新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系論綱

金永明

(上海社會科學院 法學研究所，上海 200020)

黨的十九大報告指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時期，這是我國發(fā)展的歷史方位。[1](P10)為此，系統(tǒng)地梳理自黨的十八大報告首次完整提出中國海洋強國戰(zhàn)略目標以來的發(fā)展進程和具體成就，對于構(gòu)筑和完善新時代中國加快建設(shè)海洋強國的治理體系有重大的價值和作用。

一、中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系的演進及內(nèi)涵

筆者認為，自中國海洋強國戰(zhàn)略目標完整提出到新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系的成形，主要經(jīng)歷了以下四個階段。

(一)中國海洋強國戰(zhàn)略目標的提出

黨的十八大報告首次完整提出了中國海洋強國戰(zhàn)略目標，具體包括四個方面的內(nèi)容，即我國應“提高資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境、堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”。[2](P39-40)這些領(lǐng)域構(gòu)成中國海洋強國戰(zhàn)略的基本內(nèi)容。其中提高資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟，是我國建設(shè)海洋強國的基本手段和具體路徑，而壯大海洋經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境、堅決維護國家海洋權(quán)益，是建設(shè)海洋強國的重要目標。

(二)中國海洋強國戰(zhàn)略目標的發(fā)展

習近平總書記在主持中共中央政治局就建設(shè)海洋強國研究進行集體學習時(2013年7月30日)強調(diào)了建設(shè)海洋強國的四個基本要求，即“四個轉(zhuǎn)變”。具體內(nèi)容為：“要提高資源開發(fā)能力，著力推動海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；要保護海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變；要發(fā)展海洋科學技術(shù)，著力推動海洋科技向創(chuàng)新引領(lǐng)型轉(zhuǎn)變；要維護國家海洋權(quán)益，著力推動海洋權(quán)益向統(tǒng)籌兼顧型轉(zhuǎn)變?！?1)參見http://www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2459009.htm，2013年8月1日訪問。這些要求是對中國海洋強國戰(zhàn)略目標的發(fā)展。

(三)中國海洋強國戰(zhàn)略目標的強化

對中國海洋強國戰(zhàn)略目標的強化，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，2018年3月8日，習近平在參加第十三屆全國人民代表大會第一次會議山東代表團審議時強調(diào)，海洋是高質(zhì)量發(fā)展要地；要加快建設(shè)世界一流的海洋港口、完善的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強國建設(shè)做出貢獻。第二，2018年6月12日，習近平在青島海洋科學與技術(shù)試點國家實驗室考察時強調(diào)，發(fā)展海洋經(jīng)濟、海洋科研是推動我們海洋強國戰(zhàn)略很重要的一個方面，一定要抓好；關(guān)鍵的技術(shù)要靠我國自主來研發(fā)，海洋經(jīng)濟的發(fā)展前途無量。(2)參見http://theory.people.com.cn/n1/2018/0615/c40531-30060680.html，2018年6月25日訪問。這些內(nèi)容是對中國海洋強國戰(zhàn)略目標的進一步強化和提煉。

(四)中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系的成形

黨的十九大報告指出，我國“要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國；要以‘一帶一路’建設(shè)為重點，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”。[1](P33-34)即其提出了加快建設(shè)海洋強國的目標，并指明了在建設(shè)海洋強國過程中應堅持的原則和重點以及方向，從而形成新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系。

從上可以看出，建設(shè)海洋強國已成為我國的基本國策，必須長期堅持和持續(xù)發(fā)展，所以重要的是應在關(guān)心海洋、認識海洋、經(jīng)略海洋，尤其應在發(fā)展海洋經(jīng)濟、加快海洋科技創(chuàng)新步伐方面，采取措施并在發(fā)揮其作用上積極施策和謀劃，即應切實實施中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系。這樣才能加快實現(xiàn)中國海洋強國戰(zhàn)略終極目標——構(gòu)建人類命運共同體視域下的海洋命運共同體。

二、中國加快建設(shè)海洋強國的價值取向與目標愿景

自黨的十八大以來形成的習近平新時代中國特色社會主義外交思想，成為指導中國加快建設(shè)海洋強國的基本原則和行動指南，形成習近平新時代中國海洋強國戰(zhàn)略思想。而在新時代中國特色社會主義外交思想中最核心的內(nèi)容是構(gòu)建人類命運共同體。

一般認為，人類命運共同體理念的提出發(fā)軔于2013年10月24-25日在北京舉行的中國周邊外交工作座談會上。國家主席習近平指出，要讓命運共同體意識在周邊國家落地生根。人類命運共同體理念的成形源于在聯(lián)合國大會上的表述。例如，國家主席習近平于2015年9月28日在第70屆聯(lián)合國大會一般性辯論時指出，我們要繼承和弘揚《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運共同體。人類命運共同體的深化，體現(xiàn)在國家主席習近平于2017年1月18日在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講，表現(xiàn)在五個(政治、安全、經(jīng)濟、文化和生態(tài))方面，構(gòu)成人類命運共同體基本內(nèi)涵或體系。

其具體內(nèi)容及價值取向為：在政治上要運用新型國際關(guān)系，堅持持續(xù)發(fā)展國家間的伙伴關(guān)系，通過平等對話和協(xié)商，建設(shè)一個持久和平的世界；在安全上要運用新安全觀(共同、綜合、合作、可持續(xù))，堅持共建共享，建設(shè)一個普遍安全的世界；在經(jīng)濟上要運用新發(fā)展觀(創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享)，堅持合作共贏，建設(shè)一個繁榮的世界；在文化上應堅持包容和交流互鑒的做法，建設(shè)一個開放包容的世界；在生態(tài)上應堅持綠色低碳的理念，建設(shè)一個清潔美麗的世界。同時，在處理各種問題和爭議時，應堅持包括正確的義理觀和親誠惠容在內(nèi)的外交理念及遵循法治的原則，以穩(wěn)固和發(fā)展國家間關(guān)系并合理處理爭議問題。

鑒于海洋問題和海洋事務的綜合性和復雜敏感性，習近平新時代中國特色社會主義外交思想所蘊含的原則和精神以及國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化所包含的新發(fā)展觀、新安全觀、新合作觀、新文明觀、新生態(tài)觀和新治理觀完全契合海洋的本質(zhì)，構(gòu)成習近平新時代中國海洋強國戰(zhàn)略思想的核心，并為構(gòu)筑人類命運共同體視閾下的人類海洋命運共同體提供參考和指導。

為此，人類海洋命運共同體涵義下的中國海洋強國戰(zhàn)略目標及愿景可界定為：在政治和安全上的目標是，不稱霸及和平發(fā)展，即堅持總體國家安全觀和新安全觀，堅決維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益；在經(jīng)濟上的目標是，運用新發(fā)展觀發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟，共享海洋空間和資源利益，實現(xiàn)合作發(fā)展共贏目標。其對外的具體路徑是通過構(gòu)筑新型國際關(guān)系運用“一帶一路”倡議尤其是21世紀海上絲綢之路建設(shè)進程。其對內(nèi)的具體路徑為堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟；在文化上的目標是，通過弘揚中國特色社會主義文化核心價值觀，建構(gòu)開放包容互鑒的海洋文化；在生態(tài)上的目標是，通過保護海洋環(huán)境構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)“和諧海洋”倡導的人海合一目標，進而實現(xiàn)綠色和可持續(xù)發(fā)展目標。換言之，上述目標和價值取向是實現(xiàn)人類命運共同體視域下的海洋命運共同體之愿景，即海洋命運共同體是實現(xiàn)“和諧海洋”理念和中國海洋強國戰(zhàn)略的終極目標和最高愿景。(3)我國于2009年中國人民解放軍海軍誕生60周年之際，根據(jù)國際國內(nèi)形勢發(fā)展需要，提出了構(gòu)建“和諧海洋”理念倡議，以共同維護海洋持久和平與安全。其內(nèi)容為：堅持聯(lián)合國主導，建立公正合理的海洋；堅持平等協(xié)商，建設(shè)自由有序的海洋；堅持標本兼治，建設(shè)和平安寧的海洋；堅持交流合作，建設(shè)和諧共處的海洋；堅持敬海愛海，建設(shè)天人合一的海洋。不可否認，構(gòu)建“和諧海洋”理念的提出，是我國國家主席胡錦濤于2005年9月15日在聯(lián)合國成立60周年首腦會議上提出構(gòu)建“和諧世界”理念以來在海洋領(lǐng)域的具體化，體現(xiàn)了國際社會對海洋問題的新認識、新要求，標志著我國對國際法尤其是海洋法發(fā)展的新貢獻。參見金永明著：《海洋問題專論》(第一卷)，海洋出版社2011年版，第376-377頁。

不可否認，2019年4月23日，國家主席、中央軍委主席習近平在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時，從海洋的本質(zhì)及其地位和作用、構(gòu)建21世紀海上絲綢之路的目標、中國參與海洋治理的作用和海軍的貢獻，以及國家間處理海洋爭議的原則等視角，指出了合力構(gòu)建海洋命運共同體的重要性。(4)《習近平集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長》內(nèi)容，參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm，2019年4月23日訪問。這為我國加快建設(shè)海洋強國、21世紀海上絲綢之路，完善全球海洋治理體系等提供了方向和指針，具有重要的時代價值和現(xiàn)實意義。

應注意的是，海洋命運共同體的構(gòu)建如同人類命運共同體構(gòu)建一樣，需要分階段、有步驟、層次性地推進和實施，以實現(xiàn)階段性的目標和任務，特別需要依據(jù)海洋的本質(zhì)和特點予以規(guī)范和治理，為此，始終遵循上述的理念和價值取向就特別關(guān)鍵。

三、中國加快建設(shè)海洋強國的內(nèi)外路徑及涵義

正如黨的十九大報告指出的那樣，我國加快建設(shè)海洋強國的基本路徑是推進“一帶一路”倡議中的21世紀海上絲綢之路進程，具體行動是發(fā)展海洋經(jīng)濟，基礎(chǔ)是加快發(fā)展海洋科技創(chuàng)新步伐。這些內(nèi)容已經(jīng)得到黨的十九大報告和《政府工作報告》的確認。例如，《政府工作報告》(2018年)指出，我國應壯大海洋經(jīng)濟，堅決維護國家海洋權(quán)益。換言之，中國加快建設(shè)海洋強國的對外路徑是利用21世紀海上絲綢之路并與其他國家尤其是與東盟國家之間加強在海洋低敏感領(lǐng)域的合作，以發(fā)展海洋經(jīng)濟；對內(nèi)是利用陸海統(tǒng)籌原則或理念，發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟，以提升國內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)海洋綜合性管理目標，為實現(xiàn)綠色經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展作出海洋的獨特貢獻。

不可否認，“一帶一路”倡議自2013年9-10月提出以來，得到了多數(shù)國家的積極響應及參與，已由“倡議”轉(zhuǎn)化為具體的行動和實踐并產(chǎn)生了積極的效果，體現(xiàn)了其強大的生命力和影響力。(5)中國國家主席習近平于2013年9月和2013日10月，分別在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時，提出“共建絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)倡議內(nèi)容，參見習近平著：《習近平談“一帶一路”》，中央文獻出版社2018年版，第1-5頁，第10-13頁。例如，《首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇》(2017年5月14-15日)由29個國家的元首和政府首腦出席論壇，140多個國家和80多個國際組織的1600多名代表參會，論壇形成了5大類、76大項、279項具體成果，這些成果已全部得到落實。(6)參見“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室于2019年4月22日發(fā)表的《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》報告，http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/22/c_1124400071.htm，2019年4月22日訪問。于2019年4月25-27日在北京舉行的以“共建‘一帶一路’，開創(chuàng)美好未來”為主題的《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇》上形成的成果清單，在各國政府、地方、企業(yè)等之間達成的各類合作項目，共6大類283項，成果豐碩。(7)《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單》內(nèi)容，參見《人民日報》2019年4月28日，第5版。

可見，“一帶一路”倡議已成為習近平新時代中國特色社會主義思想在外交上的新舉措和新成果，是新時代中國對外開放的新模式，是中國新一輪改革開放的國際化創(chuàng)舉，也是踐行人類命運共同體的新平臺。(8)中國的改革開放與“一帶一路”倡議存在三點共性。第一，二者均以發(fā)展經(jīng)濟，完善交通、物流、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施為優(yōu)先方向；第二，優(yōu)先完備吸引外資的據(jù)點。即改革開放時，在全國范圍內(nèi)設(shè)立由經(jīng)濟特區(qū)向自由貿(mào)易試驗區(qū)轉(zhuǎn)換的方式吸引外資據(jù)點，在“一帶一路”沿線國家設(shè)立以中國企業(yè)為中心的類似經(jīng)濟特區(qū)那樣的合作園區(qū)；第三，以共同發(fā)展和共同富裕為目標。即改革開放的先富論與“一帶一路”倡議理念合作共贏是一致的。參見江原規(guī)由：《“一帶一路”現(xiàn)狀與日本》，《國際問題》第673期(2018年7-8月)，第45-46頁?！耙粠б宦贰钡某晒嵺`，得益于中國的黨和政府對其的不斷深化和發(fā)展，體現(xiàn)了中國的智慧和貢獻。

中國政府對“一帶一路”倡議的深化和發(fā)展，主要是通過發(fā)布文件和設(shè)立平臺并采取措施的方式豐富和發(fā)展“一帶一路”倡議進程的。其中重要的文件為：經(jīng)國務院授權(quán)，由國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(2015年3月28日)、中國推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”：理念、實踐和中國的貢獻》(2017年5月10日)、國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》(2017年6月20日)，以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立“一帶一路”國際商事爭端解決機制和機構(gòu)的意見》(2018年6月)、由中國外交部和中國法學會聯(lián)合發(fā)布的《“一帶一路”法治合作國際論壇共同主席聲明》(2018年7月)、中國推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻和展望》(2019年4月22日)；設(shè)立的平臺及相應的措施，主要為：設(shè)立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導小組、“一帶一路”國際合作高峰論壇、“一帶一路”新聞合作聯(lián)盟和“一帶一路”智庫合作聯(lián)盟、以及中國國際進口博覽會等。

這些文件的公布和平臺的設(shè)立，主要目的是推進“一帶一路”的實施并解決“一帶一路”過程中的各種問題，實現(xiàn)“一帶一路”倡議的目標和愿景。即在政治安全上和平，在經(jīng)濟貿(mào)易上繁榮，在發(fā)展路徑上開放，在發(fā)展手段上創(chuàng)新，在文化上維系特色和文明。所以，“一帶一路”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要各方相向而行，特別通過政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等途徑，采取有效措施合力共進，包括堅持共商共建共享原則，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同獲益和共同進步的目標。

“一帶一路”倡議不僅是國際區(qū)域新型合作倡議，也具有整合國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的涵義。例如，《政府工作報告》(2018年3月5日)指出，要加大西部、內(nèi)陸和沿邊開放力度，提高邊境跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展水平，拓展開放合作新空間。在這方面，“一帶一路”倡議可發(fā)揮重要的作用。同時，如上所述，2018年的《政府工作報告》也指出，我國應壯大發(fā)展海洋經(jīng)濟，堅決維護國家海洋權(quán)益。為此，我國應利用“一帶一路”倡議尤其是21世紀海上絲綢之路加快發(fā)展海洋經(jīng)濟，尤其應堅持陸海統(tǒng)籌的理念拓展藍色經(jīng)濟空間。例如，習近平在集體會見出席海軍70周年多國海軍活動外方代表團團長時指出：“中國提出21世紀海上絲綢之路倡議，就是希望促進海上互聯(lián)互通和各領(lǐng)域務實合作，推動藍色經(jīng)濟發(fā)展，推動海洋文化交融，共同增進海洋福祉。”(9)參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm，2019年4月23日訪問。

在國內(nèi)堅持陸海統(tǒng)籌理念發(fā)展海洋經(jīng)濟，不僅是由海洋經(jīng)濟在我國國民經(jīng)濟中的地位決定的，而且是我國拓展藍色經(jīng)濟空間的必然產(chǎn)物。(10)進入新世紀以來，我國海洋經(jīng)濟總量及其在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重等方面的內(nèi)容，參見金永明著：《新時代中國海洋強國戰(zhàn)略研究》，海洋出版社2018年版，第32-34頁。例如，《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在第41章“拓展藍色經(jīng)濟空間”中指出，我國要堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，科學開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國。[3](P100)

在堅持陸海統(tǒng)籌理念發(fā)展和壯大海洋經(jīng)濟的過程中，重點要做好以下幾個方面的工作。

第一，在頂層設(shè)計上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即應兼顧陸地和海洋的稟賦和特質(zhì)，特別是在陸地和海洋的承載度和彌補性上做好頂層設(shè)計，包括在戰(zhàn)略取向上合理規(guī)劃；第二，在總體布局上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在國家整體戰(zhàn)略包括海洋戰(zhàn)略的實施過程中，要兼顧陸地和海洋的功能性和產(chǎn)業(yè)性布局，充分發(fā)揮陸地和海洋的獨特優(yōu)勢和互補作用；第三，在協(xié)調(diào)規(guī)劃上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在實施海洋強國戰(zhàn)略的過程中，要合理分配海洋和陸地的經(jīng)濟效益和特殊作用，避免在陸地和海洋收益上的抵沖效果，發(fā)揮乘數(shù)效應；第四，在執(zhí)行實施上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即在具體實施海洋領(lǐng)域規(guī)劃時，要發(fā)揮陸地和海洋的特色和優(yōu)勢，發(fā)揮互相支撐和彌補缺陷的作用，爭取利益最大化；第五，在保障制度上，要堅持陸海統(tǒng)籌。即為確保海洋強國戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，應加強陸地和海洋管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和銜接，特別應制定明確管理機構(gòu)職權(quán)的組織法，以及完善海洋部門法規(guī)，以保障中國海洋強國戰(zhàn)略目標的推進和實現(xiàn)。[4](P249-250)

總之，在頂層設(shè)計、總體布局、協(xié)調(diào)規(guī)劃、執(zhí)行機構(gòu)和保障制度上，應加強陸地和海洋的聯(lián)動性和互補性，實行綜合性地管理陸地國土及海洋的空間和資源，合理地開發(fā)和利用陸地和海洋的空間及資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并拓展藍色經(jīng)濟空間，以強化我國海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中的國家海洋治理體系，提升海洋治理能力現(xiàn)代化水平，為加快建設(shè)海洋強國作出貢獻。

四、中國深化海洋強國戰(zhàn)略治理體系的保障措施

中國加快建設(shè)海洋強國以及海洋強國戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，應切實完善國家海洋治理體系，提升海洋治理能力現(xiàn)代化水平，特別需要在黨和國家機構(gòu)改革的大背景下進一步完善海洋體制機制以提供保障。自進入新時代以來，我國在海洋體制機制上的改革已經(jīng)歷了二個階段。

(一)重組國家海洋局階段

主要文件為：2013年3月15日的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及2013年6月9日國務院辦公廳印發(fā)的《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。

在《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的“重新組建國家海洋局”部分指出：為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理；主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等；國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導；為加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項；國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。(11)參見http://www.gov.cn/2013lh/content_2354443.htm，2013年3月15日訪問。

在《國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的“前言”和“職能轉(zhuǎn)變”中指出，設(shè)立國家海洋局為國土資源部管理的國家局。其“加強的職責”為：第一，加強海洋綜合管理、生態(tài)環(huán)境保護和科技創(chuàng)新制度機制建設(shè)，推動完善海洋事務統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)機制，促進海洋事業(yè)發(fā)展；第二，加強海上維權(quán)執(zhí)法，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮中國海警隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法流程，提高海洋維權(quán)執(zhí)法能力，維護海洋秩序和海洋權(quán)益。其在“內(nèi)設(shè)機構(gòu)”中指出，國家海洋局內(nèi)設(shè)機構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司承擔國家海洋委員會辦公室日常工作；國家海洋局內(nèi)設(shè)機構(gòu)海警司(海警司令部、中國海警指揮中心)組織起草海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，擬訂執(zhí)法規(guī)范和流程，承擔統(tǒng)一指揮調(diào)度海警隊伍開展海上維權(quán)執(zhí)法活動具體工作，組織編制并實施海警業(yè)務建設(shè)規(guī)劃、計劃，組織開展海警隊伍業(yè)務訓練等工作。其在“其他事項”中規(guī)定了國家海洋局與其他機構(gòu)(公安部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、交通運輸部、環(huán)境保護部)之間的職責分工。(12)參見http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，2013年7月11日訪問。

(二)撤消國家海洋局階段

主要文件為：2018年3月21日中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》。(13)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》內(nèi)容，參見http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/c_1122570517.htm，2018年3月21日訪問；《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》內(nèi)容，參見http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056585.htm，2018年6月22日訪問。

在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的第一部分“深化黨中央機構(gòu)改革”第17項指出，為堅決維護國家主權(quán)和海洋權(quán)益，更好統(tǒng)籌外交外事與涉海部門的資源和力量，將維護海洋權(quán)益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，不再設(shè)立中央維護海洋權(quán)益工作領(lǐng)導小組，有關(guān)職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔，在中央外事工作委員會辦公室內(nèi)設(shè)維護海洋權(quán)益工作辦公室；中央外事工作委員會及其辦公室在維護海洋權(quán)益方面的主要職責是，組織協(xié)調(diào)和指導督促各有關(guān)方面落實黨中央關(guān)于維護海洋權(quán)益的決策部署，收集匯總和分析研判涉及國家海洋權(quán)益的情報信息，協(xié)調(diào)應對緊急突發(fā)事態(tài)，組織研究維護海洋權(quán)益重大問題并提出對策建議等。

在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的第三部分“深化國務院機構(gòu)改革”第24項指出，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門；自然資源部對外保留國家海洋局牌子；主要職責是，對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等；不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的第六部分“深化跨軍地改革”第58項指出，按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局(中國海警局)領(lǐng)導管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊。

為能使中國海警局依照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《武警部隊改革實施方案》(2017年12月27日)的決策部署(海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2018年6月22日通過了《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018年7月1日起施行)。

依據(jù)上述決定，中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法的職權(quán)，主要包括以下二個方面：第一，履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，以及協(xié)調(diào)指導地方海上執(zhí)法工作。第二，執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)等任務，行使法律規(guī)定的公安機關(guān)相應執(zhí)法職權(quán)；執(zhí)行海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機關(guān)相應執(zhí)法職權(quán)；中國海警局與公安機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機制。

可見，在《關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》中規(guī)定了中國海警局維權(quán)執(zhí)法的范圍或任務以及在執(zhí)行任務時與其他有關(guān)行政機關(guān)之間的關(guān)系二個方面的內(nèi)容，從而使中國海警局在隸屬中央軍委領(lǐng)導和其他行政機關(guān)執(zhí)法之間的職權(quán)上得到了協(xié)調(diào)。其中，中國海警局與其他行政機關(guān)(例如，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等)的執(zhí)法協(xié)作機制需要在今后的法律規(guī)章中予以規(guī)范，包括修改現(xiàn)存有關(guān)海洋領(lǐng)域的法律規(guī)章，以適應國家機構(gòu)改革發(fā)展需要，更重要的是，為行使中國海警局在海洋維權(quán)執(zhí)法中的職權(quán)應盡快制定中國海警局組織法，以在較高層次的法律上進一步明確其職權(quán)和范圍或任務。(14)其中《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(簡稱“三定方案”)內(nèi)容，參見http:/www.mnr.gov.cn/bbgk/sdfa/，2018年9月11日訪問；《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(簡稱“三定方案”)內(nèi)容，參見http://www.cenews.com.cn/news/20180911_884728.html，2018年9月12日訪問。

最后應該指出的是，中國海洋強國戰(zhàn)略的加快推進需要海洋體制機制的完善，尤其應符合現(xiàn)今國家機構(gòu)體制改革發(fā)展要求，實施陸海統(tǒng)籌理念，所以，加快制定綜合規(guī)范海洋事務的基本法(例如，海洋基本法)就特別緊要，以明確涉海各行政機構(gòu)的職權(quán)，包括綜合協(xié)調(diào)海洋事務的國家海洋委員會的具體職權(quán)，以為加快建設(shè)海洋強國作出制度上的保障。

五、中國加快建設(shè)海洋強國的核心任務和身份定位

在加快建設(shè)海洋強國的過程中，我國應根據(jù)國際和國內(nèi)形勢特別是海洋情勢，分階段有步驟地處置我國面臨的核心海洋爭議問題，例如，南海問題和東海問題，以實現(xiàn)區(qū)域性海洋強國和世界性海洋大國目標。換言之，正確處理南海問題和東海問題是我國推進海洋強國戰(zhàn)略的核心任務和重要指標。

在應對和處理南海問題爭議時，尤其應遵守《南海各方行為宣言》及后續(xù)在各國間規(guī)范的原則和制度，依據(jù)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法的原則和制度，優(yōu)先通過和平方法尤其是政治方法或外交方法解決南海問題，為此，需要找尋各方利益的共同點和交匯點，在追求自身國家利益的同時，也應合理照顧其他國家的關(guān)切和主張，達成較好的平衡，基本確保各國開發(fā)利用南海的空間和資源利益，實現(xiàn)可持續(xù)的良性發(fā)展目標。(15)有關(guān)南海問題爭議及解決方法內(nèi)容，參見金永明：《南沙島礁領(lǐng)土爭議法律方法不適用性之實證研究》，《太平洋學報》2012年第4期，第20-30頁。為此，我國應加快構(gòu)筑中國-東盟海上絲綢之路建設(shè)步伐，包括與東盟國家之間積極協(xié)商，制定南海行為準則等，以穩(wěn)妥地處理南海問題，尤其應加強合作步伐，避免持續(xù)復雜化、擴大化和國際化，實現(xiàn)積極利用南海的海洋空間和資源、穩(wěn)定南海區(qū)域安全目標，政策取向是實現(xiàn)南?？臻g和資源的功能性和規(guī)范性的統(tǒng)一。(16)關(guān)于南海資源開發(fā)的目標取向內(nèi)容，參見金永明：《論南海資源開發(fā)的目標取向：功能性與規(guī)范性》，《海南大學學報(人文社會科學版)》2013年第4期，第1-6頁。當然，在南海島礁周邊海域?qū)嵤┧^的航行自由行動，也是需要我國重點對待的問題。(17)關(guān)于南海島礁周邊海域“航行自由行動”內(nèi)容，參見金永明：《南海航行自由與安全的海洋法分析》，載中國國際法學會：《中國國際法年刊》(2018)，法律出版社2019年版，第410-438頁。

針對包括釣魚島問題在內(nèi)的東海問題，我國已初步構(gòu)建了釣魚島及其附屬島嶼及周邊海空制度。(18)《中國關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)?；€的聲明》(2012年9月10日)內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/jrzg/2012-09/10/content_2221140.htm，2012年9月11日訪問；《中國政府關(guān)于劃設(shè)東海防空識別區(qū)的聲明》和《中國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》(2013年11月23日)內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/23/content_2533099(2533101).htm，2013年11月25日訪問。為此，今后我國應努力在完善國內(nèi)相關(guān)法制上進一步采取措施，特別應完善在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的巡航執(zhí)法管理制度，包括在領(lǐng)海內(nèi)規(guī)范外國船舶的無害通過制度規(guī)章以及中國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則實施細則等。此外，針對釣魚島問題以外的東海問題，諸如東海海底資源共同開發(fā)、合作開發(fā)問題，我國應繼續(xù)與日本展開協(xié)商和談判工作，以切實履行中日外交部門于2008年6月18日公布的《中日關(guān)于東海問題原則共識》規(guī)范的要求和義務，以實現(xiàn)共享東海海底資源、安定東海秩序之目標，為穩(wěn)固和發(fā)展中日關(guān)系作出貢獻。(19)《外交部官員：習近平會見安倍晉三雙方達成十點共識》(2019年6月27日)第8點指出，(中日)兩國領(lǐng)導人同意，妥善處理敏感問題，建設(shè)性管控矛盾分歧；雙方將繼續(xù)推動落實東海問題原則共識，共同努力維護東海和平穩(wěn)定，實現(xiàn)使東海成為和平、合作、友好之海的目標。參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/27/c_1124681233.htm，2019年6月28日訪問?！吨腥张e行第十一輪海洋事務高級別磋商》(2019年5月11日)第13項指出，雙方確認堅持2008年東海問題原則共識，同意進一步溝通交流。參見http://www.xinhuanet.com/world/2019-05/11/c_1124480563.htm，2019年5月11日訪問。

換言之，我國在處理海洋爭議問題時，重要的是應以規(guī)則為基礎(chǔ)維護海洋秩序和遵循海洋規(guī)則，即“依法治?！保ㄒ婪ㄖ鲝垯?quán)利、依法使用權(quán)利、依法解決權(quán)利爭議。為此，我國應根據(jù)自身的地位、作用和要求，尤其是全面依法治國包括依法治海的要求，適時地調(diào)整和轉(zhuǎn)換角色、定位。(20)例如，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日)指出，我國應積極參與國際規(guī)則制定，推動依法處理涉外經(jīng)濟、社會事務，增強我國在國際法律事務中的話語權(quán)和影響力，運用法律手段維護我國主權(quán)、安全和發(fā)展利益。參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第39頁?！吨泄矅液Ｑ缶贮h組關(guān)于全面推進依法行政建設(shè)法治海洋的決定》(2015年7月20日通過，2015年8月7日公布)指出，應在維護海洋權(quán)益、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展中樹立法治權(quán)威，在維護人民利益中彰顯法治理念，在海洋管理中體現(xiàn)法治思維，在海洋領(lǐng)域改革中堅持法治底線。參見http://www.soa.gov.cn/zwgk/gs-gg/201808/t20150807_39403.html，2015年8月19日訪問。主要包括以下方面：

第一，從海洋規(guī)則的遵守者到制定者的轉(zhuǎn)換。即長期以來因多種原因，我國很少提出有關(guān)的具體規(guī)則及見解，我國是忠實的海洋規(guī)則遵守者，現(xiàn)今我國應依據(jù)實情創(chuàng)造條件和機會努力向規(guī)則制定者角色轉(zhuǎn)換。

第二，從海洋規(guī)則的“破壞者”到遵循者的轉(zhuǎn)換。所謂的“破壞者”直接表現(xiàn)在南海仲裁案的應對和處理上，所以我國應采取多種措施闡釋我國針對南海仲裁案的立場和見解，消除“破壞者”的印象及定性，逐步實現(xiàn)向海洋規(guī)則的遵循者的轉(zhuǎn)換。(21)中國政府針對南海仲裁案的立場及態(tài)度，參見中國外交部：《中國政府關(guān)于菲律賓所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件》(2014年12月7日)，http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/07/content_2787671.htm，2014年12月8日訪問；《中華人民共和國關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》(2016年7月12日)，http://world.people.com.cn/n1/2016/0712/c1002-28548370.html，2016年7月12日訪問。中國國際法學會著：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第1-446頁。

第三，從海洋規(guī)則的維護者到引導者的轉(zhuǎn)換。中國是國際秩序包括海洋秩序的維護者，這是受到歷史和基礎(chǔ)條件制約的，而隨著我國經(jīng)濟和科技裝備的發(fā)達，認識海洋程度的加深，我國應就海洋規(guī)則的發(fā)展和完善提出自己的建議和要求，即要培育議題設(shè)置和制度創(chuàng)設(shè)的能力，實現(xiàn)由海洋規(guī)則的維護者到引導者的轉(zhuǎn)換。

第四，從海洋規(guī)則的模糊者到精確者的轉(zhuǎn)換。我國在應對海洋問題時，存在一些模糊的表述或用語，例如，近岸水域、鄰近海域、相關(guān)海域和歷史性權(quán)利等，為進一步明確相關(guān)術(shù)語和權(quán)利范圍及具體內(nèi)涵，我國有必要依據(jù)國際海洋法的規(guī)則和制度對這些用語和概念予以清晰，盡早實現(xiàn)由模糊者到精確者的轉(zhuǎn)換。

第五，從海洋規(guī)則的實施者到監(jiān)督者的轉(zhuǎn)換。因受經(jīng)濟、意念、技術(shù)和能力等的限制，我國不僅很少提出有關(guān)的規(guī)則和觀點，而且雖然對于加入的條約依據(jù)其要求不斷地豐富和完善國內(nèi)海洋法制度并加以實施，但我國所規(guī)范的原則和制度受到其他國家的挑戰(zhàn)，又無暇顧及其他國家的言行。[5]為此，我國應適度地創(chuàng)造條件和機會對其他國家實施的海洋規(guī)則和制度予以監(jiān)督和評估，實現(xiàn)由實施者向監(jiān)督者的轉(zhuǎn)換。

第六，從海洋規(guī)則的特色者到普通者的轉(zhuǎn)換。我國依據(jù)國情和社會發(fā)展特點，構(gòu)筑了中國特色社會主義法律體系包括國內(nèi)海洋法律體系，如何讓國際社會認可我國的相關(guān)立場和觀點，理解我國的海洋政策，有必要增加解釋的機會，使國際社會理解我國的特點和愿望，逐步實現(xiàn)由特色者向普通者的轉(zhuǎn)換，以合理地保護海洋權(quán)益，增進共同利益。

第七，從海洋規(guī)則的承受者到供給者的轉(zhuǎn)換。由于受到多種條件的限制，一直以來我國提供的海洋公共產(chǎn)品并不多，但隨著我國對外開放的深化，經(jīng)濟基礎(chǔ)和技術(shù)的發(fā)展，我國具備了提供海洋公共產(chǎn)品的能力及意愿，例如，索馬里海軍護航行動、“一帶一路”倡議、絲路基金、“一帶一路”國際合作高峰論壇等，為此，我國應逐步為提供海洋公共產(chǎn)品作出努力，發(fā)揮中國的作用，實現(xiàn)由海洋公共產(chǎn)品的承受者到供給者的轉(zhuǎn)換。

不可否認，中國在海洋事務上的角色和定位的成功轉(zhuǎn)換，并非易事，需要作出長期持續(xù)的不懈努力，尤其是我國提出的完善海洋秩序的意見和建議，需要得到其他國家的認可和支持，即需要具有理論上的合理性和實踐上的可操作性。當然，中國在海洋事務上的角色和定位的成功轉(zhuǎn)換并發(fā)揮作用，不僅有利于維護國際海洋秩序，增進共同利益，而且對于消除海洋規(guī)范的制度性缺陷，特別是補充完善《聯(lián)合國海洋法公約》制度，消除依單一性事項的管理弊端，實現(xiàn)綜合管理海洋目標，構(gòu)筑和完善以規(guī)則為基礎(chǔ)的海洋制度，具有重要的影響，同時，對于加快建設(shè)海洋強國、構(gòu)建和實現(xiàn)海洋命運共同體目標也有重要的促進作用。