地方政府投融資平臺存在的問題

□文/蘇 芮

（新疆財經(jīng)大學金融學院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

地方政府投融資平臺是地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設所組建的各種不同類型公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建公司，在公司的資產(chǎn)及現(xiàn)金流大致可以達到融資標準時，再輔之以財政補貼等作為還款承諾，然后將融入的資金投入到公用事業(yè)、市政建設等項目之中。

從我國的經(jīng)濟形勢來看，投資一直是推動經(jīng)濟增長的主要因素之一，在高投資拉動經(jīng)濟增長中，政府起著十分重要的作用。地方政府設立投融資平臺，一是對其掌握的大量公共資源進行市場化配置；二是為了實現(xiàn)公共利益；三是政府提高自身行政管理職能的需要。而地方政府投資職能得以實現(xiàn)的前提和基礎是要有充足、穩(wěn)定的資金來源。我國目前地方政府采取的融資方式是以銀行貸款為主，其他融資方式為輔。近幾年，融資平臺存在很多問題，例如投資資金來源集中、投資收益不高等，本文將找出其中問題進行分析，并給出建議。

二、地方政府投融資平臺存在的必要性

地方政府投融資涉及的主要領域是基礎產(chǎn)業(yè)、公共基礎設施，如道路、交通、學校、公共衛(wèi)生等，政府的投資對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展有很重要的作用，適度的投資在給民眾帶來方便的同時可以使經(jīng)濟的發(fā)展順暢。從地方政府投融資平臺資金投入來看，最近十年全國市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資總額不斷上升。資金來源合計從2001年2，351.9 億元增加至2011年14，158.1 億元。（圖1）

根據(jù)中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)集體來看：城市道路建設逐年增加，有利于運輸業(yè)的發(fā)展。2011年末，全國城市道路總長308，897 公里，比上年增加14，454 公里；城市供水行業(yè)高速穩(wěn)定發(fā)展，居民生活及企業(yè)生產(chǎn)用水得到有效保障。2011年我國的用水普及率為97.04%，城市的供水總量為513.4 億立方米，與上年相比基本持平，略有增加；城市污水處理能力有所提高，生產(chǎn)生活污水得到妥善處理。2011年我國的城市污水處理率為83.63%，比上年提高1.32 個百分點；燃氣的使用得到普及，市民居住環(huán)境進一步得到改善。2011年城市燃氣普及率為92.41%，與上年基本持平；城市綠化建設得到加強，植被覆蓋率顯著提高。截上2011年末，我國公園綠地面積為48.3 萬公頃，人均公園綠地面積為11.8 平方米，同比增長5.5%。從總體狀況來看，近年來我國公用基礎設施總量增加迅速，但是由于我國人口眾多，人均水平仍然較低，部分設施供應，尤其是資源型設施，質量差，嚴重污染環(huán)境，危害城鎮(zhèn)居民健康。全國仍有近17%的污水未經(jīng)處理直接進行排放，這嚴重影響了城市水資源的可持續(xù)利用。由此可見，各地城鎮(zhèn)基礎設施的建設水平與我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展狀況相比明顯滯后。因此，地方政府還要繼續(xù)加強基礎建設和維護，這樣才能在給市民一個良好的生活環(huán)境的同時促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。從國家政策方面來看，國家對城市基礎設施建設也給予大力支持。國家“十二五”規(guī)劃提出：“統(tǒng)籌地上地下市政公用設施建設，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎設施水平。深化城市建投融資體制改革，發(fā)行市政項目的建設債券。”

三、我國地方政府投融資平臺存在的主要問題及建議

我國地方政府投融資平臺發(fā)展迅速，但就目前狀況來看，其建設水平與我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展狀況相比明顯滯后，仍存在許多不容忽視、亟待解決的問題。

（一）投資資金來源集中，需創(chuàng)新轉變?nèi)谫Y方式。從資金來源看，20世紀九十年代以來，我國城市基礎設施建設的主要資金來源有中央財政撥款、地方財政撥款、城鎮(zhèn)維護建設稅、公共事業(yè)附加、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和特殊政策類收費等。我國地方政府投資資金的特點：預算內(nèi)資金占城建資金的比重較大，非預算內(nèi)資金比重較小。2011年我國城市公用建設固定資產(chǎn)投資合計13，509.1 億元，其中，中央財政撥款166.3 億元，約占總額的1%，地方財政撥款4，556.6 億元，約占總額的34%，國內(nèi)貸款3，992.8 億元，約占總額的30%，此三項合計8，714.7 億元，占總投資額的65%。2011年企業(yè)自籌資金約占城市公用建設固定資產(chǎn)投資的26%，債券約占1%，而外商直接投資只有100.3 億元，約占1%，其他投資約占7%，見圖2，此類資金大多靠政府舉債，并且部分舉債資金的借貸是以政府財政作擔保的，并非其他非國有資本的投入。也就是說，資金的主要來源仍為政府財力以及以政府財力為擔保的銀行借款，企業(yè)自籌和外來資金直接投入城市基礎設施建設的比重相對較少，還沒有真正實現(xiàn)投融資主體多元化。一方面使得融資成本通常較高，另一方面融資規(guī)模受宏觀調(diào)控政策的影響極大，難以借助資本市場做大做強，同時會導致風險集中度較高。（圖2）

圖1 我國2001～2011年城市市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資情況

圖1 2011年城市市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資資金的構成

因此，創(chuàng)新轉變?nèi)谫Y方式，建立起多元化、多渠道的融資體系，成為地方政府的必然選擇。一是積極爭取政策性銀行貸款。政策性銀行作為商業(yè)銀行的補充，在經(jīng)營時主要考慮國家的整體利益、社會效益，不以盈利為目標，其資金投向包含國家基礎設施項目，并且在中國人民銀行頒布的基準利率的基礎上，還可適當下浮，大型基礎設施建設項目可爭取長期貸款。根據(jù)投資項目的具體情況，地方政府投融資平臺應盡可能爭取與項目周期相符、利率相對優(yōu)惠的貸款，從而優(yōu)化融資的期限結構，緩解還貸壓力，增強地方政府投資的績效意識；二是允許地方政府發(fā)行債券。從2010年開始，中央政府可以代發(fā)地方債券，但是這種方式有其缺陷，一方面?zhèn)?guī)模有限，不符合地方的實際資金需求；另一方面風險只集中在中央政府，這樣就無法借助市場的力量對地方政府進行約束。因此，建議適當允許地方政府用發(fā)債的形式來進行基礎設施項目建設；三是探索嘗試其他直接融資方式。積極推進股權融資，對平臺公司資產(chǎn)進行優(yōu)化組合，通過股票市場募集資金進行投資建設。同時，可嘗試引進項目融資，對經(jīng)營性項目，可適當降低準入門檻，采取BOT、TOT 和PPP 等多種融資模式，實行市場化運作，鼓勵民間資本參與基礎設施建設，拓寬融資渠道。

（二）資金使用效率低，需進行制度規(guī)范。在我國地方政府投融資活動中出現(xiàn)的重復建設、維護與運作不合理等問題導致資金使用效率低。首先，重復建設。各地大搞形象工程、政績工程，競相修建寬馬路、大廣場、華麗的建筑、漂亮的公園等實際利用率很低的設施，忽視了地方政府的投融資體系的整體結構的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得地方政府投融資的水平與地方經(jīng)濟增長步調(diào)不協(xié)調(diào)，從而導致了有的公共物品提供超前、有的卻不足，結果造成巨大的浪費；其次，城市設計規(guī)劃以及管理系統(tǒng)落后。我國城市設計規(guī)劃和管理系統(tǒng)落后是由城市建設信息的匱乏和運營經(jīng)驗的不足造成的。2011年的暴雨造成我國北京等大城市發(fā)生了嚴重的內(nèi)澇災害，這充分暴露了我國城市的排水系統(tǒng)規(guī)劃設計和管理系統(tǒng)的嚴重落后；再次，我國基礎設施還處于非經(jīng)營性的管理模式。這種管理模式不講經(jīng)濟效益，有些單位只花不賺，出現(xiàn)嚴重的虧損。目前，供水行業(yè)已開始實施階梯水價，可是同類其他基礎設施管理方式仍需改進。

目前，地方政府通過各種形式進行的投融資活動，之所以出現(xiàn)規(guī)模失控、效益低下等問題，根本原因是缺乏統(tǒng)一的財政管理。從投資的決策、論證、實施、監(jiān)督以及資金渠道都缺乏嚴格的財政管理機制。規(guī)范地方政府投融資行為，根本途徑是通過制度規(guī)范地方政府投融資行為。在確定投融資決策權歸屬的前提下，制定投資的監(jiān)管和運行機制。

（三）債務風險加大，需增加透明度。

地方政府投融資平臺貸款的快速增長導致債務風險加大。首先，政府投融資平臺的貸款擔保方式存在較大風險。政府投融資平臺貸款較多采用政府擔保和質押，并且投融資平臺企業(yè)間進行互保的情況普遍存在。另外，投融資平臺通常是以打包貸款的形式，銀行對資金的具體使用是否符合最初設定并不清楚，這種不透明且約束機制松散的擔保方式很容易給銀行帶來風險。不論地方政府為投融資平臺直接注入國債資金和土地等作為資本金，還是為投融資平臺的信托貸款和銀行貸款提供財政擔保，或者是為投融資平臺的股權合作伙伴提供溢價回購的承諾或固定回報，一旦項目的投資收益不能覆蓋成本（普遍情況是投融資平臺的基礎設施項目回報率都比較低），這些隱性債務就必然變成實實在在的財政負擔，并且這種風險最后由中央財政或者商業(yè)銀行買單。各級地方政府的收入來源主要由稅收和土地出讓金構成。稅收的高低與地方的經(jīng)濟狀況相關，與整體的經(jīng)濟形勢相關。一般來說，地方政府的稅收收入相對平穩(wěn)，所以地方政府投融資平臺產(chǎn)生負債時，許多地方政府只能依靠土地收入來償還，因此大量的政府投融資平臺都依賴土地的增值收益運作，對土地轉讓收益的預期都很高。顯然，地方政府在房地產(chǎn)泡沫的形成過程中起到顯著的推動作用，并加劇房地產(chǎn)泡沫，對于消費者而言是有害無益的。這種現(xiàn)象已在全國多個地方有所體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟尚處低迷期，居民的財富和金融資產(chǎn)價值尚未恢復，但房價卻先市場而動，逆勢上漲，引起各方詬病。

樹立風險的動態(tài)監(jiān)管理念，加強對投融資平臺債務的管控，增加地方政府投融資平臺的透明度。一是銀行要對貸款政策進行強化，確保落實到項目，并增強風險意識，加強風險管理。對于沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的貸款發(fā)放要嚴格控制，貸款的用途必須與實體建設項目相對應。加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況對貸款質量進行嚴格分類。在貸款審批發(fā)放過程中，盡可能采用多種擔保和抵押措施，對于償還能力較強，財政收入較穩(wěn)定的省市級投融資平臺，經(jīng)過規(guī)范和清理后，可以繼續(xù)提供貸款，支持其基礎設施項目的建設；對于財政狀況較差的區(qū)縣級投融資平臺則要嚴格控制其貸款；二是政府要建立以財政局、發(fā)改委、審計局、銀監(jiān)會、人民銀行等部門和機構組成的監(jiān)督指導機構。定期召開監(jiān)測聯(lián)席會議，加強對融資平臺資金最終流向的監(jiān)督和審計，定期統(tǒng)計和評估各融資平臺的負債情況，并向金融機構進行通報及制訂具體實施方案，不斷完善相關政策，嚴格審批新融資平臺的設立。

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