市域社會(huì)治理法治保障的“杭州模式”探析

(杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院講師)

黨的十九屆四中全會(huì)就堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題作出一系列決策部署，明確指出“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”，同時(shí)闡明構(gòu)建科學(xué)、完備的社會(huì)治理體系，既是加強(qiáng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)，又是建設(shè)社會(huì)治理共同體的前提，理應(yīng)成為當(dāng)前探索中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路的重要抓手。而在全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，突出法治保障的作用，運(yùn)用法治手段為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與共同構(gòu)建平安、和諧、宜居的社會(huì)形態(tài)提供制度支持，運(yùn)用法治思維和法治方式分析解決社會(huì)治理中的各類問題，也應(yīng)成為當(dāng)前社會(huì)治理體系構(gòu)建的重中之重。在此方面，杭州的實(shí)踐探索提供了市域?qū)用娴牧己檬痉丁?/p>

杭州市兼具省會(huì)城市、副省級(jí)城市、長(zhǎng)江三角洲中心城市等多重身份，一直致力于打造經(jīng)濟(jì)繁榮、和諧宜居、生態(tài)良好、富有活力、特色鮮明的現(xiàn)代化城市，是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的先行者。近年來，因經(jīng)濟(jì)質(zhì)效持續(xù)提升、創(chuàng)新活力不斷激發(fā)、大型活動(dòng)連續(xù)舉辦、生態(tài)環(huán)境繼續(xù)優(yōu)化，杭州的知名度、吸引力顯著提升。隨之而來的人口大量流入、民生資源相對(duì)不足、社會(huì)矛盾糾紛隱患增加等諸多問題，也給市域社會(huì)治理帶來巨大壓力和全新挑戰(zhàn)。

面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，杭州市委以依法推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化為整體考慮，于2014年底及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于全面深化法治杭州建設(shè)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“杭法十條”)，全盤謀劃了以科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法促進(jìn)市域范圍內(nèi)治理難題解決的實(shí)現(xiàn)路徑，極大地提升了全市社會(huì)治理的法治化、專業(yè)化、智能化、社會(huì)化水平。

立法層面，以民生關(guān)切為重點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)、民主立法，實(shí)現(xiàn)以人民群眾認(rèn)同的良法帶動(dòng)人民群眾自覺的善治。杭州市緊緊圍繞治污、治水、治氣、治堵、垃圾處置等民生熱點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)立法，分別制定《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《杭州市第二水源千島湖配水供水工程管理?xiàng)l例》《杭州市大氣污染防治規(guī)定》《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)了用法治方式滿足民眾意愿、緩解社會(huì)治理難題、打造共建共治共享社會(huì)治理格局的目標(biāo)。與此同時(shí)，杭州還在積極健全科學(xué)、民主的立法機(jī)制方面，取得了突破性進(jìn)展。出臺(tái)《杭州市立法條例》，明確規(guī)定“地方性法規(guī)草案起草過程中，應(yīng)當(dāng)通過座談、論證、聽證、咨詢等工作機(jī)制，保證人民群眾的利益訴求和意志主張的充分表達(dá)”，促進(jìn)立法內(nèi)容更好地匯聚民智、回應(yīng)民愿。在《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》修訂過程中，這一立法目標(biāo)得到充分落實(shí)。由于巡游車、網(wǎng)約車、出租車行業(yè)協(xié)會(huì)和市民代表廣泛參與聽證并充分發(fā)表意見，該條例最終形成“放松管制”“開放市場(chǎng)”的基本思路，以及放寬行業(yè)準(zhǔn)入門檻、取消駕駛員申請(qǐng)從業(yè)資格考試的戶籍限制等頗具溫度的具體規(guī)定，有效平衡了市民用車需求與客運(yùn)出租車行業(yè)管理需要，真正實(shí)現(xiàn)了運(yùn)用法治方式解決社會(huì)治理難題。

執(zhí)法層面，以依法行政、規(guī)范執(zhí)法為基石，在行政決策和行政執(zhí)行方面大膽創(chuàng)新，厘清黨委、政府權(quán)力邊界，鼓勵(lì)民主協(xié)商與公眾參與社會(huì)治理。制定《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》，規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃和重大改革措施以及社會(huì)保障、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、教育等民生領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)、資源分配等方面的重大政策，原則上應(yīng)當(dāng)遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等決策程序，而且本市市民可以利用微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等平臺(tái)或通過打電話、列席會(huì)議等多種形式發(fā)表意見、建議，參與開放式?jīng)Q策；出臺(tái)《杭州市網(wǎng)絡(luò)交易管理暫行辦法》，確立政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易的行政最小干預(yù)原則，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享原則，以及政府、經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)三個(gè)層面的網(wǎng)絡(luò)共治原則。這些規(guī)定都為民主協(xié)商、公眾參與政府組織實(shí)施的重大問題或與自身利益緊密相連的社會(huì)問題處理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，杭州市還率先對(duì)行政體制進(jìn)行重大改革：構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”，明確框定政府部門權(quán)力；深化“最多跑一次”改革，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。這些推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效率的做法，不僅厘清了黨委、政府的權(quán)力邊界，而且使民眾在社會(huì)治理方面享有了更多發(fā)言權(quán)與更大自主權(quán)，對(duì)于完備的市域社會(huì)治理體系的構(gòu)建大有裨益。

守法層面，以培育法治精神為目標(biāo)，利用自身資源優(yōu)勢(shì)，多措并舉加強(qiáng)法治宣傳教育，筑牢運(yùn)用法治手段解決社會(huì)治理問題的思想根基。杭州市堅(jiān)持法令行才能國(guó)治的理念，持續(xù)、深入強(qiáng)化全民法治宣傳教育，以學(xué)法助推守法乃至用法解決社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。一方面將黨員干部確立為全民守法的領(lǐng)跑者，嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于實(shí)施全市公務(wù)員“學(xué)法用法三年輪訓(xùn)行動(dòng)”計(jì)劃的通知》要求，至今年已累計(jì)完成近一萬(wàn)五千人次的培訓(xùn)，全面提升了公務(wù)人員的法律素養(yǎng)與依法行政能力；另一方面通過制定《杭州市文明行為促進(jìn)條例》，對(duì)公共秩序遵守、公共環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、文明家庭建設(shè)等社會(huì)生活的方方面面進(jìn)行細(xì)致規(guī)范管理，用法律手段引導(dǎo)公民行為，帶動(dòng)公民自律自治。此外，杭州市還十分注重利用自身資源優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新法治宣傳教育的形式。如適時(shí)成立“五四憲法”歷史資料陳列館，以珍貴文物展示、多媒體視頻播放、《憲法》前模擬宣誓、小游戲互動(dòng)等靈活多樣的方式，向參觀者宣傳憲法知識(shí)和憲法理念；由杭州師范大學(xué)、阿里巴巴(中國(guó))有限公司等牽頭成立“青少年互聯(lián)網(wǎng)法治宣傳與教育基地”，針對(duì)青少年涉互聯(lián)網(wǎng)新型違法犯罪及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題開展廣泛合作與深入研究，切實(shí)增強(qiáng)青少年網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，預(yù)防青少年實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)違法犯罪；等等。這些生動(dòng)有趣、貼合實(shí)際的宣傳教育形式，逐漸將法律知識(shí)、法治理念內(nèi)化成了民眾思想、外化為了民眾行動(dòng)，全市社會(huì)治理良性循環(huán)的趨勢(shì)已然形成。

社會(huì)治理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性重大工程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。杭州市以市委出臺(tái)的“杭法十條”為統(tǒng)領(lǐng)，緊密圍繞人民群眾反映最強(qiáng)烈、最集中、最迫切的社會(huì)治理難題，協(xié)同、縱深推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法四方面工作，在保障改善民生、化解矛盾糾紛、維護(hù)公共安全等重點(diǎn)領(lǐng)域形成縱橫交錯(cuò)的工作合力，以法治保障促進(jìn)社會(huì)治理體系構(gòu)建的模式與經(jīng)驗(yàn)，作為社會(huì)治理在市域?qū)用娴奶剿髋c展開，在整個(gè)國(guó)家社會(huì)治理體系構(gòu)建過程中具有敢為人先的示范效應(yīng)和承上啟下的樞紐作用，值得研究，也應(yīng)予關(guān)注。