夯實(shí)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)

(杭州師范大學(xué)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究中心執(zhí)行主任、教授)

黨的十九屆四中全會(huì)決定要求加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，市域治理現(xiàn)代化提升到了前所未有的高度?！笆杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化”就是要充分發(fā)揮市一級(jí)黨委政府的統(tǒng)籌謀劃作用，通過優(yōu)化市域社會(huì)治理組織體系、提升市域社會(huì)治理核心能力，形成市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，黨委、政府、社會(huì)、公眾等多元主體合作共治的社會(huì)治理新體系，繼而在市域范圍內(nèi)構(gòu)建形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。在國(guó)家治理體系格局中，從行政體系架構(gòu)上看地級(jí)市承擔(dān)著承上啟下的重要樞紐功能，如何完善市域治理制度體系，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，激活市域社會(huì)治理的制度優(yōu)勢(shì)，提升市域治理的效能，是一個(gè)非常重要的理論與實(shí)踐問題。

一、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層治理基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層政權(quán)建設(shè)是執(zhí)政黨的永恒命題，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。2004年修訂的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府機(jī)構(gòu)的主要法律依據(jù)，但已滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。目前我國(guó)街道辦事處的職責(zé)是按照“派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)，一級(jí)政府的任務(wù)”來確定的。1954年《街道辦事處條例》在2009年廢止后，造成了街道辦事處法律制度供給的嚴(yán)重不足，功能“缺位”和“越位”并存，其統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的能力不強(qiáng)、責(zé)權(quán)利不對(duì)等、統(tǒng)籌手段不足、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)乏力的現(xiàn)實(shí)狀況不能從根本上得到解決，因此加快街道辦事處相關(guān)立法勢(shì)在必行。

從實(shí)踐層面而言，需要進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職能定位，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委“加強(qiáng)黨的建設(shè)”首要職能，著力抓好城市基層公共服務(wù)、公共管理、公共安全；優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)職能定位，按照共性個(gè)性相結(jié)合的模式，綜合設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)和下屬事業(yè)單位，強(qiáng)化基層黨建與基層治理緊密結(jié)合，成為全面服務(wù)群眾的機(jī)構(gòu)和力量；建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作制度，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府對(duì)區(qū)縣職能部門派駐機(jī)構(gòu)干部管理考核權(quán)和負(fù)責(zé)人任免征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)、對(duì)區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益重大決策和重大項(xiàng)目建議權(quán)等權(quán)力；健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨工委總攬各方的組織體系和運(yùn)行體系，加強(qiáng)對(duì)政府職能部門派駐機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)議，深化對(duì)轄區(qū)社區(qū)黨建、“兩新”組織黨建和區(qū)域化黨建等工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)推進(jìn)，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府應(yīng)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)均等化大方向，深化實(shí)施“最多跑一次”改革，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)為重心，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府公信力和法治化水平，強(qiáng)化服務(wù)功能，優(yōu)化服務(wù)資源配置，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府服務(wù)水平；全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委統(tǒng)籌能力，穩(wěn)步承接上級(jí)黨委政府下放的管理權(quán)限，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法有效運(yùn)行方式，認(rèn)真恪守“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”，因地制宜開展公共服務(wù)職能。

當(dāng)前，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層黨委政府在社會(huì)治理層面的主要載體的是“四個(gè)平臺(tái)”，也是政府治理與社會(huì)治理交叉融合最為密切的組織架構(gòu)?！八膫€(gè)平臺(tái)”的建設(shè)部分發(fā)源于浙江以往的“四辦三中心”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但在優(yōu)化職能配置和強(qiáng)化權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的過程中又產(chǎn)生了一些的新的問題。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府如何統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)“四個(gè)平臺(tái)”，“四個(gè)平臺(tái)”以外的事項(xiàng)是否有必要更加清晰化；“四個(gè)平臺(tái)”是否會(huì)超越政法綜治系統(tǒng)法定職能，是否會(huì)因?yàn)椴块T涉及過多反而影響實(shí)際效能；“四個(gè)平臺(tái)”中的“綜治工作”“綜合執(zhí)法”“市場(chǎng)監(jiān)管”這三個(gè)平臺(tái)之間存在職能混同，特別是“市場(chǎng)監(jiān)管”和“綜合執(zhí)法”兩者之間存在很大程度的功能雷同；職能部門執(zhí)法力量下沉，其準(zhǔn)入范圍、準(zhǔn)入和退出機(jī)制、考核機(jī)制究竟如何設(shè)計(jì)；“綜治工作”平臺(tái)與此前浙江普遍設(shè)立的“綜治工作中心”的關(guān)系如何平衡，原有的綜治工作中心是一個(gè)基層統(tǒng)籌全局實(shí)際指揮的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，降格為平臺(tái)是否會(huì)影響到實(shí)際工作效果；“四個(gè)平臺(tái)”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四位相應(yīng)的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，是否會(huì)新增協(xié)調(diào)難度并降低工作效率；“四個(gè)平臺(tái)”之上架設(shè)一個(gè)“綜合指揮室”，其指揮室主任如果是綜治科長(zhǎng)兼任的，其實(shí)際指揮效果是否會(huì)大打折扣。這些都是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府的現(xiàn)實(shí)問題。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府作為基層社會(huì)治理的重要支點(diǎn)，牽一發(fā)動(dòng)全身，必須從市級(jí)層面統(tǒng)籌謀劃，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作重心轉(zhuǎn)移到基層建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能上來，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合改革“路線圖”，理順條塊職責(zé)、明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)扁平化管理。近期北京市首開先河，制定《北京市街道辦事處條例》，率先為街道辦事處立法破題，從機(jī)構(gòu)、職責(zé)、服務(wù)、管理、治理、保障、監(jiān)督多維度明確街道辦事的制度支撐，固定了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，賦予街道辦事處必要的綜合執(zhí)法權(quán)，為城市社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

二、完善市域網(wǎng)格治理法治化水平

網(wǎng)格化治理，就是將城市管理空間劃分為若干單元(即網(wǎng)格)，依托數(shù)字化信息平臺(tái)，對(duì)單元網(wǎng)格內(nèi)的用戶需求做出及時(shí)響應(yīng)的城市信息化治理模式。浙江網(wǎng)格化治理發(fā)源于舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式，成熟于杭州余杭的城區(qū)網(wǎng)格化治理實(shí)踐。實(shí)踐證明，推行網(wǎng)格化治理的城市，在收集民意、提高公眾滿意度、減少犯罪、降低信訪量等方面均有良好表現(xiàn)。但是網(wǎng)格治理在實(shí)際運(yùn)行中還需要進(jìn)一步完善。

第一，技術(shù)、機(jī)制的更新不能替代政府理念的更新。網(wǎng)格化治理通過政府流程再造，推動(dòng)政府從傳統(tǒng)的粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了政府績(jī)效和管理水平的提升。但是這些作用更多的是技術(shù)和機(jī)制意義上的，屬于“術(shù)”的層面，而有效的城市管理的根本在于“道”，即政府法治理念確立，也就是要樹立起執(zhí)政為民、以人為本的理念，將法治政府和城市法治化治理的理念內(nèi)化為政府及其工作人員的價(jià)值認(rèn)同和自覺行動(dòng)。沒有治理理念的更新和轉(zhuǎn)型，網(wǎng)格化治理會(huì)在仿效中變形、在移植中走樣，徒具其表而難得其實(shí)，甚至成為新的矛盾增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，網(wǎng)格化治理的技術(shù)更新不能替代城市法治理念的深入人心，后者更加具有基礎(chǔ)性、根本性和全局性。

第二，存在過度行政化的趨勢(shì)。網(wǎng)格化管理通過政府資源的整合和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，大大拓展政府管理范圍，延伸管理空間，并有利于克服傳統(tǒng)城市管理體制中“條塊分割”“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)”的弊端，避免多頭管理、重復(fù)管理和管理真空。但是資源的過度集中容易導(dǎo)致政府的包攬，大小問題輕易就提交到政府面前。相應(yīng)地，政府容易成為社會(huì)矛盾的集散地，增加政府治理成本，且不利于社會(huì)自治和社會(huì)自我消解糾紛能力的增強(qiáng)。而且，政府內(nèi)部協(xié)調(diào)本身也需要較大成本，并不會(huì)因?yàn)榫W(wǎng)格化治理的出現(xiàn)而自動(dòng)理順。因此，根本之道有兩條。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，明晰政府部門職責(zé)。政府既要保證公共產(chǎn)品提供到位，但又不是管得越多越好，應(yīng)該通過合理劃分政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的邊界。二是增強(qiáng)基層群眾自治能力，通過有序的基層組織和糾紛的自我消化彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，助力城市管理。

第三，網(wǎng)格化治理并非無(wú)所不能，它并不能將人民群眾關(guān)心的問題“一網(wǎng)打盡”。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地看待網(wǎng)格化治理，應(yīng)揚(yáng)其所長(zhǎng)而避其所短，切實(shí)加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。近期，網(wǎng)格化治理地方立法取得了重大突破，浙江衢州制定了《衢州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理?xiàng)l例》，成為全國(guó)第一部網(wǎng)格化治理的地方立法。這意味著網(wǎng)格化治理已經(jīng)從規(guī)范化層面進(jìn)入到法治化軌道，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法治化、社會(huì)化奠定了重要基礎(chǔ)。

市域治理一方面能夠有效承擔(dān)國(guó)家治理、省域治理的重要任務(wù)，另一方面能為縣域治理、基層治理提供強(qiáng)有力的統(tǒng)籌指導(dǎo)支持。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，市一級(jí)制度供給、制度創(chuàng)新、制度融合能力與防范化解能力較強(qiáng)，有能力不斷完善市域社會(huì)治理制度體系，夯實(shí)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)。