新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中多規(guī)合一的重要意義

摘 要：實(shí)施“多規(guī)合一”，能夠有效推進(jìn)山區(qū)及城郊結(jié)合部和郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)施。它在很大程度上可以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有效優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)規(guī)劃體系創(chuàng)新和改革。本文從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的角度出發(fā)，針對(duì)縣（市）域?qū)嵤岸嘁?guī)合一”時(shí)出現(xiàn)的差異和問題提出切實(shí)可行的建議，使縣（市）域“多元化”，來(lái)實(shí)現(xiàn)最大的可操作性。有力地將其推出，使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，快速發(fā)展得到了極大的保障。

關(guān)鍵詞：空間管制；用地布局；信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）35-0272-02

十八大指出，要走中國(guó)特色新型工業(yè)化，信息化，城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化道路，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2013年12月，中央城市化提出了新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目藍(lán)圖，以指導(dǎo)城市統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)的發(fā)展。隨后，2014年3月，國(guó)家新城規(guī)劃發(fā)布。2017年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)起草了“關(guān)于實(shí)施縣（市）空間規(guī)劃改革試點(diǎn)的通知”和“多項(xiàng)條例相結(jié)合”試點(diǎn)工作。12月，包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在內(nèi)的11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工程”，安徽省列入全省綜合試點(diǎn)范圍。根據(jù)“關(guān)于深化2014年經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見”，實(shí)施空間規(guī)劃改革試點(diǎn)和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目已成為關(guān)鍵任務(wù)。明確提出實(shí)施新的國(guó)家城市化計(jì)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多管齊下”，開展試點(diǎn)市縣空間規(guī)劃改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。新型城鎮(zhèn)化必須突出規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。只有規(guī)劃好項(xiàng)目，才能促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，城市建設(shè)，生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目的發(fā)展。在城市化建設(shè)中多元一體更好地融合了城鄉(xiāng)土地和環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的發(fā)展，并發(fā)揮主導(dǎo)作用，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)一個(gè)城市和一個(gè)縣（市）的規(guī)劃藍(lán)圖。我們實(shí)施了黨的第十八屆中央三中、四中全會(huì)，中央城市化工作會(huì)議和全國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃精神。我們以人的城市化為核心，提高質(zhì)量為關(guān)鍵。以“人，土地，金錢，規(guī)劃，建設(shè)，管理”為中心，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，分類指導(dǎo)和整體推進(jìn)原則，城鎮(zhèn)一體化，強(qiáng)化保障因素能力，形成有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度體系，并形成高質(zhì)量，可持續(xù)，包容的城市化道路。

1 某市（縣）域開展“多規(guī)合一”的基本思路

“多規(guī)合一”是指確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)作用，把土地利用總體規(guī)劃作為基本方針，嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃是其參數(shù)的基石。其他單位的實(shí)際規(guī)劃被認(rèn)為是基本支撐力量，并對(duì)城市發(fā)展邊界的規(guī)劃和發(fā)展進(jìn)行了深入研究。明確界定農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，使社會(huì)進(jìn)程的深度發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠得到明顯提升。土地利用規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使各類現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容矛盾，凝聚力不足等問題得到妥善處理，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的合理科學(xué)配置。通過(guò)繪制藍(lán)圖，一致的平臺(tái)，機(jī)制的協(xié)調(diào)以及審計(jì)和監(jiān)督的采用，可以實(shí)現(xiàn)多方面的完整性。規(guī)定多元整合可以充分發(fā)揮規(guī)劃在優(yōu)化資源配置，提高行政能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。它有效地解決了一攬子計(jì)劃，布局沖突，缺乏控制等一系列突出問題。促進(jìn)建立市場(chǎng)和法治的重要舉措。目前，我省正處于實(shí)施多管制和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃階段。我國(guó)現(xiàn)行和未來(lái)將在我省進(jìn)行多方合作，繼續(xù)探索和發(fā)展。

1.1 協(xié)調(diào)建設(shè)用地規(guī)模

要有效銜接城市規(guī)章制度和土地規(guī)章制度，進(jìn)行不斷協(xié)調(diào)，以土地規(guī)制指標(biāo)為依據(jù)，有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一各類建設(shè)用地總規(guī)模，使鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及農(nóng)村建設(shè)用地總量規(guī)模與具體人均指標(biāo)相吻合，建立健全科學(xué)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，使人均建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)工業(yè)人均占有規(guī)模的使用更加合理科學(xué)，更加可行。

1.2 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基本空間邊界

進(jìn)行空間適宜性評(píng)估和城市化實(shí)際發(fā)展空間，對(duì)各種因素進(jìn)行有效評(píng)估，對(duì)各類規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展的需求進(jìn)行深入分析，揭示它們之間的矛盾，城鄉(xiāng)空間資源進(jìn)一步完善，整體布局更加的科學(xué)合理。它們界定了城鄉(xiāng)戰(zhàn)略保護(hù)和城市化發(fā)展的空間范圍，符合土地規(guī)制“多規(guī)合一”的基本原則，使得城鄉(xiāng)空間界限的準(zhǔn)備工作更加科學(xué)化，合理化。

2 多規(guī)成果的差異性

2.1 規(guī)劃時(shí)間與期限

由于主要因素，時(shí)間和截止日期也造成了差異。城市規(guī)章由規(guī)劃管理部門監(jiān)督，并負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。規(guī)劃基期為2013年，期間從2014年開始，持續(xù)到2030年。土地管理由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，當(dāng)然也負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，基期為2005年，期間從2006年開始，一直持續(xù)到2020年。

2.2 發(fā)展規(guī)模

這兩項(xiàng)規(guī)定在土地利用規(guī)模上有很大不同。根據(jù)一份城市的“土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）”顯示，到2020年，城市工礦用地總量將突破11萬(wàn)km2，土地總面積比例為1.29%。根據(jù)某城市的“城市總體規(guī)劃（2014～2030年）”，2020年城市建設(shè)用地總面積應(yīng)為49.99km2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃規(guī)定到2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積在全鄉(xiāng)將達(dá)5.3km2。

2.3 空間管制

根據(jù)土地生態(tài)適宜性評(píng)估和建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)評(píng)估的實(shí)際情況，城鄉(xiāng)規(guī)劃明確了建成區(qū)，適宜區(qū)，限建區(qū)和禁建區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)；以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)，確定了許可的施工區(qū)域，有條件的施工區(qū)域，受限制的施工區(qū)域和禁止的施工區(qū)域四個(gè)區(qū)域的條件。

2.4 用地布局

區(qū)別在于，雖然兩者都是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的，有密切的聯(lián)系和部分重合的內(nèi)容，但分別屬于兩個(gè)不同的規(guī)劃，在內(nèi)容上、方法和層次上有明顯的區(qū)別?！俺且?guī)”主要涉及建成區(qū)和規(guī)劃發(fā)展區(qū)，而“土規(guī)”涉及未來(lái)發(fā)展區(qū)和非建設(shè)用地區(qū)?！俺且?guī)”更強(qiáng)調(diào)物質(zhì)設(shè)計(jì)和空間表現(xiàn)，更加理想化，而“土規(guī)”著重土地指標(biāo)的分配，側(cè)重經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施性，更具有強(qiáng)制性。

3 多規(guī)合一在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要意義

過(guò)去廣泛的城市發(fā)展模式難以維持?！岸嘁?guī)合一”的發(fā)展道路，是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。城市規(guī)劃應(yīng)從擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞吔缫?guī)劃和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！岸嘁?guī)合一”是對(duì)同一空間存在的多個(gè)相互沖突的計(jì)劃進(jìn)行有效的整合，消除了相互制約和矛盾，慢發(fā)展模式的缺點(diǎn)。多種規(guī)定的制定是解決市縣自身規(guī)劃戰(zhàn)爭(zhēng)，規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)矛盾，是統(tǒng)一整合不足的重要途徑，能夠迅速推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容的全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全局空間集約，高效，可持續(xù)發(fā)展。重要的措施是改革現(xiàn)有機(jī)制，為空間規(guī)劃的統(tǒng)一銜接，互惠互利，協(xié)調(diào)奠定重要基礎(chǔ)。因此，多重規(guī)則的整合對(duì)于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的空間資源具有重要作用。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)，是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)項(xiàng)目。它必須由一個(gè)全新的計(jì)劃來(lái)領(lǐng)導(dǎo)?！岸嘁?guī)合一”使城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目體系更加完整，更加統(tǒng)一，規(guī)劃更加細(xì)化，優(yōu)化，完善。城鄉(xiāng)一體化機(jī)制可以形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的運(yùn)動(dòng)計(jì)劃。這樣可以有效推動(dòng)規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)多元管理，完善各項(xiàng)規(guī)劃的有效合理配合和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 多規(guī)合一可實(shí)現(xiàn)發(fā)展思考

4.1 成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

由于多制度發(fā)展仍處于探索階段，發(fā)展機(jī)制不穩(wěn)定，必須成立政府或常委會(huì)重要的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一平臺(tái)，統(tǒng)一審計(jì)，并執(zhí)行所有計(jì)劃政策。當(dāng)?shù)卣甭?，發(fā)展改革部副領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人，政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)，最佳多元監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)班子和發(fā)展改革部門辦公室，實(shí)現(xiàn)各部門之間的協(xié)調(diào)團(tuán)結(jié)。

4.2 編制工作方案

多監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組將制定相關(guān)準(zhǔn)備工作計(jì)劃，明確團(tuán)隊(duì)建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容，計(jì)劃原則，成果要求，分工，進(jìn)度和預(yù)算，并提交全體會(huì)議審議。

4.3 遵循規(guī)劃原則

編制多項(xiàng)條例時(shí)必須遵循幾項(xiàng)原則：①規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，規(guī)劃目標(biāo)，分類標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范必須系統(tǒng)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。②要構(gòu)建城市資源配置方案，整合合理布局。③確立區(qū)域發(fā)展的制高點(diǎn)，做好協(xié)調(diào)現(xiàn)代與未來(lái)的發(fā)展。④正確處理發(fā)展和保護(hù)問題，在生態(tài)保護(hù)的前提下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市總體規(guī)劃是規(guī)劃體系中最具指導(dǎo)性的規(guī)劃之一，“多規(guī)合一”是未來(lái)規(guī)劃制定和管理的發(fā)展方向。城市規(guī)劃要在“多規(guī)合一”的前提下，致力于思想觀念和方法的創(chuàng)新和改革，切實(shí)滿足其他規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要。“多規(guī)合一”是機(jī)遇與挑戰(zhàn)的結(jié)合。在抓住機(jī)遇的同時(shí)，要深刻分析當(dāng)前規(guī)劃中的不足，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃管理。

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收稿日期：2018-11-10

作者簡(jiǎn)介：何保衡（1971-），男，彝族，副高級(jí)工程師，大學(xué)本科，主要從事工程管理工作。