“村莊合并”的驅(qū)動力和利與弊分析

摘要：隨著農(nóng)村日益空心化的影響和村級財政壓力的驅(qū)動，行政村合并逐漸成為解決農(nóng)村問題的一種策略。村莊合并有利于推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，使得村委會更好地開展工作，同時也有利于村委會合規(guī)選舉并集中資源發(fā)展村經(jīng)濟。但同時，村莊的合并加大了社會管理難度和管理監(jiān)督村干部難度。因此，在村莊合并中要發(fā)揮好村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和發(fā)揮村民委員會的主體作用，促進農(nóng)村平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村莊合并;驅(qū)動力;利與弊;村民自治

中圖分類號：D422.6 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）19-0063-03

自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（下文簡稱《村組法》）頒布起，村民自治就成為中國農(nóng)村政治改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵措施。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨果地村率先完成村民委員會（下文簡稱村委會）的選舉工作，成立了新中國第一個村委會，成為中國村民自治第一村。之后幾十年里，以成立村委會為代表的村民自治迅速在全中國展開和深化，成為基層農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。但近十幾年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，村民自治的發(fā)展遇到了困難和瓶頸，出現(xiàn)了兩種改革趨勢，一種是將村民自治的重心即村委會下沉到行政村，由各自然村來行使自治權(quán)，而把原來行政村的村委會改造成行政服務(wù)中心來承接基層政府安排的行政事務(wù);另一種趨勢就是實行村莊合并，就是把原來較小的兩個及以上的行政村合并成一個大的行政村來組建村委會，以此來對上承擔基層政府的行政事務(wù)、對下行使自治權(quán)。本文著重探討村莊合并這一村民自治改革舉措的驅(qū)動力和利與弊。

一、推動村莊合并的驅(qū)動力分析

所謂村莊合并就是將兩個及以上的較小的行政村通過撤并的方式合成一個較大的行政村，行政村的合并可以從人口數(shù)量以及管轄范圍兩個指標進行，行政村的合并是內(nèi)外因素驅(qū)動的結(jié)果。

（一）推動村莊合并的內(nèi)驅(qū)力

一是農(nóng)村日益空心化的影響。我國改革開放四十多年取得的巨大經(jīng)濟成就，很重要的一個原因是是農(nóng)村人口的非農(nóng)化遷移，即農(nóng)村的剩余勞動力通過到沿海發(fā)達地區(qū)或者是城市打工、讀書、出嫁等方式離開了農(nóng)村。這在相當程度上促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展，但是農(nóng)村人口的持續(xù)流出特別是青壯年的持續(xù)不斷出走，造成農(nóng)村人口日益空心化，而村民自治要有效開展，又必須依靠青壯年人口的支持。

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國農(nóng)村的變化早已是是翻天覆地，村民對于村民自治的期望和要求也發(fā)生了巨大改變。原來貧窮的時候村民只是希望選出有能力的村委會成員來帶領(lǐng)大家吃飽飯走向富裕，但是現(xiàn)在大部分村民都已經(jīng)達到甚至超越了溫飽階段逐步邁向小康生活水平，因此，村民對村民自治和村委會成員的要求也愈來愈高。這就需要村委會成員要具備更高的能力素質(zhì)，但是現(xiàn)在一些地區(qū)農(nóng)村空心化問題日益嚴峻，人才青黃不接，無力再完成維持村民自治并進一步發(fā)展的任務(wù)。

村莊合并這時就應(yīng)運而生，通過將幾個行政村合并的方式將原來分散僅存的農(nóng)村精英一定程度上合攏在一個大的行政村內(nèi)，以此來實現(xiàn)村莊內(nèi)部人才的順利交接以維持村民自治的有效運轉(zhuǎn)、保留未來進一步發(fā)展的潛力。

二是村級財政壓力的驅(qū)動。農(nóng)村稅費改革特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，村級財政即村委會的財政收入大幅度減少，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村還可以通過土地出讓等方式來補足財政缺口，但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的財政收入只能依靠基層政府的撥款補助，由于長期入不敷出，無力持續(xù)支撐村民自治所需要的人力和物力。

村民自治經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)不再是當初投票選出村委會這么簡單，而是發(fā)展到村委會、村黨支部和村民監(jiān)督委員會三者并存的狀態(tài)，而且出于保障村民自治高質(zhì)量運行的考量，需要這三個組織成員脫產(chǎn)來專職擔任，這就涉及到財政支持的問題。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，失去向村民收取提留這一主要財政收入來源之后，村級財政就只能依靠上級基層政府的撥款來支持，但大部分情況都是入不敷出。在這種情況下，通過合并幾個行政村，不僅減少了村干部的數(shù)量，而且將財政補助集合起來，用來發(fā)放村干部工資和改善村民自治組織的辦公條件和服務(wù)水平。

（二）村莊合并的外在驅(qū)動力

一是有利于推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化。2017年，我國城鎮(zhèn)常住人口為81347萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，上述數(shù)據(jù)說明我國城鎮(zhèn)化的任務(wù)很緊迫，且城鎮(zhèn)化的前景在廣大農(nóng)村，這就會讓基層政府考量農(nóng)村城鎮(zhèn)化工作并進行前置部署，推動村莊合并就是一個很好的選項。

村莊合并不僅在行政層面將更多人和土地聚集在一個行政村內(nèi)，而且大幅減少了行政村的數(shù)量。行政村數(shù)量的減少可以削弱未來推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化遇到的阻力和潛在的反對力量，村民和土地的集中可以在推動農(nóng)村成化過程中減少資源的浪費以更順利推動“村改居”的實現(xiàn)。所以，對于基層政府來講實行村莊合并是提前為農(nóng)村城鎮(zhèn)化鋪路，是一個很好且必須的選項。

二是有利于更好地開展工作?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第一章第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”也就是說，基層政府與村委會之間是一種指導(dǎo)和被指導(dǎo)的平行關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下隸屬關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的行政機構(gòu)，承擔著極其沉重的工作任務(wù)。推進村莊合并有助于更好地開展工作，提高工作效益。

二、村莊合并的利與弊分析

村莊合并作為應(yīng)對村民自治出現(xiàn)新情況、新問題的一種改革舉措，迅速在多地開展試點和推行。但是按照唯物辯證法來講，任何事物都具有兩面性，所以我們應(yīng)分析村莊合并的利與弊，以規(guī)避和消除弊端，使之更好地發(fā)揮作用。

（一）村莊合并的有利方面

一是有利于村委會合規(guī)選舉。一般情況下，村委會選舉村民投票會投給自己熟悉的人，所以在小的行政村中村干部候選人一般都有自己固定票倉——親友團。村莊合并增加了村莊內(nèi)部的異質(zhì)性，候選人要想贏得村委會選舉，必須爭取不熟悉村民的支持，以推動村莊公共利益的名義來吸取更多選民的支持來獲得勝選，這有助于村委會選舉正規(guī)化。

二是有利于集中資源發(fā)展村經(jīng)濟。通過撤銷小村合并大村，減少了領(lǐng)工資的村干部和要錢辦公的村委會，使得入不敷出的村財政情況得到了很大的改善。更重要的是，在經(jīng)濟高速發(fā)展的情況下，土地出讓無疑是地方最重要的財政收入來源。通過村莊合并將更多的土地將集中起來，這樣新合并村莊就有更多的土地資源用于出讓或者集中起來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這樣不僅能大幅改善村財政狀況還能推動村莊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級調(diào)整。同時，村財政收入的增加也能提高村干部的工作積極性，有利于村民自治更好發(fā)展。

（二）村莊合并帶來的弊端

一是社會管理難度加大。合并后的行政村不僅在地理空間上得到了拓展而且社會管理的邊界也相應(yīng)拓寬，從而增加了社會管理的難度。這是因為村莊合并后村民數(shù)量相應(yīng)增加，在一定程度上增加了鄰里不和和違法犯罪行為出現(xiàn)的幾率，增加了社會管理工作的難度。由于村民增加了而村干部數(shù)量卻沒有相應(yīng)增加，增加了村干部從事社會管理的壓力和工作負擔。

二是增加了管理監(jiān)督村干部難度。村莊合并后新的行政村在經(jīng)濟上的自造血功能有所增強，接受上級政府的財政補貼也更多，村財政的狀況有所改善，村財政盈余逐年增長，村干部監(jiān)督管理的重要性更加凸顯。由于上級對村干部權(quán)力監(jiān)管難到位、有效的同級監(jiān)督制約機制不夠健全，合并后的村級財務(wù)管理一定程度存在制度不健全、不夠公開且落實不力，監(jiān)督管理不嚴和財會人員不專業(yè)等問題，一些地區(qū)村干部違紀違法行為呈現(xiàn)量多、面廣等的特點。

三、治理村莊合并弊端的途徑

村莊合并既推動了村民選舉向正規(guī)化發(fā)展和有利于集中資源發(fā)展村經(jīng)濟的積極效果，同時由于村莊合并拓寬了村莊管理的邊界，也導(dǎo)致了社會管理和監(jiān)督管理村干部難度增大的弊端。因此，應(yīng)采取如下措施消除這些弊端。

（一）發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

一是發(fā)揮村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。合并后的村莊工作千頭萬緒，村黨支部和村民委員會的人員安排，村社數(shù)量與名稱的調(diào)整，村中各方利益的整合等工作都需要一個強有力的組織來負責指揮協(xié)調(diào)，這就必然要求發(fā)揮村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。因為村莊剛合并，原來由各村選舉產(chǎn)生的村民委員會在新合并成立的行政村中就失去了合法性，無法擔當起代表全體村民利益與意志的責任與作用，需要重新依法選舉。村莊合前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)立臨時村黨支部并指導(dǎo)其發(fā)揮作用，以保證村莊公共事務(wù)順利推進。

二是發(fā)揮村黨支部黨員先鋒模范作用。村黨支部是黨在廣大農(nóng)村的基層組織，也是攻堅克難的戰(zhàn)斗堡壘，這就必然要求村黨支部正常發(fā)揮職能，在合并后的村莊日常管理工作中發(fā)揮積極的領(lǐng)導(dǎo)作用。特別是要發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，在日常工作中廉潔奉公、敢為人先、積極作為和勇于擔當，給廣大村民樹立榜樣、做好表率。

三是發(fā)揮黨員干部密切聯(lián)系群眾的作用。村莊合并之初，一些村民必然會對新成立的“兩委”存在一定的疑問，這就要求村黨員干部發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的作用為村民排憂解難，向村民講解村莊合并的有關(guān)政策規(guī)定，宣傳合并的好處和優(yōu)勢，以消除村民的不安和疑慮。通過扎實開展工作，引導(dǎo)村民在新合并的村莊中發(fā)揮“主人翁”作用，推動新村莊村民自治工作上臺階。

（二）發(fā)揮村民委員會的主體作用

一是依法組織村委會民主選舉。按照《村組法》的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，依法按照程序民主選舉村委會領(lǐng)導(dǎo)班子。這就要求認真做好有關(guān)宣傳工作，保證所有村民的知情權(quán)、參與權(quán)，激發(fā)村民參與選舉的熱情，這樣產(chǎn)生的村委會才是代表絕大多數(shù)村民利益和意志的，才能保證村莊的長治久安和持續(xù)發(fā)展。

二是村委會要依法民主決策。村委會既然是由村民選舉產(chǎn)生，就必然對全體村民負責，所以村委會要按照《村組法》的要求，按照程序征詢村民意見和建議，在傾聽村民的心聲和掌握村莊實際情況的基礎(chǔ)上進行決策，不能搞暗箱操作和“一言堂”，從而保證決策的民主性和有效性。

三是切實加強對村委會的民主監(jiān)督。首先，村委會的所有事項都依據(jù)《村組法》，通過各種方式向村民公開并接受監(jiān)督。其次，村委會要支持村務(wù)監(jiān)督委員會的工作，村委會干部要自覺接受村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督。最后，要暢通村民檢舉揭發(fā)村委會干部不當行為的監(jiān)督渠道，對相關(guān)人員及時進行調(diào)查處理，并確保村民不受打擊報復(fù)。

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作者簡介：尹亮（1994—），男，漢族，四川樂山人，單位為西華師范大學政治與行政學院，研究方向為基層治理。

（責任編輯：朱希良）