高?？蒲薪涃M預算松弛動因及控制對策研究

(浙江工業(yè)大學 計財處，浙江 杭州 310014)

預算松弛是高?？蒲薪涃M預算管理中的重要問題。近年來，國務院先后發(fā)布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)和《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實的通知》(國辦發(fā)〔2018〕127號)等一系列政策文件，制定了簡化預算編制、擴大承擔單位預算調劑權等“下放權限”的措施。這些措施，一方面能夠調動科研人員積極性，另一方面也對科研經費管理提出了新的挑戰(zhàn)，一定程度上會加大科研項目預算松弛的程度。因此，在推進科研經費“放管服”的時代背景及政策環(huán)境下，研究高等學校科研經費預算松弛問題具有非常重要的意義。

一、預算松弛的涵義及性質

(一)預算松弛的定義

關于預算松弛的定義，最早由學者Cyert和March在1963年提出，而Schiff和Lewin認為預算松弛是一個組織實際費用與最小可能費用之間的差異[1]。Merchant認為預算松弛是在一定范圍內總預算和必要預算之間的差額[2]。Young指出預算松弛是預算參與者有機會選擇業(yè)績評價標準時，故意高估預算資源需要量或低估預算產能的行為[3]。Dunk和Nouri指出，預算松弛是為達到某個預算目標，員工故意低估預期產能或者預算收入、高估所需資源或者所需成本的行為[4]。國內學者蒙親絨指出，預算松弛即高校實際預算水平與預期預算水平之間的差異，包括成本松弛和目標松弛，其中，成本松弛是指預算執(zhí)行者因采取某種行為造成某項任務所需資源總額或成本高于預期值，而目標松弛是使預算實際產出總額低于預期產出值[5]。毛建榮等認為高校內部預算松弛主要存在于支出預算松弛，即高校內部各申請單位和教師個人為完成教學、科研項目申請的預算超出真實需求的部分，以及在預算編制環(huán)節(jié)中不合理、不盡責支付的部分[6]。

高?？蒲薪涃M管理中的預算松弛主要是指科研項目組(或科研人員)在預算編制時，故意高估真實科研資金需求(如超過實際需求的固定設備或材料采購、虛增項目出差頻率及人次等)；或在預算執(zhí)行時，故意壓縮項目支出(如減少實驗耗材、減少必要的出差調研、減少學生實習天數等)；或降低科研產出(如無故減少科學研究內容、降低研究標準，實質低于科研目標任務)的行為。此外，還包括在科研項目經費即將到期時，通過寬松的預算調整政策，進行預算支出欄目的調整，集中進行一些不必要的項目支出。

(二)預算松弛產生的主體

從產生的主體來看，高?？蒲薪涃M預算松弛存在于高校行政職能部門(如科研歸口管理部門)、學院或科研機構以及科研項目組(或科研人員)等。高校行政職能部門在預算編制時，由于專業(yè)性不夠強或管理精力有限，未能實質審核下級單位預算報表的真實性、可靠性；或者資源配置不均衡，部分項目配置了過量資源，使預算松弛存在生根發(fā)芽的土壤。學院或科研機構，希望爭取更多的資金或資源傾斜，有意地增加本學院、本機構的資金預算，從而能夠較為輕松地完成學校下達的目標?？蒲许椖拷M或科研人員是預算松弛產生的重要主體，也是本研究探討的主體。預算編制、執(zhí)行均是由“人”來完成的，科研人員掌握更多的專業(yè)信息、更加了解科研項目真實需要的資源與資金，在預算管理過程中，會通過預算松弛來為自己謀求更多的個人利益。

(三)高?？蒲薪涃M預算松弛的性質

學術界對于預算松弛的后果研究結論不一，主要有兩類，即“有害論”和“有益論”。“有害論”認為，預算松弛會造成資源配置不合理、產出低效，對組織運行發(fā)展不利，阻礙組織目標的實現；最為嚴重的，預算松弛超過一定的程度，員工可能存在嚴重的道德風險、甚至舞弊等行為，會吞噬組織財富，阻礙組織穩(wěn)健發(fā)展；“有益論”則認為，在這個瞬息萬變的時代，組織處于高度不確定性環(huán)境中，一定的預算松弛有利于減輕員工的預算壓力，對未來充滿信心并且保持工作熱情，從容應對企業(yè)面臨的風險，努力投身工作，從而保證組織目標的實現。不可否認，預算松弛是普遍存在的，但要將其控制在一個較低的水平之內。如果預算松弛程度過高，無疑會導致科研經費的浪費和低效，且容易滋生科研人員的道德風險和個人機會主義傾向，敗壞科研風氣。

二、高?？蒲薪涃M預算松弛的影響因素分析

學術界先后運用了經濟學、管理學、行為學、心理學等學科的理論來解釋預算松弛現象，且通過實驗、實證等方法來研究影響預算松弛的諸多因素與預算松弛之間的相關性。本研究從代理理論、權變理論、心理學理論多個視角來分析高校科研經費預算松弛的影響因素。

(一)基于代理理論視角

經濟學中的委托代理關系是指委托人與代理人之間建立的一種契約關系。高?？蒲许椖俊叭蝿諘被蛘吲c企業(yè)簽訂的“經濟合同”就是一種契約，契約雙方之間由此產生了契約關系，因此可以運用委托代理理論來解釋。委托代理理論認為，由于委托人與代理人之間存在信息不對稱以及利益不一致的沖突，在基于預算進行績效考核的機制下，代理人會采取機會主義行為來使自身利益最大化。根據科研經費的來源，高校科研項目可分為縱向科研項目與橫向科研項目。其中，縱向科研項目經費主要來源于政府部門，橫向科研項目經費主要來源于企業(yè)或其他組織等?？v橫向科研項目中，均存在多層委托代理關系：一是科技主管部門或企業(yè)(委托方)與項目承擔單位(高校)之間的委托代理關系；二是校內行政職能部門與學院、科研機構之間的委托代理關系；三是學院、科研機構與項目組(科研人員)之間的委托代理關系。信息不對稱、預算參與、預算強調等因素會對預算松弛造成影響。

1.信息不對稱。一方面是縱橫項科研經費管理均存在多層委托代理關系，另一方面是因為科學研究本身具有高度專業(yè)性[7]。具體地說，上級主管部門由于專業(yè)化程度(如財務知識或科研領域相關知識)不夠高、管理精力相對有限等原因無法全面掌握預算編制的相關信息，而科研項目組(或科研人員)擁有相對較多的預算編制信息，從而下屬部門可以利用自己擁有的信息優(yōu)勢，在參與預算編制過程中促成預算松弛。

2.預算參與。彭韶兵指出預算參與是指在分級管理條件下，允許和動員各級員工對本部門或崗位的預算制定、執(zhí)行、反饋等進行全面參與的行為過程[8]。目前高校的科研管理一般實行項目負責人負責制，同時，科學研究的高度專業(yè)性決定了科研人員需要參與到科研經費預算的制定過程中，因此應當為參與式預算?？蒲薪涃M預算本身是一個上級管理部門與下級部門博弈的過程，最終產生的預算也是上級管理部門與科研項目組或科研人員的共同意志。一方面，科研項目組或科研人員掌握了科學研究領域的專業(yè)知識、項目研究所需的資源和資金等信息，在預算參與過程中可以共享這些信息優(yōu)勢，減少上下級的信息不對稱性，從而使科研經費預算更科學合理，對預算松弛有抑制作用；另一方面，預算參與也給一些機會主義者在預算編制過程中隱瞞真實的預算信息提供了空間，從而促成了預算松弛。

3.預算強調。預算強調主要是指在評價下級單位的業(yè)績時，將預算指標的完成情況作為評價指標之一，并以考核結果作為被評價單位的薪酬方案的依據[9]。預算指標與考核結果、薪酬績效掛鉤，使得下級單位想要通過制造預算松弛來降低預算目標，從而更易實現預算目標，最終獲得高額的報酬。目前，高校的科研績效考評體系通常都與預算執(zhí)行情況掛鉤，這種績效考評機制下，預算執(zhí)行者在參與預算編制時，為了追求自身利益最大化，會想盡各種方法來降低預算目標或爭取更多的預算傾斜來制造預算松弛。

(二)基于權變理論的視角

權變理論是從系統觀點出發(fā)，認為每個組織所處內部條件與外部環(huán)境因素是隨機應變的、不確定的，不存在一成不變的管理方法和管理模式。不確定性包括內部條件的不確定性和外部環(huán)境的不確定性。某種程度上說，預算松弛的產生就是為了應對內外部環(huán)境變化產生的不確定性。

1.內部條件的不確定性。高校科研管理中，涉及的內部條件主要包括學校的發(fā)展規(guī)劃、高校科研預算管理體制機制、高校科研預算管理組織架構、高校管理者管理水平、科研任務的不確定性等方面。比如，科研任務本身具有不確定性，特別是基礎研究或者關鍵領域核心技術等具有研究難度大、研究時間長、研究技術路線選擇可能失誤(排除科研態(tài)度不端等主觀原因)等特點，不確定性程度更高，在該條件下，高校在編制科研經費預算時允許適度的預算松弛，有利于增強科研人員攻艱克難的信心，提升直面困難的勇氣。

2.外部環(huán)境的不確定性。處在瞬息萬變的時代，特別是黨的十九大提出“高等教育內涵式發(fā)展”以及“雙一流”建設以來，高?？蒲惺聵I(yè)面臨的外部競爭也異常激烈，這樣的競爭壓力也勢必落到科研經費項目組和科研人員身上，因此，高校在編制科研經費預算時允許適度的預算松弛，有利于緩解科研人員的壓力，專心投身于科學研究。同時，近年來，中央和地方財政部門對高校科研事業(yè)的投入也逐年增加，可能會導致科研項目組在編制預算時通過制造預算松弛來獲取更多的經費支持。

(三)基于心理學理論視角

以往的研究一般都是從委托代理理論和權變理論來研究預算松弛，但是科研經費預算管理始終離不開“人”的作用，因此，引入心理學理論來分析預算松弛產生的動因十分必要，具體從預算公平、聲譽以及道德因素三個方面展開闡述。

1.預算公平。預算公平是指預算管理過程中，各預算參與者之間的關系是平等的，包括上下級之間、平級部門或人員之間[10]。實質上，預算公平是預算參與者所感知到的公平，包括預算程序公平、預算目標公平以及預算程序執(zhí)行公平。由于高?？蒲薪涃M主要直接向政府、企業(yè)申請，本研究所指的預算公平主要為預算程序執(zhí)行公平。預算程序執(zhí)行公平是指高?？蒲薪涃M預算在編制、執(zhí)行、反饋、調整等存在于整個預算管理過程中的公平。當預算參與者感知到預算程序是公平的，會對上級預算管理者產生更多的信任感和認同感，同時降低利己行為發(fā)生的可能，因此對預算松弛有抑制作用。

2.聲譽因素。馬斯洛的需求層次理論認為，隨著低層次需求被滿足，人會追求更高層次的需求。這里的聲譽可以認定為最高層次的需求(自我實現的需求)。高校科研經費預算參與者(個人)一般學歷較高、社會聲望較高，有著自己的理想、追求和抱負。預算參與者對較高聲譽的追求，希望獲得他人的認同和尊敬，因此他們會約束自己的機會主義行為，為實現高?？蒲心繕硕?，從而一定程度上抑制了預算松弛的產生。

3.道德因素。道德因素對預算松弛既有促進作用又有抑制作用。一方面，正是由于預算參與者不道德的心理致使產生機會主義行為，在上下級之間存在不對稱信息的環(huán)境下制造預算松弛。另一方面，人是社會人，一定程度上受道德因素的約束，況且高校的工作者一般學歷較高，有相對較強的責任心和職業(yè)道德，受制于社會輿論壓力、更關注聲譽，而不至于使預算松弛度無限擴大。

三、高?？蒲薪涃M預算松弛的控制對策

基于高?？蒲薪涃M預算松弛的成因分析，從高?？蒲薪涃M預算制定過程、執(zhí)行過程、評價過程三個方面提出預算松弛的控制對策。

(一)做好頂層設計、健全信息化平臺，提高經費預算制定科學性

1.扎實做好高校科研發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，穩(wěn)妥推進科研事業(yè)發(fā)展。建設“雙一流”大學，對高校的科研發(fā)展規(guī)劃提出了更高的要求，高校應認清目前高等教育科研事業(yè)發(fā)展的新形勢，了解經濟社會的運行特點，根據自身的學科優(yōu)劣勢，把握發(fā)展機遇，制定適宜的定位和中長期發(fā)展規(guī)劃，減輕內外部環(huán)境不確定性對學校發(fā)展的不利影響。同時，加強高校科研發(fā)展戰(zhàn)略和文化的宣導，提升管理人員與科研人員的組織信任感，將高校整體目標與部門目標、個人目標聯系起來，全身心地投入科研工作，為學?？蒲惺聵I(yè)的發(fā)展做貢獻。此外，預算的編制方式也應與高校戰(zhàn)略規(guī)劃相適應，更宜采用滾動預算的方式。滾動預算能夠保持預算的持續(xù)性，有利于考慮未來業(yè)務活動，結合高校近期目標和中長期目標使預算隨時間的推進不斷加以調整和修正，與實際情況、戰(zhàn)略目標更相適應，降低內外部環(huán)境的不確定性導致的預算松弛。

2.加快建立健全科研項目管理統一信息平臺，促進信息共享。為減少各管理部門與科研項目組之間的信息不對稱，政府主管部門應牽頭建立科研項目管理統一信息平臺，將科研項目經費預算信息納入該平臺，通過整合各高校項目、人事、財務等子系統信息資源，建立信息全面、功能完備的科研項目管理信息平臺。平臺涉及科研項目的申請、報送、審查、審批結果、項目執(zhí)行、科研人員信息、經費預算和執(zhí)行情況等，通過信息共享，預算管理者能夠獲得更多的科研項目信息，減少上下級之間的不對稱信息；通過數據提取、分析、監(jiān)控等手段，提高預算管理的有效性和科學性。此外，預算參與者或其他人員通過取得的信息，有更多的機會和可能性參與預算監(jiān)督和反饋。

3.持續(xù)推進科研經費預算管理機制創(chuàng)新，充分利用好參與式預算的優(yōu)勢。從代理層級的角度來說，目前高?？蒲薪涃M管理層級較多、高校職能部門較為集權，各學院在科研經費管理中的作用未充分體現，是導致預算松弛的原因。近年來中央下發(fā)的多個文件中均明確提出了將預算管理權限適度下放，做好“放管服”。各地方部門、各高校應盡快轉變科研預算管理方式、將文件精神落到實處，加快出臺管理細則、變更簡化審查審批流程、提升預算管理服務水平，讓更多的科研人員能參與到預算決策和管理過程中，提升科研人員的預算公平感；同時，將新的制度和流程進行公開和宣講，為科研人員提供優(yōu)質便利的服務，增強科研人員的獲得感，從而減少預算松弛。

(二)落實科研財務助理制度、加強內部控制，保障經費執(zhí)行質量效率

1.加快落實科研財務助理制度，規(guī)范科研經費項目核算。中央文件已明確提出“引入科研財務助理制度”，科研單位可聘請科研財務助理，參與科研項目經費管理的全過程，提供科研項目預算編制、經費調整、經費支出、財務決算和驗收審計等方面專業(yè)化服務?？蒲胸攧罩恚l(fā)揮著科研管理部門與科研項目組之間的橋梁作用，降低信息不對稱造成的預算松弛。各地方部門、各高校應盡快出臺相關的管理辦法和實施細則，對科研財務助理的聘任、崗位職責、考核、職稱評定、獎懲等方面予以明確，同時加快專職和兼職科研財務助理的引進及培養(yǎng)，發(fā)揮科研財務助理的專業(yè)性，提高科研經費預算、項目核算的準確性。

2.加強科研經費預算內部控制，嚴格執(zhí)行科研預算。強調科研經費執(zhí)行的嚴肅性，禁止隨意調整科研預算，嚴格控制項目即將到期前進行集中性的預算調整；同時，充分發(fā)揮科研經費預算執(zhí)行過程中內部控制、內部審計和紀檢監(jiān)察的事中控制的作用，盡早發(fā)現違反規(guī)定或嚴重偏離預算的情況，及時糾偏、督促整改。此外，加強高校財務人員的業(yè)務培訓，提升財務人員的專業(yè)水平，在政府采購、日常報銷等方面細心審核、規(guī)范核算。

(三)強化預算績效管理、優(yōu)化科研信用管理，健全科研經費評價體系

1.強化科研經費預算績效管理，并注重績效評價結果的應用。過去的科研項目績效考核對于經費預算績效的考核比重偏低，且多為一些合規(guī)性指標，對預算績效的重視程度不夠，也是目前科研經費預算松弛、科研經費使用效率不高的重要原因。首先，要充分發(fā)揮科研經費“預算強調”在科研經費管理中的導向作用，讓科研人員充分認識預算績效管理的重要性；其次，制定全面、客觀、公正的預算績效考核評價體系，讓多方主體參與評價，評價指標以定量為主、定性為輔，并涉及預算績效的全過程；再次，在預算執(zhí)行過程中，嚴格監(jiān)控預算執(zhí)行情況，對嚴重偏離預算目標的行為和人員進行糾正；最后，加強績效評價結果的應用，對績效評價優(yōu)秀的，在項目調整、后續(xù)支持、表彰獎勵、評定職稱、收入分配等方面給予傾斜。

2.建立科研信用管理體系，完善信用懲戒制度。通過完善科研信用評價指標和評價方法，將預算松弛情況作為考核指標之一，建立一套公平合理的科研信用評價體系。將信用評價結果通過科研信息管理系統等渠道向社會公開，定期在公開平臺上發(fā)布嚴重失信人員“黑名單”，同時將科研信用管理納入整個社會的信用管理體系，接受社會的監(jiān)督。加強科研信用評價結果的應用，對于信用水平良好的，給予適當的獎勵，并且在后續(xù)項目申請、經費支持、監(jiān)督抽查等方面給予適度傾斜；對于信用不良者，加強監(jiān)控，并根據情節(jié)輕重采取相應處罰措施，加大信用失信成本。此外，加強科研信用制度和政策的宣傳，讓科研相關主體充分認識到科研信用的重要性。通過培訓、宣講等方式，著力提升高校管理人員和科研人員的職業(yè)道德水平，通過外部聲譽制約和內部道德約束，來控制自身的機會主義行為，從而一定程度上控制科研經費預算松弛。