行政執(zhí)法類公務員職級制度設計
——基于交通運輸行政執(zhí)法隊伍構成狀況的分析

文_郝玉明

新修訂的《公務員法》將于2019年6月1日實施，其中重要的修訂就是將公務員非領導職務轉為職級，實行職務與職級并行；2019年3月中央辦公廳印發(fā)《公務員職務與職級并行規(guī)定》（以下簡稱為《規(guī)定》），對職務與職級作出明確規(guī)定，并將隨著修訂的公務員法同步實施。隨著《行政執(zhí)法類公務員分類管理規(guī)定（試行）》和《專業(yè)技術類公務員分類管理規(guī)定（試行）》的頒布實施，區(qū)分三個類別進行分類管理終結了按照綜合管理類單一類別管理的傳統(tǒng)，實行職務與職級并行需要解決與分類管理制度協(xié)同和銜接問題?！兑?guī)定》的頒布實施，將行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員職務與職級并行提到議事日程，迫切需要加強對這兩大類公務員隊伍狀況及其職級制度設計展開研究。因此，本文對現(xiàn)行《規(guī)定》進行解析，并結合交通運輸行政執(zhí)法隊伍對行政執(zhí)法類公務員職級制度設計展開分析，以期對完善三類公務員職級并行制度提供參考。

一、現(xiàn)行職務與職級并行制度的主要特點

公務員職務與職級并行將覆蓋到綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類三類公務員群體，但是來自于綜合管理類“非領導職務”的職級序列，從職級序列設置、任免升降管理到職級職數(shù)核定，仍然和“非領導職務”具有天然聯(lián)系和管理上的繼承性，這就使得《規(guī)定》具有鮮明的綜合管理類特色。

對綜合管理類公務員職級制度設計充分，而對行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員職級并行制度缺乏具體設計，是現(xiàn)行制度的一個鮮明特點。雖然在《規(guī)定》中規(guī)定了職務與職級并行適用于三類公務員，并對職級的設置、管理等基本原則、管理權限作出規(guī)定，看似適用于三類公務員，但對于綜合管理類公務員的“職級”規(guī)定更為清晰明確，而對行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類的“職級”序列、職數(shù)比例等均未明確，僅僅是預留了制度“接口”，也就預示了下一步仍需進一步作出相應的制度規(guī)定?！兑?guī)定》第七條提出了“綜合管理類以外其他職位類別公務員職級序列另行規(guī)定”，即行政執(zhí)法類公務員的職級序列仍未予以明確，考慮行政執(zhí)法類公務員分類管理規(guī)定中設置了“督辦、一級高級主辦、二級高級主辦、三級高級主辦、四級高級主辦、一級主辦、二級主辦、三級主辦、四級主辦、一級行政執(zhí)法員、二級行政執(zhí)法員”11個職務層次，行政執(zhí)法類公務員職級與這11個職務層次是否同一、如何對應等問題，也還需要研究解決。

充分體現(xiàn)了分級管理而缺乏對分類管理的體現(xiàn)，是現(xiàn)行的制度規(guī)定的另一個顯著特點?！兑?guī)定》第五條規(guī)定了職務與職級并行制度實施實行分級負責，第十條規(guī)定了綜合管理類職級序列在不同層級機關設置的最高職級上限，第十一條規(guī)定了職級職數(shù)比例按照行政編制數(shù)的一定比例核定，并對綜合管理類不同層級機關的各個職級比例作出限定，這些都充分體現(xiàn)了區(qū)分機關層級進行分級管理的特性，但是對行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員隊伍的特性則缺乏體現(xiàn)，尤其是行政執(zhí)法類公務員在不同部門之間隊伍構成和層級分布上都存在較大差異，單一按照行政機關層級核定職級職數(shù)比例，很難充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務員的特殊性，也會帶來與綜合管理類公務員職級晉升機會橫向類別之間比較的不均衡、出現(xiàn)“苦樂不均”現(xiàn)象。

綜上所述，現(xiàn)行的《規(guī)定》為行政執(zhí)法類公務員職務與職級并行預留了“接口”，為探索制定行政執(zhí)法類公務員職級制度奠定了基礎。

二、行政執(zhí)法類公務員職務與職級并行需求迫切

交通運輸行政執(zhí)法隊伍是行政執(zhí)法類公務員的重要組成部分，以其作為典型案例，對其管理和隊伍狀況展開分析，有助于對行政執(zhí)法類公務員職級并行面臨問題加深理解和認識，對下一步科學設計制度、提高管理效率具有重要現(xiàn)實意義。

以交通運輸行政執(zhí)法人員為例，由于受機構規(guī)格限制，職務晉升受到制約，交通運輸行政執(zhí)法人員薪酬待遇偏低，加上海事系統(tǒng)垂直管理與地方公務員橫向比較待遇不平衡，使得行政執(zhí)法隊伍激勵不足，迫切需要建立職務與職級并行制度，在職務晉升受限情況下，通過職級晉升提高待遇。主要包括以下兩個方面。

一方面，交通運輸行政執(zhí)法人員職務晉升受限需要建立職級晉升通道。實行交通運輸綜合行政執(zhí)法改革以來，在省以下各級交通行政部門的交通廳、局（委）下設“綜合行政執(zhí)法局”，省一級為正處級規(guī)格，地市級為正科級規(guī)格，縣和市轄區(qū)為正股級規(guī)格，作為內設機構，各級執(zhí)法機構規(guī)格普遍偏低，人員數(shù)量數(shù)倍于與其平行的其他內設部門，對執(zhí)法機構人員職務晉升構成較大程度制約。與此同時，在各級綜合執(zhí)法局分別下設執(zhí)法支隊、大隊和中隊，作為一線執(zhí)法主體承擔具體執(zhí)法職能。按照現(xiàn)行管理體制和機構規(guī)格，執(zhí)法支隊屬于處級建制，大隊屬于科級建制，中隊則屬于股級建制，而絕大部分一線執(zhí)法人員隸屬于大隊和中隊兩個機構，即在正科級及以下單位，通常面臨幾十人甚至上百人爭搶一個科級崗位的激烈競爭局面，一線執(zhí)法人員長期處于科員這一最低職務層次成為一種常態(tài)，其職務晉升受到嚴重制約，基于職務的薪酬待遇長期得不到提高，工作狀態(tài)、執(zhí)法效率受到不同程度影響。因此，迫切需要建立職務與職級并行制度。

另一方面，交通運輸行政執(zhí)法人員薪酬待遇偏低，迫切需要通過職級晉升提高待遇。交通運輸執(zhí)法人員大部分集中在基層一線，面對執(zhí)法對象開展執(zhí)法工作，由于基層執(zhí)法機構規(guī)格普遍偏低，相應導致了交通運輸行政執(zhí)法人員職務晉升空間有限，薪酬待遇偏低，一線執(zhí)法隨時面臨安全風險，缺乏基于職位的補償性福利待遇保障，自身價值難以獲得體現(xiàn)，激勵不足導致職業(yè)榮譽感下降，勞酬不公平感增強，影響了工作積極性和依法行政效率；加之，由于海事局實行垂直管理，海事執(zhí)法人員不能夠享受到地方公務員的績效考核獎和精神文明獎，薪酬待遇偏低、橫向比較存在不公平感，導致人員工作積極性不高，隊伍不穩(wěn)定。

三、行政執(zhí)法類公務員職級制度設計重點

《公務員職務與職級并行規(guī)定》為行政執(zhí)法類公務員職務與職級并行預留“接口”，加強行政執(zhí)法類公務員隊伍的管理與激勵對職務與職級并行提出迫切需求，結合交通運輸行政執(zhí)法隊伍構成狀況，進行行政執(zhí)法類公務員職級制度設計應重點關注以下三個方面。

（一）行政執(zhí)法隊伍行業(yè)特殊性對職級并行制度設計提出特殊需求

按照職位分類管理方式，交通運輸系統(tǒng)行政執(zhí)法人員應屬于行政執(zhí)法類公務員下面的一個職組，除具有一般執(zhí)法類公務員的共性特征以外，還具有其自身獨特的個性特征。具體體現(xiàn)在以下六個方面：一是交通運輸行政執(zhí)法職責范圍廣，涵蓋陸地執(zhí)法、航道執(zhí)法、海上執(zhí)法等交通運輸監(jiān)管職能的眾多領域；二是交通運輸行政執(zhí)法戰(zhàn)線長，道路運政、水路運政、公路路政、航道行政等，要覆蓋到交通運輸全線里程和全部網(wǎng)絡，經(jīng)常需要24小時連續(xù)執(zhí)法執(zhí)勤，執(zhí)法人員工作壓力大；三是交通運輸行政執(zhí)法工作條件艱苦，交通運輸行政執(zhí)法人員多從事戶外、路上執(zhí)法工作，外勤執(zhí)法面對的工作環(huán)境相對惡劣；四是交通運輸行政執(zhí)法社會安全責任大，交通執(zhí)法對危險貨品監(jiān)管、查處超高超限大貨車及查處非法營運車輛等執(zhí)法行為，承擔重要社會安全責任；五是交通運輸行政執(zhí)法人身安全風險高，有些一線執(zhí)法對象群體素質不高，執(zhí)法人員人身安全受到來自危險貨品、違章車輛、被查處人員等的各種威脅；六是交通運輸行政執(zhí)法與交警執(zhí)法具有相似性，交通執(zhí)法和交警執(zhí)法雖然不能完全對等，但在工作性質和工作場所、環(huán)境條件等方面在較大程度上具有相似性。交通運輸行政執(zhí)法人員這些特征，決定了其在一般性行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定之外，還應體現(xiàn)其個性化管理需求，即在職位權益保障、職位補償性津補貼乃至于在基層的職務和職級職數(shù)劃分等各方面應給予傾斜。

海事系統(tǒng)執(zhí)法人員主要承擔在海洋一線從事執(zhí)法、救援、防范臺風侵襲等職能，海上作業(yè)是其顯著特征，這和陸地執(zhí)法有著顯著差異。海事執(zhí)法人員長期在海洋平面工作，海上執(zhí)法工作環(huán)境“高鹽、高濕、高溫”，執(zhí)法艦艇是其工作和生活的主要載體，因執(zhí)法艦艇船體大小不同對其工作條件影響差異較大；海事執(zhí)法還要求具有較強的執(zhí)法技術要求，是行政執(zhí)法和技術執(zhí)法的綜合體。國際海事公約制定及相關條款修訂、船舶安全檢查等，都要求具有較強的專業(yè)技術，而且代表國家履行國際海事公約，還要求具有較強的外語和溝通表達等業(yè)務能力，因此，海事執(zhí)法既有執(zhí)法性要求，還有技術性要求，對復合型人才素質的高要求不能夠匹配相應的職務、職級晉升和薪酬待遇，勢必造成海事執(zhí)法人才隊伍吸引力不足。

（二）行政執(zhí)法類公務員應在分類基礎上進行具體職級制度設計

按照《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》，交通運輸行政執(zhí)法隊伍中具有公務員身份的執(zhí)法人員應當劃入行政執(zhí)法類，并按照規(guī)定實行分類管理。其中包含了督辦、1—4級高級主辦、1—4級主辦和1—2級行政執(zhí)法員共11個職務層次，并需結合行政機關層級對這些職務的職數(shù)予以差別化核定。但由于尚未頒布具體配套實施文件，這個分類管理的基礎性制度文件尚未實施運轉，相應的交通運輸行政執(zhí)法隊伍中應劃入行政執(zhí)法類公務員的人員范圍尚不清晰，這是行政執(zhí)法類公務員職級制度設計的前提條件。

就交通運輸行政執(zhí)法人員而言，建立其公務員職級并行制度，首先需要對實行職級并行的范圍進行清晰界定。交通運輸行政執(zhí)法人員隊伍包括了公務員、參公人員、事業(yè)編制人員以及企業(yè)人員，這種多元化的執(zhí)法隊伍身份構成客觀上對這支隊伍的精細化管理和實行個性化激勵保障造成困難，并對制定實施相應的職級管理辦法構成制約，實行公務員的職務與職級并行，還需要統(tǒng)籌考慮非公務員身份的執(zhí)法人員的管理與激勵問題，綜合考慮設計整個執(zhí)法干部隊伍的管理體系。對屬于公務員身份的交通運輸行政執(zhí)法人員，建立交通運輸系統(tǒng)的、具有交通運輸行政執(zhí)法特色的職級管理制度，首先必須明確界定職級管理對象實施范圍。一方面，目前國家層面的、統(tǒng)一的執(zhí)法類公務員分類管理尚未實施，行政執(zhí)法類公務員范圍還不清晰，相應的建立職級管理辦法難度加大；另一方面，縣以下機關綜合管理類公務員的職務與職級并行，其中符合職級晉升條件的一小部分交通運輸行政執(zhí)法人員可以享受待遇，這種政策惠及人員范圍和激勵力度都遠遠不足。因此，應基于當前制度和管理現(xiàn)狀，在清晰界定行政執(zhí)法類公務員范圍基礎上，進行行政執(zhí)法類公務員職級并行制度具體設計。

構建行政執(zhí)法類公務員職級并行具體制度，包括個性化職務序列名稱確定、職數(shù)核定、職務與職級晉升資格條件等相關管理辦法?？梢詤⒄蘸徒梃b綜合管理類公務員職級并行管理規(guī)定，但又要體現(xiàn)出行政執(zhí)法類公務員職級管理特殊性，還應充分考慮包括交通運輸系統(tǒng)等各個部門具體執(zhí)法隊伍狀況，同步構建部門性執(zhí)法人員職級設置或職數(shù)核定辦法，實現(xiàn)職務與職級并行與分類管理有機結合。

（三）行政執(zhí)法類公務員職級并行應平衡考慮執(zhí)法干部隊伍多元化身份狀況

交通運輸行政綜合執(zhí)法改革尚未在全國范圍全面推開，交通運輸行政執(zhí)法管理單位性質在省際層面存在較大差異，甚至省內不同市縣之間也存在差異，相應的交通運輸行政執(zhí)法人員身份構成多元化。實行了綜合行政執(zhí)法改革的試點省份，如廣東、福建、河南等試點省份建立了綜合執(zhí)法局，人員包括了原來的公務員編和專項行政執(zhí)法編兩種，而尚未實行綜合執(zhí)法改革的省份，仍然延續(xù)原有管理體制，包括行政機關、參公事業(yè)單位和企業(yè)化運營單位等多種形式，與此相適應，從事交通運輸行政執(zhí)法人員的身份也就涵蓋了公務員、參公人員、事業(yè)單位職員、企業(yè)人員等多種形式。這種執(zhí)法人員身份構成，對職級制度設計提出更高要求和挑戰(zhàn)，越是執(zhí)法隊伍，越是基層機關，執(zhí)法隊伍身份越是復雜，行政機關、參公機關與事業(yè)單位人員“混崗混編”十分普遍，單一實行公務員的職級并行將會造成這一執(zhí)法隊伍內部的矛盾和不平衡，也會制約和影響職級并行制度的順利實施和改革效果。因此，進行行政執(zhí)法類公務員職級并行制度設計，應充分考慮基層執(zhí)法隊伍多元化構成情況，綜合考慮機關、參公單位、事業(yè)單位和企業(yè)化運營等各類干部隊伍需求，平衡不同執(zhí)法群體的利益訴求，進行制度統(tǒng)籌規(guī)劃和科學設計。