從生態(tài)之治到生態(tài)善治：環(huán)境治理體系與能力現(xiàn)代化之圖景

(浙江農(nóng)林大學文法學院副教授)

黨的十九屆四中全會要求完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。此外，還要求堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國。會議決定體現(xiàn)了中國特色社會主義制度圖譜和法治中國的生態(tài)文明向度，蘊含著豐富的生態(tài)文明建設思想論、認識論、方法論，勾勒出一幅新時代有助于人與自然和諧的環(huán)境治理體系與能力現(xiàn)代化之圖景，同時也勾劃出從“中國之制”向“中國之治”偉大歷史轉型路線圖。

從生態(tài)之治向生態(tài)善治的法治化轉型，需要通過生態(tài)環(huán)境資源的科學合理治理，促進能兼顧“三態(tài)合一”(生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好)的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)多元主體之間的良性互動合作型生態(tài)管理過程，從而促進人類—生態(tài)環(huán)境利益的最大化。為進一步貫徹“兩山”思想，促進環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設納入法治化框架，促進生態(tài)之治向生態(tài)善治轉型，以下相關問題需要學界和實務部門加以關注。

一、生態(tài)之治需重新解讀、重構基層社會治理格局

首先，與傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管制等概念或實踐模式相比，現(xiàn)代治理、合作治理的理論范式更加強調政府、社會、市場、個人等多元主體的深度參與，體現(xiàn)為各利益相關方良性互動的管理過程。換言之，現(xiàn)代環(huán)境治理是一種公私合作型下的生態(tài)實踐理性模式，強調在多元主體互動、有機融合、溝通協(xié)商的基礎上來共同管理公共環(huán)境事務，促進環(huán)境利益的可持續(xù)增進，是一種以公共利益為目標導向的社會合作與治理過程。在“四個全面”戰(zhàn)略布局下，從國家構建到共建共享的轉型已成大勢所趨(1)參見馬長山：《從國家構建到共建共享的法治轉向》，《法學研究》2017年第3期，第24頁。；而這種共建共治共享格局的法治形態(tài)的展開，應從發(fā)展法律體系的融貫性功能、建立法治秩序與治理秩序的新型協(xié)調關系等維度(2)參見杜輝：《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，《法學研究》2019年第4期，第21頁。加以整體推進和制度設計，不斷凝煉生態(tài)文明法治的治理。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對推進基層治理法治化作出了重要部署，提出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。習近平總書記提出“經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層……基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”(3)參見習近平：《看清形勢適應趨勢發(fā)揮優(yōu)勢 善于運用辯證思維謀劃發(fā)展》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2019年9月25日.http://cpc.people.com.cn/n/2015/0619/c64094-27179687.html．，深刻揭示了基層社會治理在國家治理和社會治理中的重要地位，突出體現(xiàn)了新時代重視基層治理的戰(zhàn)略思維。我國縣制從秦朝設立至今，可謂“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”，民間更有“天下之治始于縣”的說法?？h域治理“麻雀雖小，但五臟俱全”，幾乎囊括了國家治理的全部對象與內容，是社會治理體系和能力現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場?，F(xiàn)階段，縣域在省、市、縣、鄉(xiāng)四級行政層級中居于承上啟下的位置，是國家意志和法律在基層的直接實施者、實現(xiàn)者。因此，作為國家治理格局中的“前沿地帶”或“一線指揮部”，縣域治理要從傳統(tǒng)社會管理向城鄉(xiāng)一體化社會治理的思維和方式轉型，向社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的社會治理轉型。

其次，在地方層面，比如浙江省委決定高水平推進省域治理現(xiàn)代化，要求構建全域美麗的綠色發(fā)展體制機制，完善城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的空間治理機制，完善生態(tài)文明建設區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的環(huán)境治理體系，高水平參與長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)共建共管，高質量參與長江經(jīng)濟帶發(fā)展，強化“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的協(xié)同機制。相應的，近年來杭州市通過構建具有杭州特點的市域社會治理“六和塔”工作體系，全力打造“全國市域社會治理標桿城市”和“平安中國示范城市”，是社會治理“浙江模式”或“浙江經(jīng)驗”的重要樣本。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進的新時代，縣域如何全面進行政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”的現(xiàn)代化建設，如何制度化的推進和促進基層環(huán)境治理體系與能力現(xiàn)代化，是值得深入研究的重要議題。

法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設的內在要求是加強服務型政府、高效型政府、法治型政府、生態(tài)型政府等政府型態(tài)建設，加強民生領域的行政給付，兼顧城鄉(xiāng)公平與效率，促進基本公共服務和公共產(chǎn)品“下鄉(xiāng)”和均等化。縣域處于中國城鄉(xiāng)二元體制的結合點，是這種城鄉(xiāng)二元社會結構中的“城鄉(xiāng)接合部”(4)縣域城鄉(xiāng)接合部的區(qū)域特征，主要表現(xiàn)為“三交叉”，即城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)(民)居(民)生活交叉、街鄉(xiāng)行政管理交叉。，也更是新型城鎮(zhèn)化改革、鄉(xiāng)村振興過程中的風向標、觀測站。因此，基層社會治理現(xiàn)代化首先有必要從理念上實現(xiàn)從“行政化管理”向“社會化、法治化治理”轉型，需要從“傳統(tǒng)型管理”向“現(xiàn)代型治理”轉型，需要從“單一性它治”向“多元共治”轉型。

二、生態(tài)善治需從威懾型環(huán)境法向合作型、反思型環(huán)境法轉型

首先，目前執(zhí)政黨、國家和地方層面在環(huán)境、資源與生態(tài)保護領域采取督政和督企并舉、“一崗雙責”“黨政同責”和“終身追責”等一系列“組合拳”措施，不斷強化政府環(huán)境義務和企業(yè)環(huán)境違法責任，初步形成了相對嚴密的環(huán)境法律制度體系，型構出了具有強烈對抗性色彩的“威懾型”環(huán)境法制形態(tài)和硬性環(huán)境規(guī)制模式。但是，國外相關環(huán)境治理經(jīng)驗和我國實踐發(fā)展趨勢也已表明，單純的威懾型亦或是硬性環(huán)境規(guī)制模式與規(guī)制緩和化、多中心共治的時代潮流是背道而馳的。這種環(huán)保領域的重罰主義路徑依賴已經(jīng)不大符合“環(huán)境規(guī)制方法的柔軟化趨勢”(5)參見[日]黑川哲志：《環(huán)境行政的法理與方法》，中國法制出版社2008年版，第132頁。，其運行空間有待重新考量并加以制度完善。換言之，傳統(tǒng)意義上的“命令—控制型”硬性環(huán)境規(guī)制需加以反思、克服與變革，需要走向更加開放、動態(tài)和多元化的社會合作治理，從而實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的時代轉型和自我超越。近年來，國際上特別是在發(fā)達國家興起了一種柔軟化的環(huán)境規(guī)制方法與實踐趨勢，以因應規(guī)制柔軟化之時代潮流。這是一種新的自愿性、伙伴合作式的環(huán)境規(guī)制模式，其主要特征是由政府制定一套公平合理且增進公共利益的規(guī)范體系，讓參與者在追求其利益的同時，主動配合相關環(huán)境政策與法律，從而自然的達到政府預設的環(huán)境規(guī)制之目的。因此，這種規(guī)制方式又被稱為環(huán)境質量目標主義下的“誘導型”、激勵型、積極型的環(huán)境規(guī)制，比如環(huán)境補貼、環(huán)境責任保險、生態(tài)標志、自愿型環(huán)境協(xié)議等。

其次，現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制是兼具公法、私法性質的“社會性規(guī)制”范疇，意指由于環(huán)境污染具有外部不經(jīng)濟性，國家依法行使其環(huán)境管理的職權，通過制定與運用政策與法律等多元化的規(guī)范性措施對環(huán)境開發(fā)利用行為進行綜合調整，以達到保護環(huán)境和防止生態(tài)倒退的規(guī)制目的。生態(tài)文明時代下的現(xiàn)代環(huán)境法作為“地球行星家政管理法”，是第三次法律革命的重要產(chǎn)物，提供了諸如可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)人文主義、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、生態(tài)文明、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、環(huán)境合作、多中心共治等一系列新理念與新方法。而環(huán)境法的社會化調整機制恰好可以為環(huán)境法治和環(huán)境善治的實現(xiàn)提供法治化保障。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，環(huán)境法應發(fā)揮禁止生態(tài)倒退法、生態(tài)修復法等面向的規(guī)范功能(6)參見陳真亮：《論“禁止生態(tài)倒退”的國家義務及其實現(xiàn)》，《中國地質大學學報》(社會科學版)2015年第3期，第55頁。，貫徹落實環(huán)境基本國策。因此，要加強地方相關主管部門在生態(tài)文明建設方面的積極型、激勵型的制度體系建設，促進基層全面履行“共同但有區(qū)別的”生態(tài)文明建設義務與責任。環(huán)境執(zhí)法機關應當突破長期以來在“單邊主義”執(zhí)法關系中形成的僵化認識和固有觀念(7)參見何香柏：《我國威懾型環(huán)境執(zhí)法困境的破解——基于觀念和機制的分析》，《法商研究》2016年第4期，第24頁。，加強貫徹執(zhí)法為民、以人民為中心的思想，向合作型環(huán)境法(8)參見鄧可祝：《重罰主義背景下的合作型環(huán)境法:模式、機制與實效》，《法學評論》2018年第2期，第174頁。、反思型環(huán)境法轉型。

再次，在很大程度上而言，現(xiàn)代環(huán)境法規(guī)范秩序并非一種外部強加給社會的壓力，而是一種需要從“內部”建立平衡，即需要發(fā)揮主體的主觀能動性作用，自發(fā)性、自覺性、主動性的、反思性的、內源性型的良性生態(tài)秩序。彈性化的環(huán)境規(guī)制方法不是靈丹妙藥，傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式也并非一無是處。環(huán)境治理能力與體系現(xiàn)代化的構建需要融合硬性環(huán)境規(guī)制和彈性環(huán)境規(guī)制模式的制度優(yōu)勢，需要整合正式與非正式的制度安排，通過廣泛的公眾參與和開放型的公共治理平臺，借由正當程序，構建理性的彈性環(huán)境法律制度體系。當然，也更要超越硬性或彈性規(guī)制的簡單化的二元規(guī)制模式，實現(xiàn)兩者良性互動，邁向混合環(huán)境規(guī)制模式下的生態(tài)之治和生態(tài)善治，從而構建人人有責、人人盡責、人人享有的環(huán)境治理共同體。

最后，當前我國已跨入改善民生的新時代，在環(huán)保法律法規(guī)大量出臺的同時，相關統(tǒng)計報表等材料顯示環(huán)境質量總體上不斷改善，但卻出現(xiàn)生物多樣性銳減等生態(tài)整體倒退的“悖論”。因此，為避免和預防環(huán)境保護實踐出現(xiàn)瓶頸效應甚至生態(tài)倒退，以及為促進我國環(huán)境法制(治)“拐點”的到來，需要在生態(tài)環(huán)境立法層面構建共同但有區(qū)別的“政黨法治——國家法治”二元規(guī)范體系，需盡快從“政策驅動型”向“法治驅動型”一體化轉變，促進碎片化立法向體系化立法、法典化立法轉變；在行政執(zhí)法層面，需盡快向水陸共治、海陸統(tǒng)籌、山海協(xié)作兼顧下的全方位、立體化環(huán)境協(xié)同治理轉型，從政府主導型治理向多中心共治型的環(huán)境治理轉變；在司法層面，要充分發(fā)揮最高法巡回法庭、各地環(huán)境資源審判法庭的作用，擺脫環(huán)境司法的過度“地方化”或各自為政的司法地方保護主義，加強環(huán)境司法專門化、體系化、規(guī)范化建構，從而促進生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化和長效化，尤其是通過水陸共治、海陸統(tǒng)籌、山海協(xié)作下的生態(tài)環(huán)境治理格局，邁向以生態(tài)環(huán)境質量改善為目標導向的綜合生態(tài)環(huán)境治理格局。

總之，我國生態(tài)文明建設應堅持問題導向，聚焦我國社會主要矛盾的轉化，形成面向人民之治的國家善治(9)參見陳進華：《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期，第23頁。。因此，傳統(tǒng)的硬性環(huán)境規(guī)制需要進行柔軟化和、緩和化改良，需要從環(huán)境“被治”到共治的時代轉型。具體來說，即需要從“命令—控制型”法邁向“非命令—控制型”法，需要從硬性環(huán)境規(guī)制邁向彈性環(huán)境規(guī)制，從而在一定程度上放松管制，從限制利益向利益增進型的、激勵性的彈性環(huán)境規(guī)制轉型。當前的“命令—控制型”環(huán)境法律制度及其對應的環(huán)境法學研究視角有待進行轉型與完善，有待從“結果主義”轉向以“過程主義”導向下的環(huán)境規(guī)制，從“結果性制度的硬約束”邁向“預防性制度的軟約束”(10)參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學出版社2000年版，第262頁。，從單向度的硬性管制轉向民主化、市場化的、雙向度的公共治理模式，從而最終達致一種深嵌在基層政治、社會、文化、經(jīng)濟和生態(tài)中的良法善治之圖景，并構建生態(tài)文明時代的“環(huán)境規(guī)制國家”。當前提升中國環(huán)境法學術水準和法學品格的核心任務是：環(huán)境法學者必須明確現(xiàn)階段環(huán)境法學研究的歷史使命，注重自身學術思想的組織形式和研究的價值取向，在研究方法上擅于發(fā)揮綜合交叉的研究優(yōu)勢，促進環(huán)境法學的事理分析向法理分析范式轉型；應在尊重既定的環(huán)境法“規(guī)范”基礎上，加強環(huán)境法判例研究，并在“個案—規(guī)范”的分析框架中來解釋和發(fā)展環(huán)境法學理論，系統(tǒng)而又規(guī)范地推進生態(tài)文明法治建設。