澄清對國有資本授權(quán)經(jīng)營的模糊認識

文_高明華

2019年4月19日，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（以下簡稱《方案》），這是對十八屆三中全會以來出臺的各種國資國企改革政策中關(guān)于“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”的具體化。2019年政府工作報告在部署“深化重點領(lǐng)域改革，加快完善市場機制”時，將“加快國資國企改革”擺在突出位置，提出明確要求。2019年國企改革的重要任務(wù)之一即是著力改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，推進混改和股權(quán)多元化?？梢哉f，國有資本授權(quán)經(jīng)營是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要組成部分，它直接關(guān)系國企改革的深化尤其是國企混改的成功。然而，不論在理論上還是在實踐上，關(guān)于國有資本授權(quán)都還存在一些模糊認識。

一、誰來授權(quán)

誰來授權(quán)，就是要確定授權(quán)主體。而要回答這個問題，就要弄清國有資本經(jīng)營的委托—代理鏈條，這個鏈條其實很清楚，就是全體人民—全國人大—國務(wù)院及其下屬監(jiān)管機構(gòu)—國有資本投資公司（或運營公司或集團母公司）（以下只簡稱“三類國資公司”）—所出資企業(yè)。在這個鏈條中，全國人大、國務(wù)院及其下屬監(jiān)管機構(gòu)都是國有資本出資人代表機構(gòu)。從這個鏈條不難看出，授權(quán)主體是相對的。由于存在多個層級，每個層級對于下個層級都是授權(quán)主體，最頂層的授權(quán)主體是全體人民，最低層級不再是授權(quán)主體，而是被授權(quán)者。不過，對于企業(yè)形式的三類國資公司及其所出資的企業(yè)來說，還存在董事會對經(jīng)營層的授權(quán)關(guān)系。

實踐中，經(jīng)常存在一種誤解，即把國務(wù)院甚至國務(wù)院國資委或財政部等機構(gòu)作為最終的授權(quán)者，這顯然是錯誤的，它們只是全國人大授權(quán)的出資人代表機構(gòu)。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出，國有企業(yè)屬于全民所有。但是，全民是一個集合和抽象的概念，盡管在法律上他們擁有國有資本所有權(quán)，但不可能直接行使國有資本所有權(quán)，這和自然人不同。在這種情況下，就只能委托給全民的代表。這個代表只能是全國人大，不可能是國務(wù)院，更不可能是國務(wù)院的某個下屬機構(gòu)，因為全國人大是全民選舉產(chǎn)生的，是直接代表全民的，而國務(wù)院則是全國人大選舉產(chǎn)生的。全民與全國人大之間是國有資本所有權(quán)行使的第一層委托—代理關(guān)系，而全國人大與國務(wù)院之間則是國有資本所有權(quán)行使的第二層委托代理關(guān)系，自2018年開始實施的國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理情況，便基本體現(xiàn)了這兩層委托—代理關(guān)系。不過，從嚴格意義上，應(yīng)該是國務(wù)院向全國人大報告國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理情況，而不是向全國人大常委會，因為全國人大常委會是隸屬于全國人大的，只是代表全國人大行使部分職權(quán)，不是全民的直接代表。

二、授什么權(quán)

從國有資本（或資產(chǎn)）授權(quán)的委托—代理鏈條看，不同層級的授權(quán)是不同的。

第一，全民對全國人大的授權(quán)是國有資本所有權(quán)行使的立法權(quán)和法律執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)?！斗桨浮访鞔_提出，要加快推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作。盡管全國人大是全民的直接代理人，但它不可能直接行使國有資本所有權(quán)，因為它是一種代議和立法機構(gòu)。但不直接行使所有權(quán)并不意味著放棄對所有權(quán)行使的監(jiān)督，只是這種監(jiān)督不是日常監(jiān)督，而是規(guī)則監(jiān)督，即它要負責(zé)國有資本監(jiān)管和所有權(quán)行使的法律、規(guī)則起草，以及相應(yīng)的守法、守規(guī)的檢查工作，行使國有資產(chǎn)“處置權(quán)”，決定利潤的分配與使用。

第二，全國人大對政府的授權(quán)是國有資本法律和規(guī)則的執(zhí)行權(quán)。中央政府就是國務(wù)院，具體執(zhí)行機構(gòu)就是相應(yīng)的國務(wù)院組成機構(gòu)，如國資委、財政部，甚至還有其他部門，這是因為目前國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，分布廣泛，既有營利性的，也有非營利性的，前者就是國有資本，后者只能稱為國有資產(chǎn)，而不是資本，因為資本是要增值的，而非營利性意味著不能增值。

目前營利性質(zhì)的國有資產(chǎn)（即國有資本）的監(jiān)管機構(gòu)主要是國資委和財政部（針對金融資本），非營利性質(zhì)的國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構(gòu)則主要是財政部。兩類國資的授權(quán)差異很大。對于營利性部分，監(jiān)管重點是國有資本是否在合規(guī)經(jīng)營中創(chuàng)造更多利潤，即重在監(jiān)督資本增值，少管甚至不管人和事；對于非營利性部分，則是全面監(jiān)管，既要管資產(chǎn)，也要管人和管事，以保證這部分國有資產(chǎn)得到合理配置和有效利用，如果追求盈利，則會損害公眾利益。所謂國有資本經(jīng)營授權(quán)，其實就應(yīng)該是針對營利性部分的。由于兩類國有資本（資產(chǎn)）經(jīng)營的授權(quán)不同，出資人代表機構(gòu)就必須制定不盡相同的監(jiān)管權(quán)力清單，采取不盡相同的履職方式。以下的分析就限于營利性部分，即國有資本。

第三，政府（國務(wù)院及其下屬監(jiān)管機構(gòu)）對三類國資公司的授權(quán)是國有資本價值的經(jīng)營權(quán)。國有資本所有權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，而不是行政權(quán)力，因此政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)不能直接經(jīng)營國有資本。財產(chǎn)權(quán)利體現(xiàn)的是所有人與非所有人之間對財產(chǎn)的占有和支配關(guān)系，它可以分解和轉(zhuǎn)移，可以進入市場進行平等交易，而行政權(quán)力體現(xiàn)的則是政府機構(gòu)對個人和社會組織的支配關(guān)系，它具有強制性，不能進入市場進行交易。如果讓政府機構(gòu)行使國有財產(chǎn)權(quán)，則極可能使國有財產(chǎn)權(quán)的行使具有某種行政強制性質(zhì)，加之政府機構(gòu)不是真正的國有資本所有者，從而極易侵害市場交易主體雙方的利益。因此，對國有資本的經(jīng)營權(quán)只能交給企業(yè)形式存在的三類國資公司。三類國資公司通過控股、參股其他企業(yè)（所出資企業(yè)），從事國有股權(quán)經(jīng)營及金融資本的營運，以此謀求國有資本增值的最大化，其具體經(jīng)營決策除了應(yīng)符合國家頒布的法律、法規(guī)和政策，并接受有關(guān)監(jiān)督部門依法監(jiān)督檢查外，不受任何部門的行政干預(yù)。

第四，三類國資公司對其所出資企業(yè)的授權(quán)是國有資本實體經(jīng)營權(quán)。前者主要履行股東權(quán)利，即根據(jù)其股權(quán)比例在后者的重大決策（含人事）和收益分配上享有與其股權(quán)對應(yīng)的權(quán)利。

三、如何授權(quán)

全民對全國人大、全國人大對政府的授權(quán)相對簡單，一般通過法律來確定。而政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)對三類國資公司的授權(quán)以及三類國資公司對其所出資企業(yè)的授權(quán)，則由于傳統(tǒng)思維的影響很容易越權(quán)，管得過多過細，導(dǎo)致被授權(quán)者缺乏足夠的激勵和動力。

政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)作為國有資本所有者的代理人，其監(jiān)督對象是其直接的授權(quán)對象，即三類國資公司，而不能越權(quán)監(jiān)督三類國資公司所投資的企業(yè)，后者應(yīng)由三類國資公司直接監(jiān)督。全國人大應(yīng)通過立法明確政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)以下監(jiān)管權(quán)力：一是定期或不定期檢查三類國資公司的各種報告，尤其是財務(wù)報告；二是要參與（但不干預(yù)）三類國資公司董事會的戰(zhàn)略決策，一旦發(fā)現(xiàn)三類國資公司董事會違反法規(guī)或程序，及時給予提醒，以盡可能提高企業(yè)決策的科學(xué)性；三是對三類國資公司任何人員尤其是董事會和高管人員，依法依規(guī)提出質(zhì)詢，以及時發(fā)現(xiàn)三類國資公司可能存在的問題，以及國有資本運營目標實現(xiàn)情況。但這種質(zhì)詢不能超越全國人大對政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)授予的權(quán)力清單。監(jiān)督報告可以公開，以接受大眾監(jiān)督。

法律還應(yīng)明確政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任，責(zé)任要落實到人，對于因監(jiān)督不力而造成國有資本損失或低效時，有相應(yīng)的問責(zé)制度和程序，問責(zé)力度要足夠大，以對監(jiān)督者的監(jiān)督產(chǎn)生壓力。同時，對于監(jiān)管成效也要有相應(yīng)的評價和激勵制度。

政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)對三類國資公司的監(jiān)督，以及三類國資公司對所出資企業(yè)的監(jiān)督主要包括三個方面，即對“資本”的監(jiān)督、對“人”的監(jiān)督和對“事”的監(jiān)督，但這三個方面中，對“資本”的監(jiān)督是核心。

十八屆三中全會提出，要“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，這是對過去“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的新突破。這種突破包括兩個方面：一是從管理向監(jiān)督的轉(zhuǎn)變；二是從全面監(jiān)管向重點管資本的轉(zhuǎn)變。實際上，“管資本”與“管人”和“管事”三者之間并沒有嚴格的界限。從現(xiàn)代企業(yè)出資人角度，“管資本”涵蓋“管人”和“管事”，就是說，出資額度的大小決定著出資人在企業(yè)中的話語權(quán)，這是公司治理的基本原則。但這并不意味著，出資人或授權(quán)者直接決定所出資企業(yè)或被授權(quán)者的所有人、財（資本）、物（事）。對于具有營利性質(zhì)的國有資本來說，管資本的核心是價值管理，即主要考慮國有資本增值而不必太在意采取何種方式實現(xiàn)這種增值。至于對“人”的監(jiān)督，則是按照法律程序選擇自己的代理人進入企業(yè)董事會，所謂對“人”監(jiān)督實際上就是對所派代理人的監(jiān)督。通過這個代理人，把自己的意志傳導(dǎo)給董事會。董事會職權(quán)必須得到保障和有效落實。

需要注意的是，對于國有獨資的三類國資公司，政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)的意志基本上都會得到貫徹，甚至是全面貫徹。但也不盡然，比如，如果法律明確規(guī)定三類國資公司是營利性的，那么，政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)就不能夠把非營利性的政策性項目強行交給三類國資公司，除非給予足夠補償，否則，就剝奪了三類國資公司的獨立法人地位。但三類國資公司的盈利是必須要分紅給政府的，然后再通過政府回報給全民。

就三類國資公司對所出資企業(yè)來說，前者通過委派的代理人傳導(dǎo)給后者董事會的意志的落實程度，要取決于后者是獨資公司還是混合所有制企業(yè)，以及混合到多大程度。換言之，取決于后者所有董事基于法律地位平等基礎(chǔ)上的充分討論，只有如此，才能既尊重各方股東，又保證企業(yè)的獨立性，使得企業(yè)能夠真正實現(xiàn)自主經(jīng)營。

對于總經(jīng)理的選聘，不論是三類國資公司還是其所出資企業(yè)，上層授權(quán)者均無權(quán)直接決定。按照公司法，總經(jīng)理應(yīng)由董事會聘任，董事會甚至可以聘任有能力的民營企業(yè)家。而如果上層授權(quán)者直接任命總經(jīng)理，則既不合法，又使董事會不必承擔選錯經(jīng)營者的風(fēng)險和責(zé)任。

至于對“事”的監(jiān)督，上層授權(quán)者應(yīng)特別慎重，應(yīng)該通過相關(guān)法律規(guī)則嚴格界定清楚“管事”的范圍，出資人代表機構(gòu)制定權(quán)力清單時應(yīng)特別關(guān)注這一點。從嚴格意義上說，對于三類國資公司及其所出資企業(yè)，它們的行為只要合規(guī)合法，上層授權(quán)者是不能隨意干預(yù)的。上層授權(quán)者可以根據(jù)法律法規(guī)列出負面清單，即哪些事不可以做，但不應(yīng)規(guī)定哪些事企業(yè)可以做，那是企業(yè)自主經(jīng)營范疇。

四、如何接受授權(quán)

實踐中存在一個比較突出的問題，就是被授權(quán)者不敢接受授權(quán)，或者不敢接受全部授權(quán)，這主要體現(xiàn)在政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)對三類國資公司的授權(quán)、三類國資公司對其所出資企業(yè)的授權(quán)，以及公司中董事會對總經(jīng)理的授權(quán)方面。究其原因，是職權(quán)界定不清，授權(quán)者經(jīng)常越權(quán)，以及規(guī)則不太符合市場規(guī)律。

國有資本經(jīng)營有條紅線，即不能造成國資流失，而且一旦發(fā)現(xiàn)造成國資流失，將被終身問責(zé)。嚴禁國資流失本沒有問題，但在責(zé)任不清、授權(quán)者經(jīng)常越權(quán)的情況下，接受授權(quán)的風(fēng)險是很大的。以董事會對總經(jīng)理的授權(quán)為例，從公司法看，二者的職權(quán)界限是很清晰的，即董事會作為投資者的代理人，負責(zé)公司的戰(zhàn)略決策；以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層則負責(zé)落實董事會做出的戰(zhàn)略決策，擁有日常經(jīng)營決策權(quán)。但現(xiàn)實中二者的職權(quán)卻經(jīng)常出現(xiàn)交叉。在我國，董事長被明確為公司“一把手”，這種做法導(dǎo)致的一個結(jié)果就是董事長變成了經(jīng)理人，他可以全面干預(yù)總經(jīng)理的日常經(jīng)營決策，而在日常決策出現(xiàn)錯誤或失誤時，董事長卻又可以推脫責(zé)任，認為這是總經(jīng)理的權(quán)力范圍，這無疑會嚴重影響總經(jīng)理獨立行使權(quán)力并獨立承擔責(zé)任，致使其應(yīng)該獲得的授權(quán)不敢接受，嚴重影響其經(jīng)營動力。在這種情況下，即使賬面上沒有造成國資流失，但經(jīng)營不力也是一種國資流失。

如何使總經(jīng)理愿意接受授權(quán)，并通過這種授權(quán)保證企業(yè)經(jīng)營活力，進而使國資實現(xiàn)最大化增值？一是放權(quán)。這里的“權(quán)”是指經(jīng)營權(quán)，總經(jīng)理的經(jīng)營權(quán)可以無限大，但要符合兩個條件：其一，總經(jīng)理經(jīng)營行為要合法合規(guī)；其二，總經(jīng)理行為要符合董事會的戰(zhàn)略決策。二是激勵。這里的激勵包括物質(zhì)激勵和聲譽激勵。激勵應(yīng)該達到使總經(jīng)理感到努力工作的收益大于成本的程度。三是合規(guī)和責(zé)任。規(guī)則尤其是法律規(guī)則要達到使總經(jīng)理感到違規(guī)違法不值得的程度；而且責(zé)任要清晰，清晰到使總經(jīng)理能夠準確預(yù)知違規(guī)違法自己需要承擔多大程度的處罰。

這里需要特別注意的是，規(guī)則一定要符合市場規(guī)律，目前對國資流失的判斷就經(jīng)常存在主觀性較強的問題，這源于國資交易規(guī)則的不盡合理。比如國資交易價格的確定，既有規(guī)則基本事前確定了價格，其實交易價格的確定應(yīng)該是在充分信息、充分競價的基礎(chǔ)上基于交易雙方的談判來確定，而不是事前人為規(guī)定一個價格或價格區(qū)間。在此規(guī)則下，決策者是不敢接受相應(yīng)授權(quán)的，即使接受，在實際決策時也會瞻前顧后，從而可能貽誤市場機會。

以上關(guān)于董事會對總經(jīng)理授權(quán)的論述同樣適用于政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)方面，如果政府動用行政權(quán)力，在授權(quán)后把對企業(yè)的監(jiān)督變成干預(yù)，則被授權(quán)者就會存在很大顧慮。如上所述，政府及其下屬監(jiān)管機構(gòu)是作為出資人代表存在的，履行的是財產(chǎn)權(quán)利，而非行政權(quán)力。