)其領(lǐng)海、大陸架和漁區(qū)內(nèi)的科學(xué)研究進(jìn)行管理和控制。1963-1966年，美國(guó)在國(guó)外海洋調(diào)查項(xiàng)目中只有6項(xiàng)計(jì)劃遭到拒絕，而1967-1971年則有32項(xiàng)。到1976年，據(jù)美國(guó)大學(xué)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在他國(guó)海域擬進(jìn)行的科研計(jì)劃，約有一半遭到拒絕或由于限制而放棄?！逗Ｑ蠓üs》將海洋科學(xué)研究放到了突出的位置，在第13部分對(duì)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，以及特定區(qū)域的海洋科學(xué)研究做出了規(guī)定：首先，在領(lǐng)海內(nèi)，沿海國(guó)“有規(guī)定、準(zhǔn)許和進(jìn)行其領(lǐng)海內(nèi)的海洋科學(xué)研究的專屬權(quán)利”，領(lǐng)海內(nèi)的海洋科學(xué)研究“應(yīng)經(jīng)沿海國(guó)明示同意且在沿海國(guó)規(guī)定的條件下才可進(jìn)行”。其次，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋科學(xué)研究，《海洋法公約》一方面規(guī)定應(yīng)經(jīng)沿海國(guó)同意，另一方面又規(guī)定了除4項(xiàng)內(nèi)容之外的科學(xué)研究應(yīng)給予同意，反映了主張完全同意制度和主張“科研自由”之間的折中立場(chǎng)。再次，在“特定區(qū)域”即沿海國(guó)200海里以外大陸架上由沿海國(guó)建立的區(qū)域，沿海國(guó)不得對(duì)這一區(qū)域的科學(xué)研究計(jì)劃援引該計(jì)劃與生物或非生物資源的勘探開發(fā)有直接關(guān)系為由，行使斟酌決定權(quán)而拒不同意。最后，《海洋法公約》還對(duì)國(guó)際海域的水域和海底的科學(xué)研究做出規(guī)定，所有國(guó)家(不論其所在的地理位置)和各主管國(guó)際組織不僅有權(quán)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍外的水體進(jìn)行海洋科學(xué)研究，也有權(quán)依第11部分的規(guī)定在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究?！逗Ｑ蠓üs》第13部分明顯擴(kuò)大了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海洋科學(xué)研究中“同意制度”的范圍，但也做出了有利于海洋科學(xué)研究的改進(jìn)，即除了在該公約中詳細(xì)列舉的特別理由外(第246條第5款)，沿海國(guó)幾乎對(duì)任何科學(xué)研究都應(yīng)給予同意。

二、海洋科技的新發(fā)展對(duì)《海洋法公約》的挑戰(zhàn)

第一，人工加固島礁等措施對(duì)島嶼制度形成挑戰(zhàn)。《海洋法公約》第121條規(guī)定了“島嶼”的四要素，然而其中“自然形成”“維持人類居住和經(jīng)濟(jì)生活”等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定模糊，實(shí)踐中也并無(wú)統(tǒng)一的答案。通過(guò)人工加固巖礁進(jìn)而主張島嶼所享有的海洋權(quán)利的典型范例就是日本的沖之鳥礁，日本政府甚至以沖之鳥為基點(diǎn)主張外大陸架。2012年4月，盡管大陸架界限委員會(huì)最終并不認(rèn)可日本的“外大陸架劃界案”，這也沒(méi)能打消日本在沖之鳥實(shí)施珊瑚養(yǎng)殖計(jì)劃的“熱情”。實(shí)踐中《海洋法公約》的締約國(guó)不僅通過(guò)人工加固或擴(kuò)建巖礁以“高潮時(shí)露出水面”，還在島礁上建設(shè)人工設(shè)施以滿足“人類居住”和“經(jīng)濟(jì)生活需要”，而珊瑚養(yǎng)殖、陸域吹填等先進(jìn)技術(shù)也使巖礁更接近《海洋法公約》中“島嶼”所具有的“自然形成”的標(biāo)準(zhǔn)。盡管有學(xué)者認(rèn)為第121條尤其是第1款無(wú)外乎是寬松解釋和嚴(yán)格解釋之爭(zhēng)，但人工加固島礁的相關(guān)科技無(wú)疑已經(jīng)對(duì)島嶼制度形成了挑戰(zhàn)。

第二，海上浮動(dòng)平臺(tái)對(duì)“人工島嶼”概念以及沿海國(guó)專屬權(quán)利造成沖擊。人類研究在海上建造穩(wěn)固的平臺(tái)作為海上城市已有70多年的歷史?！逗Ｑ蠓üs》中個(gè)別條款單獨(dú)提及“人工島嶼”，多數(shù)條款則將“人工島嶼”和“設(shè)施、結(jié)構(gòu)”并列。現(xiàn)代科技使人類能建造移動(dòng)鉆井平臺(tái)、海洋熱能轉(zhuǎn)換船、超大型浮體以及太陽(yáng)能島嶼等浮動(dòng)平臺(tái)，使其既有自航能力又能固定于海床，可用于海上石油鉆井平臺(tái)、漂浮式旅店、海上城市、機(jī)場(chǎng)、浮動(dòng)工廠、離岸裝卸港等用途。《海洋法公約》中沒(méi)有“人工島嶼”的定義，這些新興的海上結(jié)構(gòu)物較難定性，學(xué)者中有的將海上浮動(dòng)平臺(tái)認(rèn)定為人工島嶼，有的認(rèn)為是船舶，有的則主張其自成一類的屬性。因?yàn)椤逗Ｑ蠓üs》將人工島嶼排除在“島嶼”之外，還規(guī)定沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架上人工島嶼“建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用”的專屬權(quán)利，對(duì)海上浮動(dòng)平臺(tái)不同的定性將影響其根據(jù)《海洋法公約》所享有的權(quán)利或應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

第三，以無(wú)人潛航器為代表的無(wú)人技術(shù)對(duì)沿海國(guó)海域管轄權(quán)的挑戰(zhàn)。無(wú)人潛航器是一種操作系統(tǒng)或完全自動(dòng)化、或處于最低監(jiān)督控制和無(wú)纜(需用光纜數(shù)據(jù)連接的除外)的自主推進(jìn)式潛水器。運(yùn)載無(wú)人潛航器的艦船或其操作員往往自身無(wú)需駛?cè)胨麌?guó)，就能使無(wú)人潛航器潛入他國(guó)管轄水域從事活動(dòng)。結(jié)合其操作方式，有關(guān)無(wú)人潛航器法律地位的學(xué)說(shuō)中以“潛水器說(shuō)”較有說(shuō)服力?！逗Ｑ蠓üs》以“分區(qū)域管理”的方式規(guī)定船舶、飛機(jī)等交通工具在不同海域享有與航行和飛越有關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，在規(guī)定所有船舶(包括外國(guó)軍艦、潛水艇或其他潛水器)在領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)的同時(shí)也做出相應(yīng)的限制。例如第20條規(guī)定“潛水艇和其他潛水器”通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海時(shí)“須在海面上航行并展示其旗幟”。無(wú)人潛航器的出現(xiàn)對(duì)《海洋法公約》沿海國(guó)對(duì)其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)，以及群島國(guó)對(duì)其群島水域的管轄權(quán)均形成挑戰(zhàn)。以領(lǐng)海中“無(wú)害通過(guò)”為例，首先，在領(lǐng)海內(nèi)，外國(guó)船舶從在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置、或其研究和測(cè)量活動(dòng)均被《海洋法公約》視為“非無(wú)害”活動(dòng)。預(yù)設(shè)程序、從領(lǐng)海外布放并執(zhí)行任務(wù)的無(wú)人潛航器，往往并不需要“從船上發(fā)射、降落或接載”，那么這類無(wú)人潛航器在領(lǐng)海內(nèi)的活動(dòng)能否納入“非無(wú)害通過(guò)”范疇？其次，無(wú)人潛航器在他國(guó)領(lǐng)海內(nèi)如果違反“上浮并展示旗幟”的規(guī)定，其通過(guò)是否為無(wú)害通過(guò)？違反該規(guī)則時(shí)將有怎樣的法律后果？這些問(wèn)題都有待沿海國(guó)國(guó)內(nèi)立法以及相關(guān)國(guó)家實(shí)踐的檢驗(yàn)。

第四，國(guó)家管轄外海洋生物資源開發(fā)和保護(hù)的制度有待構(gòu)建。不同于陸地資源的勘探開發(fā)，以商業(yè)利益為目的的國(guó)家管轄范圍外海洋生物資源的采探對(duì)科技水平的依賴度很高。近期研究表明，從海洋生物中提取的海洋分子可用于制藥領(lǐng)域，例如抗癌藥物、商業(yè)化的針對(duì)HIV或阿爾茨海默病的治療。深海礦產(chǎn)資源的開采、漁業(yè)捕撈和氣候變化等因素均會(huì)對(duì)國(guó)家管轄外的海洋多樣性造成影響。《海洋法公約》雖以“執(zhí)行協(xié)定”對(duì)深海礦產(chǎn)開發(fā)和漁業(yè)進(jìn)行規(guī)制，但至今沒(méi)有以“執(zhí)行協(xié)定”或其他形式對(duì)深海生物資源的開發(fā)和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管。2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)的《第69/292號(hào)決議》決定未來(lái)就該議題制定具有法律約束力的文件。未來(lái)將以何種法律形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家管轄外海洋生物資源的開發(fā)和保護(hù)，學(xué)界有“軟法融入說(shuō)”“硬法構(gòu)建說(shuō)”和“過(guò)渡說(shuō)”等多種學(xué)說(shuō)。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋遺傳資源關(guān)注度的提升，科技進(jìn)步和市場(chǎng)前景的明朗化，作為《海洋法公約》體系“三駕馬車”之一的國(guó)家管轄外海洋生物資源的制度構(gòu)建勢(shì)在必行。

第五，考古和歷史性文物管轄權(quán)的法律真空問(wèn)題。水下考古離不開科技進(jìn)步。探測(cè)、定位、打撈等相關(guān)技術(shù)進(jìn)步，使得遠(yuǎn)海和深海的海底沉船和水下文化遺產(chǎn)打撈成為可能?！逗Ｑ蠓üs》第149條和第303條為水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)與處置制定了一般性規(guī)定和原則，但遠(yuǎn)不能適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展與變化。海底區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)、打撈歷史性物品并非區(qū)域內(nèi)的“活動(dòng)”不屬于國(guó)際海底管理局的管轄范圍，因此其管轄權(quán)實(shí)際仍存在“盲區(qū)”。這種法律真空直接威脅到水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)。2001年《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》參照《海洋法公約》“分區(qū)管理”模式對(duì)不同海域的水下文化遺產(chǎn)采取了較為全面的保護(hù)模式，但該公約的締約國(guó)數(shù)量畢竟有限?！逗Ｑ蠓üs》雖不是專門保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的公約但其締約國(guó)涵蓋了聯(lián)合國(guó)絕大多數(shù)成員國(guó)?！逗Ｑ蠓üs》在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)掘方面的作用仍難以取代，現(xiàn)有相關(guān)條款與科技發(fā)展變化之間的差距或許只有在未來(lái)《海洋法公約》的修訂時(shí)能得到改善。

三、對(duì)我國(guó)建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的啟示

聯(lián)合國(guó)三次海洋法會(huì)議中海洋科技和海洋法的密切互動(dòng)，以及海洋科技的新發(fā)展對(duì)《海洋法公約》正在形成的挑戰(zhàn)，為我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)帶來(lái)以下幾方面啟示：

第一，如果將海洋科技?xì)w入海洋“硬實(shí)力”的話，國(guó)際海洋法就是典型的海洋“軟實(shí)力”的一種體現(xiàn)。國(guó)家在海洋領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是高科技的競(jìng)爭(zhēng)，海洋開發(fā)的深度歸根結(jié)底取決于科技水平的高度。海洋科技的發(fā)達(dá)程度固然是海洋強(qiáng)國(guó)的重要標(biāo)志，但在發(fā)展包括海洋科技在內(nèi)的海洋硬實(shí)力的同時(shí)也不應(yīng)忽視海洋軟實(shí)力的構(gòu)建與發(fā)展。

第二，海上浮動(dòng)平臺(tái)、無(wú)人潛航器、捕魚技術(shù)等科技的迅猛發(fā)展對(duì)《海洋法公約》“分區(qū)域管理”模式形成挑戰(zhàn)，而海洋法目前的“公海自由”加沿海國(guó)對(duì)沿岸特定海洋區(qū)域享有排他性管轄權(quán)的二元結(jié)構(gòu)滯后于海洋科技發(fā)展的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。我國(guó)海洋法理論和實(shí)務(wù)部門應(yīng)關(guān)注這一趨勢(shì)并進(jìn)行前瞻性的研究與應(yīng)對(duì)。

第三，應(yīng)納入對(duì)我國(guó)各項(xiàng)涉海技術(shù)水平的評(píng)估，在由海洋規(guī)則的遵守者向參與者、制定者的轉(zhuǎn)變過(guò)程中維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。上世紀(jì)70年代我國(guó)在恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位并首次參加海洋法會(huì)議時(shí)，發(fā)展中國(guó)家的身份定位貫穿會(huì)議始終。這一定位對(duì)我國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益產(chǎn)生積極作用的同時(shí)也帶來(lái)一些消極影響。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的海洋科技正逐步實(shí)現(xiàn)從跟跑向并跑乃至部分領(lǐng)域的領(lǐng)跑，“技術(shù)欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家”身份定位的弊端日漸凸顯。我國(guó)應(yīng)從不同海洋權(quán)益的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)識(shí)到“地理不利國(guó)”、海洋科研大國(guó)、漁業(yè)捕撈大國(guó)、海運(yùn)貿(mào)易大國(guó)、潛在的海洋軍事強(qiáng)國(guó)等身份特征，在海洋法舊規(guī)則的修訂完善和新規(guī)則的制定過(guò)程中充分融入國(guó)家利益因素，從而更好地維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

說(shuō)明：本文為作者主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)課題《我國(guó)無(wú)人機(jī)海洋維權(quán)執(zhí)法的國(guó)際法問(wèn)題研究》(CLS(2017)C46)、上海市哲社規(guī)劃辦一般項(xiàng)目《“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議下我國(guó)維護(hù)海上通道的法律保障研究》(2018BFX012)和上海交通大學(xué)智庫(kù)引導(dǎo)性研究項(xiàng)目(ZKYJ-2019005)的階段性成果。本文也受到中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目《海洋基本法涉及到的南極問(wèn)題研究》(CAMA201810)資助。

(作者系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副研究員，法學(xué)博士)

王冠雄：中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展與未來(lái)應(yīng)對(duì)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS以下簡(jiǎn)稱《公約》)于1982年12月10日開放簽署，并于1994年11月16日開始生效，該《公約》的內(nèi)容在實(shí)質(zhì)上涵蓋許多領(lǐng)域，從界定各種海域管轄區(qū)(內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、群島水域等)到制定海洋環(huán)境保護(hù)原則和規(guī)則，并規(guī)定進(jìn)行海洋科學(xué)研究、海洋技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，以及解決締約國(guó)之間爭(zhēng)端的程序，誠(chéng)如聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議新加坡籍主席許通美(Tommy Koh)所稱該公約系一部海洋憲章(A Constitution for the Oceans)，其條款影響所有海洋部門的活動(dòng)(如漁業(yè)、海上運(yùn)輸、國(guó)防和安全、海底資源開發(fā)、海洋科學(xué)研究、旅游和環(huán)境保護(hù))。

不過(guò)，經(jīng)過(guò)三十余年的實(shí)踐，國(guó)際社會(huì)成員之間對(duì)于《公約》文字的理解和解釋存在著不同程度的分歧，這也就是自第三次海洋法會(huì)議結(jié)束以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)之下已經(jīng)制定了不同的國(guó)際協(xié)議(包括具有約束力和不具約束力的協(xié)議)，透過(guò)這些協(xié)議形塑各種海洋專題領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，例如在漁業(yè)領(lǐng)域中就有1995年聯(lián)合國(guó)跨界魚類種群協(xié)議(The Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, UNFSA)以及2001年防止與消滅非法捕魚國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU)，這些均是重要的發(fā)展。

中國(guó)為《公約》的簽約國(guó)，并且于1996年6月7日批準(zhǔn)該《公約》，多年來(lái)持續(xù)在該公約規(guī)范下實(shí)踐其相關(guān)的海上活動(dòng)。以遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)發(fā)展迅速，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)于海鮮魚肉的需求擴(kuò)張甚大，這也就推動(dòng)了中國(guó)在遠(yuǎn)洋漁業(yè)的投入規(guī)模。而隨著開發(fā)公海漁業(yè)資源的能力顯著增強(qiáng)，中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷成長(zhǎng)，并且在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上成為重要的發(fā)展動(dòng)力。截至2016年底，中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)162家，比2010年增長(zhǎng)46%；遠(yuǎn)洋漁船近2900艘(含在建漁船)，作業(yè)船數(shù)比2010年增長(zhǎng)66%；遠(yuǎn)洋漁業(yè)總產(chǎn)量199萬(wàn)噸，比2010年增長(zhǎng)78%。作業(yè)海域涉及42個(gè)國(guó)家(地區(qū))的管轄海域和太平洋、印度洋、大西洋公海以及南極海域。其中，公海作業(yè)漁船1329艘，占世界公海作業(yè)漁船的6%，產(chǎn)量132萬(wàn)噸，占世界公海漁業(yè)產(chǎn)量的12%，船數(shù)和產(chǎn)量均居世界前列。

然而若仔細(xì)分析，中國(guó)的遠(yuǎn)洋作業(yè)漁船中，超過(guò)一半的漁船采用的是在各國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行付費(fèi)入漁的作法。也就是在入漁前由中國(guó)政府和入漁國(guó)簽訂雙邊協(xié)定，入漁國(guó)提供資源調(diào)查情況，并且協(xié)定可以捕撈的量，提供執(zhí)法規(guī)定；中國(guó)提供入漁漁船的信息并繳納入漁所需的費(fèi)用。不過(guò)在現(xiàn)實(shí)情況中，一些低度發(fā)達(dá)國(guó)家并沒(méi)有能力進(jìn)行資源調(diào)查，更不必說(shuō)具有制定最大捕撈量的能力，所以在實(shí)際的作法上就是交了入漁費(fèi)就可以進(jìn)行作業(yè)；或是有一些國(guó)家缺乏執(zhí)法能力，無(wú)法阻止他國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的違法捕魚行為。而就國(guó)際漁業(yè)法規(guī)范上的缺點(diǎn)來(lái)說(shuō)，跨界或高度洄游魚群更是造成漁民游走于法律的邊緣。這是因?yàn)檫@些具有長(zhǎng)距離游動(dòng)能力魚類的游動(dòng)并不會(huì)受到海上人為國(guó)界的限制，漁民利用海域毗鄰國(guó)家法律規(guī)定的差異，尋找法律管轄最薄弱的海域進(jìn)行捕撈作業(yè)，往往成為普遍的實(shí)踐作法。中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船在超過(guò)40個(gè)國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中活動(dòng)，以上所提及之海域空間的法律空隙或是沿海國(guó)的執(zhí)法缺陷，均有可能成為遠(yuǎn)洋漁業(yè)尋求獲利的方式。

中國(guó)政府當(dāng)然理解此種捕魚方式與國(guó)際社會(huì)追求漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方向并不同調(diào)，乃有相關(guān)的管理法制出現(xiàn)。2003年公布的《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》中，就規(guī)定了嚴(yán)重違規(guī)者將取消從業(yè)資格，但是在執(zhí)行上并未公開處罰的結(jié)果，外界并不明了漁船違法是否會(huì)受到實(shí)質(zhì)性處罰以及如何處罰。

中國(guó)農(nóng)業(yè)部于2017年12月21日發(fā)布《“十三五”全國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，檢討了所面對(duì)之嚴(yán)峻與復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，包括海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源可持續(xù)利用、負(fù)責(zé)任的漁業(yè)管理、打擊IUU非法捕魚活動(dòng)等成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，被聯(lián)合國(guó)列為重要議題；此外，在世界貿(mào)易組織框架下正進(jìn)行漁業(yè)補(bǔ)貼談判，期盼這個(gè)自2001年即開始的談判項(xiàng)目能夠順利在年底前完成，其中來(lái)自政府的補(bǔ)貼受到高度關(guān)注；全球的公海海域納入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMO)的管理，管理要求日趨嚴(yán)格；還有沿海國(guó)對(duì)于其管轄海域內(nèi)資源和環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，合作成本不斷提高，合作范圍和合作方式不斷拓展。因此，強(qiáng)調(diào)能夠完善管理體系，有效實(shí)施遠(yuǎn)洋漁船船位監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、產(chǎn)地漁獲證書、國(guó)家觀察員制度、標(biāo)準(zhǔn)化漁撈日志等監(jiān)管措施。

緊接著在2017年12月26日農(nóng)業(yè)部宣布建立了“遠(yuǎn)洋漁業(yè)黑名單制度”，將6名被取消企業(yè)資格的有關(guān)負(fù)責(zé)人和9名被吊銷職務(wù)船員證書的船長(zhǎng)列入“黑名單”，在一定時(shí)期內(nèi)，禁止其從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)。這是遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展歷史上首次建立從業(yè)人員的“黑名單”制度。同時(shí)也成立了“遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)際履約研究中心”，建立國(guó)際漁業(yè)履約隊(duì)伍，積極參與有關(guān)區(qū)域漁業(yè)組織事務(wù)，推進(jìn)建立雙邊政府間漁業(yè)合作機(jī)制，體現(xiàn)打擊非法漁業(yè)活動(dòng)的決心。

2017年12月9日，中國(guó)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局副局長(zhǎng)韓旭在北京表示，中國(guó)一方面需要發(fā)展?jié)O業(yè)來(lái)改善人們食物的營(yíng)養(yǎng)成分、解決食物供給問(wèn)題，另一方面也需要管理和控制漁業(yè)、不讓漁業(yè)破壞海洋生態(tài)，中國(guó)可以在這兩方面為世界提供一個(gè)“中國(guó)方案”。此方案有三個(gè)具體的目標(biāo)：第一，到2020年，將中國(guó)的捕撈能力降低15%，其中漁船數(shù)量減少2萬(wàn)艘、漁船馬力削減150萬(wàn)千瓦；第二，減少309萬(wàn)噸捕撈產(chǎn)量，將捕撈總量控制在1000萬(wàn)噸以下；第三，對(duì)非法、未報(bào)告、不受規(guī)范的捕撈行為(Illegal, Unreported, Unregulated，簡(jiǎn)稱IUU)采取“零容忍”態(tài)度。

中國(guó)海洋捕撈船總量為18.7萬(wàn)艘，減少2萬(wàn)艘漁船，意味著削減超過(guò)10%的近海漁船數(shù)量。而2017年的《“十三五”全國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也為遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量設(shè)了到2020年不超過(guò)3000艘的上限。

2018年2月13日，中國(guó)農(nóng)業(yè)部公布了對(duì)2017年違法遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)和漁船的處罰通報(bào)。針對(duì)被通報(bào)的漁船和企業(yè)，其處罰多為取消其全年油費(fèi)補(bǔ)貼、停止運(yùn)營(yíng)、部分船員被列入黑名單，五年內(nèi)不得從事漁業(yè)等。

中國(guó)海洋捕撈量占世界總量的18%，以上法律與政策作為顯然可以理解其作為漁業(yè)大國(guó)的國(guó)際責(zé)任，但是有效的漁業(yè)管理需建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺乏一直是限制漁業(yè)管理發(fā)展的弱點(diǎn)，因此，優(yōu)化基礎(chǔ)捕撈數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和收集、加強(qiáng)漁業(yè)行業(yè)的可追溯性設(shè)備、增強(qiáng)信息公開透明等工作需要持續(xù)發(fā)展。此外，政府對(duì)于漁業(yè)的補(bǔ)貼更是必須留意的問(wèn)題，因?yàn)樵谑蕾Q(mào)組織的討論中，漁業(yè)補(bǔ)貼往往被視為影響魚產(chǎn)品價(jià)格的重要因素，甚至對(duì)于特定漁業(yè)活動(dòng)的補(bǔ)貼，更是會(huì)進(jìn)一步推論造成影響海洋生態(tài)的負(fù)面后果。

此外，漁業(yè)捕撈活動(dòng)之目的多為了貿(mào)易營(yíng)利，因此在持續(xù)發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)的同時(shí)，還需要留意是否會(huì)帶來(lái)貿(mào)易上的不利影響。歐盟(EU) 于2010年1月1日起開始生效的《歐盟打擊非法捕魚規(guī)則》就是一項(xiàng)值得注意的作法，歐盟以之認(rèn)定某一第三國(guó)(非歐盟國(guó)家)為打擊非法捕撈不合作國(guó)家，促進(jìn)這些國(guó)家在漁業(yè)管理和監(jiān)測(cè)捕魚行為方面有明顯的進(jìn)展，這表示《歐盟打擊非法捕魚規(guī)則》的制裁作為能夠阻止非法捕獲的魚產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，進(jìn)一步地在全球漁業(yè)市場(chǎng)中發(fā)揮打擊非法捕撈行為的效果。換言之，歐盟采取了以貿(mào)易作為手段，以達(dá)遏止IUU非法捕魚行為的效果。以亞洲地區(qū)而言，韓國(guó)、菲律賓、泰國(guó)和臺(tái)灣曾經(jīng)被授以黃牌，亦即認(rèn)定為在打擊非法捕魚之作為上不理想者，但目前均已經(jīng)解除。此外，越南仍在黃牌狀態(tài)中，亦即必須積極改善其立法和行政方面的作為，否則魚貨將無(wú)法進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，而目前柬埔寨則受到漁獲禁止進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的處罰。

以臺(tái)灣應(yīng)對(duì)歐盟《歐盟打擊非法捕魚規(guī)則》為例，歐盟執(zhí)委會(huì)于2015年10月依據(jù)歐盟此一規(guī)則，指控臺(tái)灣公海捕魚三大缺失：捕魚行為未能遵守國(guó)際規(guī)范、欠缺對(duì)遠(yuǎn)洋漁業(yè)船只的有效監(jiān)測(cè)、管制與偵察(monitor, control, and surveillance)、非法捕魚活動(dòng)反復(fù)出現(xiàn)且放任透過(guò)此種方式獲得之水產(chǎn)品貿(mào)易在國(guó)際社會(huì)流動(dòng)。因此歐盟認(rèn)為臺(tái)灣并未善盡管理遠(yuǎn)洋漁船的義務(wù)，賦予臺(tái)灣黃牌警告。經(jīng)過(guò)四年積極的修法、立法與強(qiáng)力執(zhí)法，臺(tái)灣終于在今年6月27日解除黃牌，或許臺(tái)灣應(yīng)對(duì)歐盟的經(jīng)驗(yàn)可以做為借鑒，以之參考在遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理方面應(yīng)興應(yīng)革之處。

本文參考資料：

1.中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部,《“十三五”全國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,2017年12月21日,http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/201712/t20171221_5985078.htm.

2.中國(guó)新聞網(wǎng)，‘ 農(nóng)業(yè)部：建立遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員“黑名單”制度’,2017年12月26日,https://www.chinanews.com/cj/2017/12-26/8409422.shtml.

3.中外對(duì)話海洋,“遠(yuǎn)洋漁業(yè)監(jiān)管：懲罰只是開端”,2018年9月4日,https://chinadialogueocean.net/4239-china-cracks-down-on-illegal-distant-water-fishing/?lang=zh-hans.

4.中國(guó)農(nóng)村網(wǎng),“農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于部分遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)及漁船違法違規(guī)問(wèn)題和處理意見的通報(bào)”,2018年4月20日。

(作者系臺(tái)灣師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授，法學(xué)博士)

張磊：BBNJ協(xié)定語(yǔ)境下人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念評(píng)述

隨著國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)協(xié)定談判的持續(xù)，深海生物資源的法律地位成為學(xué)術(shù)界近年來(lái)廣泛討論的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。部分學(xué)者主張將其界定為人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)，即采取與國(guó)際海底區(qū)域的礦物資源同樣的法律地位。不容否認(rèn)的是，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念具有較大的先進(jìn)性，的確是一種理想的選擇。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上的分歧也是巨大的和客觀存在的。從上世紀(jì)中葉國(guó)際社會(huì)提出這個(gè)概念開始，建立和利用人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的努力已經(jīng)持續(xù)半個(gè)多世紀(jì)了。時(shí)至今日，BBNJ執(zhí)行協(xié)定談判是現(xiàn)階段國(guó)際海洋法領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程。因此，站在具有重大歷史意義的節(jié)點(diǎn)上，我們似乎有必要更加務(wù)實(shí)地思考人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念。

一、不宜通過(guò)追溯古羅馬法來(lái)闡釋人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)

目前，被明確界定為人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的物體主要包括以下兩個(gè)：第一，國(guó)際海底區(qū)域及其礦產(chǎn)資源。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第136條規(guī)定：“‘區(qū)域’及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”；第二，月球及其自然資源。1979年通過(guò)的《指導(dǎo)各國(guó)在月球和其它天體上活動(dòng)的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《月球協(xié)定》)第11條第1款規(guī)定：“月球及其自然資源均為全體人類的共同財(cái)產(chǎn)?！?/p>

盡管具體措辭有所差異，但上述兩個(gè)公約都使用了“財(cái)產(chǎn)”二字。于是，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者都試圖從古羅馬法的角度來(lái)闡釋該財(cái)產(chǎn)制度的理論源頭。一部分學(xué)者將人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)溯源為“共有物”；另一部分學(xué)者則認(rèn)為它的源頭是“公有物”。凡此種種，不勝枚舉。在回顧古羅馬法相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，上述學(xué)者試圖據(jù)此界定人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念。筆者認(rèn)為套用古羅馬法的物權(quán)制度不是詮釋人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)概念的最佳途徑。

在古羅馬法上，物首先要被區(qū)分為可交易物(res in commercio)和不可交易物(res extra patrimonium)。在可交易物中，不歸任何人所有的物是無(wú)主物(res nullius)。無(wú)主物可以變?yōu)橛兄魑铮鐐€(gè)人通過(guò)先占的方式取得無(wú)主物的所有權(quán)。在不可交易物中，古羅馬法進(jìn)一步區(qū)分了人法物(res humani iuris)和神法物(res divini iuris)。人法物又分為共用物(res communes)、公有物(publicae)和團(tuán)體物(universitatis)。共用物是指不容易由個(gè)人獲取或管理的物品，并且因此放任一切人使用，例如星球、空氣、陽(yáng)光以及當(dāng)時(shí)的海洋；公有物是指盡管容易由個(gè)人獲取或管理的物，但是為了公共福利，被保留給公民普遍使用，例如道路、港口、競(jìng)技場(chǎng)等；團(tuán)體物是指為某一共同體的居民所共同使用的物。值得說(shuō)明的是，從闡釋的內(nèi)容來(lái)看，前述學(xué)者所稱的“共有物”應(yīng)該是此處的共用物。

如果將人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)作為一個(gè)整體去套用上述概念，那么我們會(huì)面對(duì)諸多尷尬。一方面，我們無(wú)法將人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)作為可交易物。就目前人類的科技水平而言，即使海底礦物可以歸入可交易物，但月球卻不得不歸入不可交易物。當(dāng)然，它們都不可能是無(wú)主物，因?yàn)閲?guó)際公約已經(jīng)禁止任何國(guó)家主張所有權(quán)；另一方面，我們也無(wú)法將人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)作為不可交易物。首先，海底礦物和月球很顯然不屬于某個(gè)團(tuán)體，即不屬于團(tuán)體物；其次，它們也不是共用物。毋庸贅言，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》建立了由國(guó)際海底管理局代表全人類開發(fā)海底資源的制度。同時(shí)，《月球協(xié)定》第11條也規(guī)定在月球自然資源的開發(fā)即將可行時(shí)，將建立相應(yīng)的國(guó)際制度。這說(shuō)明：與共用物不同，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)不是放任一切人使用；再次，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)還不應(yīng)是公有物。在古羅馬法上，公有物是為公共福利需要而設(shè)立。因此，它是不融通物，不得為契約之標(biāo)的，不得買賣讓與。然而，無(wú)論是海底礦物，還是月球資源，在條件允許時(shí)，對(duì)他們的使用往往是具有商業(yè)開發(fā)的目的。這顯然不符合公有物的使用限制。

由此可見，我們不宜試圖將古羅馬法上物權(quán)制度套用于人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)，也不宜通過(guò)割裂人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)去適應(yīng)上述物權(quán)制度。一方面，無(wú)論是古羅馬法，還是后世的物權(quán)制度，都是國(guó)內(nèi)法的產(chǎn)物。眾所周知，國(guó)際法畢竟不同于國(guó)內(nèi)法；另一方面，即使格老秀斯在《海洋自由論》中將共用物的思想引入國(guó)際法具有一定的歷史合理性，但這種思想在當(dāng)代越來(lái)越多地作為遺跡，不可能更進(jìn)一步。這是因?yàn)椋合噍^于前人，我們面臨至少兩大變化——資源過(guò)剩時(shí)代的終結(jié)和全球化時(shí)代的不可逆轉(zhuǎn)。因此，若抱殘守缺，則無(wú)法準(zhǔn)確理解人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念。

二、人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)是通過(guò)善治實(shí)現(xiàn)全人類的利益

事實(shí)上，從發(fā)展沿革來(lái)看，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)似乎不是主要從物權(quán)制度進(jìn)行理論推演的產(chǎn)物，而是發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)斗爭(zhēng)的成果。上世紀(jì)六十年代之后，大批發(fā)展中國(guó)家紛紛獨(dú)立。它們普遍要求建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序。建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的主張?jiān)?964年舉行的第二次不結(jié)盟國(guó)家首腦會(huì)議上被首次提出，并在1974年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言》和《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序行動(dòng)綱領(lǐng)》中得到集中體現(xiàn)。正是在這樣的背景之下，馬耳他駐聯(lián)合國(guó)大使阿維德·帕多(Arvid Pardo)在1967年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上發(fā)表重要的演講，并提交了相應(yīng)的提案。他主張將海底及其資源作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”。

于是，跳出國(guó)內(nèi)法關(guān)于物權(quán)制度的條條框框之后，再看人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)，我們可能會(huì)有新的感悟。若僅從物權(quán)的角度來(lái)看，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)這個(gè)概念事實(shí)上沒(méi)有什么新奇之處，因?yàn)榧词故莻鹘y(tǒng)的海洋法也承認(rèn)海洋(尤其是公海)作為人類共用物而存在，并以此奠定了公海自由的基本原則。正如趙理海先生所言，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)這個(gè)概念的真正意義在于，國(guó)家管轄范圍以外的海洋和海底及其資源屬于一切國(guó)家，并且應(yīng)為全人類的利益而利用，即“為全人類的利益”是這個(gè)概念的新穎之處。

那么怎樣利用才算“為全人類的利益”呢？對(duì)此，法國(guó)著名學(xué)者亞歷山大·基斯(Alexandre Kiss)關(guān)于人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的總結(jié)是值得一提的。他認(rèn)為人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念有三個(gè)特點(diǎn)。第一，完全為和平目的而利用；第二，本著保護(hù)的精神合理利用；第三，良好管理并傳給后代。上述總結(jié)的合理之處在于亞歷山大·基斯教授強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)通過(guò)“善治”實(shí)現(xiàn)全人類的利益。于是，我們不禁追問(wèn)：何為“善治”？筆者認(rèn)為：人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的“善治”要求有兩個(gè)方面。第一個(gè)方面，開發(fā)和管理的行為應(yīng)當(dāng)做到三個(gè)“不”——不影響其他國(guó)家、不影響生態(tài)環(huán)境、不影響子孫后代。不過(guò)，假如僅從三個(gè)“不”的字面來(lái)理解，似乎人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)(海底和月球)與公海沒(méi)有區(qū)別，因?yàn)閲?guó)家在公海的行為也須滿足這三個(gè)“不”的要求。因此，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的“善治”要求還有第二個(gè)方面，即“善治”不僅依賴國(guó)家在開發(fā)利用中的自律，而且依賴國(guó)際社會(huì)有意識(shí)和有制度的管理，即他律性管理。這也是為什么公海本質(zhì)上是共用物，而海底和月球不是共用物的原因。

三、全面和務(wù)實(shí)地認(rèn)識(shí)“全人類的利益”是理解他律性管理的鑰匙

既然人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)區(qū)別于公海的核心之處在于他律性管理，那么怎樣的他律性管理是恰如其分的呢？我們不應(yīng)將他律性管理片面地理解為由國(guó)際組織統(tǒng)一開發(fā)，由所有國(guó)家平均受益，因?yàn)槟沁€是從所有權(quán)的角度理解人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)。這可能不是最佳的途徑。換言之，我們不宜提倡從所有權(quán)的角度，而更宜從利益的角度去理解。人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念不是要將海底和月球的所有權(quán)交給“全人類”，因?yàn)椤叭祟悺鄙胁皇菄?guó)際法主體，況且這樣的理解又回到了前述套用物權(quán)制度的老路上。人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的概念只是要求國(guó)家的利用行為應(yīng)當(dāng)是“為了全人類的利益”。為達(dá)到這個(gè)目的，這個(gè)概念禁止國(guó)家對(duì)海底和月球主張主權(quán)(包括所有權(quán))，并且要求建立相應(yīng)的國(guó)際制度。

于是，進(jìn)一步的問(wèn)題是：什么是“全人類的利益”？筆者認(rèn)為：“全人類的利益”既不應(yīng)僅僅局限于經(jīng)濟(jì)利益，更不是各國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的平均化。除了追求經(jīng)濟(jì)利益，利用人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的行為還應(yīng)當(dāng)能夠提高其使用價(jià)值。作為全人類利益的組成部分，所謂使用價(jià)值可以體現(xiàn)在通過(guò)研究和開發(fā)，人類認(rèn)識(shí)和利用海底和月球資源的能力得到了提升，整體科技水平獲得了進(jìn)步。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)坦率地認(rèn)可：無(wú)論是經(jīng)濟(jì)利益，還是使用價(jià)值，驅(qū)動(dòng)國(guó)家開發(fā)利用人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)可以是私利，并且這在本質(zhì)上并不妨礙全人類利益的增加。這是因?yàn)椋涸诂F(xiàn)階段，人類依然不得不將“私利”作為“公益”的基礎(chǔ)。因此，作為一種法律制度，人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)旨在平衡人類“公益”與各國(guó)“私利”，并且實(shí)現(xiàn)平衡的正確方式是既要防止部分國(guó)家“一家獨(dú)大”，以至于實(shí)際上剝奪了其他國(guó)家開發(fā)利用的權(quán)利，也要避免部分國(guó)家“不勞而獲”，或者打著“為了全人類利益”的幌子，阻礙合理競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)開發(fā)。

基于上述認(rèn)識(shí)，我們可以明白：若將深海生物資源的法律地位界定為人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)，則似乎不宜試圖通過(guò)溯源古羅馬法的方式解決其所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，因?yàn)檫@不是人類共同(繼承)財(cái)產(chǎn)的重點(diǎn)。相反，這個(gè)概念的重點(diǎn)在于它要求國(guó)家的利用行為應(yīng)當(dāng)“為全人類的利益”。為了達(dá)到這個(gè)目的，國(guó)際社會(huì)需要建立自律與他律兼具的“善治”體系。在這個(gè)體系之下，如果國(guó)家能做到上述三個(gè)“不”(不影響其他國(guó)家、不影響生態(tài)環(huán)境、不影響子孫后代)，那么其利用深海生物資源的行為就是為全人類的利益。其中，難點(diǎn)在于如何理解他律性管理的適度性，而理解這個(gè)問(wèn)題的鑰匙在于如何理解“全人類的利益”?！叭祟惖睦妗奔劝ń?jīng)濟(jì)利益，也包括使用價(jià)值；既包括人類公益，也包括各國(guó)私利。在這一點(diǎn)上，深海生物資源與海底礦物、月球是類似的。因此，深海生物資源的他律性管理同樣不應(yīng)該是國(guó)際組織統(tǒng)一開發(fā)，各國(guó)均分經(jīng)濟(jì)收益，而應(yīng)致力于平衡上述兩組不同的利益，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)各國(guó)機(jī)會(huì)均等與合理競(jìng)爭(zhēng)。

(作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授，法學(xué)博士)