地方政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)權(quán)威高效的內(nèi)審監(jiān)管機(jī)構(gòu)

吳群英

時(shí)代的召喚，黨對(duì)審計(jì)監(jiān)督總要求的形勢(shì)下，內(nèi)部審計(jì)，不可避免地，又一次受到社會(huì)各界的關(guān)注，形成重要議題，并為加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化內(nèi)審工作，提供了許多意見(jiàn)和建議。筆者曾經(jīng)在內(nèi)審鼎盛時(shí)期，主管過(guò)我縣的內(nèi)審工作?，F(xiàn)根據(jù)過(guò)去的實(shí)踐，結(jié)合目前內(nèi)審普遍弱化或無(wú)影化的現(xiàn)狀，以及全國(guó)各地改革內(nèi)審工作的經(jīng)驗(yàn)介紹，擬提出如下議題，即：“地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的權(quán)威高效的內(nèi)審監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，并提出初步的構(gòu)想和見(jiàn)解，以便給關(guān)注內(nèi)審工作的有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者、同行和地方政府，在研究這個(gè)問(wèn)題時(shí)作參考。

現(xiàn)將有關(guān)設(shè)立這個(gè)機(jī)構(gòu)的依據(jù)、立意、職權(quán)范圍、與國(guó)家審計(jì)的合力等構(gòu)想，分述如下：

一、依據(jù)

（一）《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十九條、《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》第二十六條，有關(guān)內(nèi)部審計(jì)都做了明確規(guī)定，即：凡是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位、部門(mén)，都應(yīng)當(dāng)依法建立健全內(nèi)部審計(jì)制度;《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第四條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)，本規(guī)定和內(nèi)部審計(jì)職業(yè)規(guī)范，結(jié)合本單位實(shí)際情況，建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，明確內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和責(zé)任追究等?！?/p>

2、中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革決定中提及：地方機(jī)構(gòu)改革可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，可以增設(shè)或減設(shè)機(jī)構(gòu)，不要求一律上下級(jí)對(duì)口。

3、他山之石可以借鑒。筆者從報(bào)刊報(bào)道中獲悉，全國(guó)各地在審計(jì)改革和內(nèi)審改革中，有許多沖破現(xiàn)有法界，大膽的創(chuàng)新、創(chuàng)舉可供我們借鑒。例如：

（1）農(nóng)村居民自治組織及其集體經(jīng)濟(jì)組織，不屬?lài)?guó)家審計(jì)職責(zé)范圍，但黨、政府向來(lái)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三農(nóng)，十分重視和關(guān)注。農(nóng)村組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的安定和農(nóng)業(yè)的興衰，關(guān)系到農(nóng)村的反腐倡廉等的重大戰(zhàn)略和政策方向問(wèn)題。所以有些地方的黨政決心對(duì)農(nóng)村加大投入，也加大監(jiān)督力度，其中包括審計(jì)監(jiān)督。例如：江蘇啟東市就設(shè)立了農(nóng)村審計(jì)工作室與市紀(jì)委、監(jiān)察局農(nóng)村監(jiān)察工作室合署辦公，審計(jì)業(yè)務(wù)由審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)和管理;江蘇蘇州市吳中區(qū)，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心，事業(yè)編制40人，全額財(cái)政撥款;山東淄博市淄川區(qū)全部改由：“政府審計(jì)，‘直審村官和加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督”。（引自《中國(guó)審計(jì)報(bào)》2012年4月23日;? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 9月19日;11月7日?qǐng)?bào)道）。

（2）四川省遂寧市安居區(qū)，經(jīng)編委批準(zhǔn)，該區(qū)9個(gè)主管部門(mén)和22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部恢復(fù)設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，并由黨辦、政府辦聯(lián)合下達(dá)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的意見(jiàn)》，規(guī)定內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的變動(dòng)，應(yīng)征求區(qū)審計(jì)局的同意（摘自《中國(guó)審計(jì)報(bào)》，2012年2月22日?qǐng)?bào)道）。

（3）有個(gè)地方黨委、政府規(guī)定，該地所有內(nèi)審機(jī)構(gòu)的編制、行政和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)包括工作人員的報(bào)酬等全部劃歸、劃撥該地審計(jì)局管理，部門(mén)內(nèi)審的主要負(fù)責(zé)人由審計(jì)局任免（讀報(bào)日記忘錄出處）。

二、立意

筆者提議地方政府要建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，是據(jù)于深化審計(jì)改革對(duì)內(nèi)審帶來(lái)的重大影響所致。

主要集中體現(xiàn)在：“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用?！保ㄐ氯A社2018年5月23日）。

筆者以為也表現(xiàn)在中央對(duì)審計(jì)的一系列重大具體決策之中，如：要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央成立了審計(jì)委員會(huì);要把國(guó)家審計(jì)，打造成真正屬于“國(guó)家”的，而不光是地方的強(qiáng)調(diào)上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行全國(guó)一盤(pán)棋;要根據(jù)黨和政府宏觀(guān)要求，集中全國(guó)審計(jì)力量，對(duì)全國(guó)性的重大政策性項(xiàng)目的運(yùn)行，進(jìn)行跟蹤審計(jì);財(cái)政資金、公共資金運(yùn)行到那里，審計(jì)就要跟蹤審計(jì)到那里，要全覆蓋，不留空隙;要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，審計(jì)要跟蹤權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，任何人即黨政負(fù)責(zé)人，都要接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，包括自然資源、環(huán)境保護(hù)的審計(jì)，沒(méi)有例外……。說(shuō)明黨對(duì)審計(jì)的要求，已大大超出傳統(tǒng)的查錯(cuò)防弊，一般的違紀(jì)違規(guī)審計(jì)范圍，而擴(kuò)大到效益、效率、反腐、政策和策略層面的經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督。

新時(shí)代新要求。是黨對(duì)審計(jì)人的無(wú)限信任，是廣大審計(jì)人的無(wú)限光榮和重大責(zé)任。當(dāng)然，這些重大決策和要求，無(wú)疑應(yīng)該包括廣大的內(nèi)審、社審在內(nèi)，光靠國(guó)家審計(jì)顯然是難以圓滿(mǎn)完成任務(wù)的。

以我縣為列：我縣屬中等縣域，人口75萬(wàn)，面積2878平方公里，屬?lài)?guó)家審計(jì)對(duì)象700多個(gè)，如果包括農(nóng)村集體組織，受托審計(jì)，就有1000多個(gè)。審計(jì)機(jī)關(guān)包括內(nèi)勤人員在內(nèi)只有20多人。通過(guò)幾十年來(lái)的審計(jì)活動(dòng)，審計(jì)面不超過(guò)20%，有80%的單位從未接受過(guò)審計(jì)?？h主管部門(mén)的二級(jí)三級(jí)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，國(guó)家審計(jì)極少涉及。內(nèi)審?fù)[近20年，這些審計(jì)全部形成空白。

可見(jiàn)，公共資金、經(jīng)責(zé)審計(jì)全覆蓋，沒(méi)有內(nèi)審、社審的全面參與，談何容易？！

所以，筆者認(rèn)為，凡內(nèi)審已停止運(yùn)行的縣市或單位，應(yīng)當(dāng)一律恢復(fù)機(jī)構(gòu)和人員編制，并根據(jù)需要適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)建擴(kuò)編。并建議有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)包括內(nèi)審要做“明白人”。審計(jì)成立的初期，國(guó)務(wù)委員王丙乾同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，大意是：審計(jì)不是吃財(cái)?shù)模巧?cái)?shù)?，只要搭起架子，調(diào)幾個(gè)業(yè)務(wù)骨干，開(kāi)展工作，就可以生財(cái)。審計(jì)幾十年的成果顯示：經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、反腐倡廉等政治影響力以及審計(jì)功能的預(yù)防、促進(jìn)作用等都十分明顯。為國(guó)家增加了大量的財(cái)政收入，為被審計(jì)單位增加了大量的經(jīng)濟(jì)效益。例如：審計(jì)署公布的2011年的績(jī)效：全年審計(jì)673個(gè)單位，計(jì)量成果是866.8億元，為國(guó)家財(cái)政增收節(jié)支94.6億元，財(cái)政撥入的經(jīng)費(fèi)9.02億元，即審計(jì)的投入與產(chǎn)出之比是1：95，即花財(cái)政1元，可增收節(jié)支95元，審計(jì)署工作人員3，057人，每人產(chǎn)出的凈成果即2，835萬(wàn)元，財(cái)政支出人平30萬(wàn)元?？梢?jiàn)審計(jì)生財(cái)是非?？捎^(guān)的。又如：《中國(guó)審計(jì)報(bào)》2012年1月6日?qǐng)?bào)道，某省審計(jì)廳2009—2010年，對(duì)廳級(jí)（含廳級(jí)）以下干部4，488人進(jìn)行了經(jīng)責(zé)審計(jì)，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有主管經(jīng)濟(jì)責(zé)任達(dá)146億元，負(fù)有直接責(zé)任10.8億，移送有關(guān)部門(mén)處理24人。

所以建議各位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)包括內(nèi)審，要舍得用人，用優(yōu)秀的人！

審計(jì)改革后，各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，主要精力是參與國(guó)家審計(jì)，對(duì)地方審計(jì)有所減弱。今后，大量的地方財(cái)政資金、公共資金和主管部門(mén)下屬二級(jí)三級(jí)單位的審計(jì)，包括經(jīng)責(zé)審計(jì)以及廣大農(nóng)村集體組織及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，都將由內(nèi)審來(lái)承擔(dān)。這種審計(jì)，從某種意義來(lái)說(shuō)，是地方政府審計(jì)，是政府行為。因此，必須要有一個(gè)有權(quán)威高效的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施。這個(gè)機(jī)構(gòu)，可以稱(chēng)著：“××縣內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理局”，作為政府一級(jí)局參與行政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，發(fā)揮其積極作用。

三、機(jī)制、職權(quán)范圍、與國(guó)家審計(jì)的合力

（一）機(jī)制

1、首先由地方黨委就恢復(fù)內(nèi)審機(jī)構(gòu)、內(nèi)審人員編制、加強(qiáng)內(nèi)審工作包括設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出決定，然后由黨委、政府正式下達(dá)文件，有關(guān)部門(mén)遵照?qǐng)?zhí)行。

2、縣編委根據(jù)黨委決定，下達(dá)恢復(fù)內(nèi)審機(jī)構(gòu)、人員編制和成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的通知。

3、當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ鶕?jù)黨委決定，依照制定地方法規(guī)的法定程序，制發(fā)地方內(nèi)審工作條例或規(guī)定，形成地方法規(guī)，以便遵行。

4、選拔一個(gè)素質(zhì)高、懂經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面知識(shí)的人任局長(zhǎng)。

5、審計(jì)局要有一名副局長(zhǎng)兼任內(nèi)審監(jiān)管局副局長(zhǎng)。

6、縣級(jí)內(nèi)審監(jiān)督管理局要有10—13人行政或事業(yè)編制，并根據(jù)批準(zhǔn)設(shè)立若干內(nèi)設(shè)工作部門(mén)。

7、內(nèi)審監(jiān)管局要有權(quán)威，應(yīng)將內(nèi)審編制，部門(mén)負(fù)責(zé)人的任免、部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員的經(jīng)費(fèi)等交由監(jiān)管局管理。

8、內(nèi)審監(jiān)管局可以歸口紀(jì)委、監(jiān)察委口管理。審計(jì)業(yè)務(wù)歸國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)管理和監(jiān)督。

（二）職權(quán)范圍

1、執(zhí)行國(guó)家有關(guān)內(nèi)審的法律、法規(guī)并根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定，制定本地區(qū)內(nèi)審工作及人員的規(guī)章、制度、政策，按法定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行。

2、管理內(nèi)審人員編制和經(jīng)費(fèi)。

3、管理與監(jiān)督內(nèi)審人員嚴(yán)格執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

4、任免主管部門(mén)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

5、與有關(guān)部門(mén)配合招聘、招錄內(nèi)審工作人員。

6、協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

7、編制或?qū)徟甓葍?nèi)審工作計(jì)劃。

8、對(duì)內(nèi)審工作進(jìn)行目標(biāo)管理，并對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量、目標(biāo)，進(jìn)行檢查評(píng)比。

9、按照黨委和政府的指示，對(duì)當(dāng)?shù)攸h政重大政策措施項(xiàng)目，組織內(nèi)審力量進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

10、受理對(duì)內(nèi)審人員違紀(jì)、違規(guī)、違法的舉報(bào)，依法定程序和內(nèi)審計(jì)人員管理層級(jí)進(jìn)行調(diào)查、處理或移送處理。

11、受理被審計(jì)單位的申訴并依法進(jìn)行調(diào)查和處理。

12、執(zhí)行黨委、政府交辦的其他內(nèi)審事項(xiàng)。

13、做好內(nèi)審統(tǒng)計(jì)報(bào)表匯總，按時(shí)上報(bào)審委會(huì)、政府及審計(jì)部門(mén)。

14、組織內(nèi)審人員開(kāi)展審計(jì)科研、撰寫(xiě)科研論文，及時(shí)做好內(nèi)審成果的轉(zhuǎn)化工作，并及時(shí)做好審計(jì)通訊報(bào)道。

15、審核和移送需要追究黨政紀(jì)律和法律責(zé)任的案件。

16、抓好內(nèi)審的檔案管理和開(kāi)發(fā)利用并經(jīng)常對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行保密教育和做好保密工作。

（三）與國(guó)家審計(jì)的合力

1、對(duì)審計(jì)對(duì)象一般情況的分工：主管部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)本部的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由審計(jì)局審計(jì);二級(jí)三級(jí)財(cái)務(wù)單位及農(nóng)村村民組織和經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，由內(nèi)審機(jī)構(gòu)審計(jì)。

2、凡由國(guó)家、省、市和當(dāng)?shù)貙徲?jì)委員會(huì)統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目，內(nèi)審、國(guó)審都不再重復(fù)審計(jì)，雙方均可享用其審計(jì)成果。

3、審計(jì)機(jī)關(guān)和內(nèi)審的年度審計(jì)計(jì)劃都要互送，審計(jì)機(jī)關(guān)確定的審計(jì)對(duì)象，內(nèi)審不先審，已審的，應(yīng)將審計(jì)結(jié)果交驗(yàn)后，認(rèn)為符合要求的，不再重審。

4、對(duì)內(nèi)審的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)機(jī)關(guān)可以抽審，以檢驗(yàn)和監(jiān)督其審計(jì)質(zhì)量。

5、內(nèi)審在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)有正面或反面教育意義的典型及案例，要及時(shí)將審計(jì)報(bào)告等資料報(bào)送審計(jì)委員會(huì)、政府和審計(jì)機(jī)關(guān)。

6、根據(jù)審計(jì)工作的需要，對(duì)比較重要的審計(jì)項(xiàng)目或?qū)徲?jì)調(diào)查，可以經(jīng)協(xié)商或?qū)徲?jì)委員會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)行共同審計(jì)或辦案。

7、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)審管轄的審計(jì)對(duì)象，其審計(jì)結(jié)果可以供內(nèi)審使用，不再重審;如內(nèi)審機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題或漏審的事項(xiàng)，要及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反映，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)反映的結(jié)果進(jìn)行研判并告知內(nèi)審，是否重審或聯(lián)審或委托內(nèi)審或棄審。

8、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

9、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)增設(shè)內(nèi)審指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，需增編3人。

總之，設(shè)立這個(gè)機(jī)構(gòu)，是新時(shí)代新形勢(shì)的要求，是黨為建立權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的要求，是審計(jì)“全覆蓋”的要求。有了這個(gè)機(jī)構(gòu)，就可以更好地、更有力地，貫徹執(zhí)行黨對(duì)內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)的方針政策和要求;就可以提升內(nèi)審的站位和權(quán)威;更能夠激發(fā)內(nèi)審工作人員的工作熱情，更好地發(fā)揮其在審計(jì)監(jiān)督體系中的作用。有了這個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)審的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和與國(guó)審的合力，就顯得更加有力度、有保障、有依靠，還可以減輕國(guó)家審計(jì)為內(nèi)審而分散力度，可以更好地集中精力完成全國(guó)、全省、全市統(tǒng)一組織的審計(jì)任務(wù);同時(shí)，地方黨政可以更加自主地、方便靈活地使用這個(gè)工具，為本地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、反腐倡廉服務(wù)。這種機(jī)構(gòu)比協(xié)會(huì)之類(lèi)的組織優(yōu)越得多，它不適應(yīng)目前的形勢(shì)，不利于內(nèi)審的發(fā)展和對(duì)其重大作用的發(fā)揮，所以需要改進(jìn)內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理的方式方法。