參與《四川電網(wǎng)輸配電價改革試點方案》起草的體會和思考

摘 要：目前，全國已有多個省份開展了輸配電價改革試點，積累的許多改革經(jīng)驗已上升成為國家頂層設(shè)計。例如，推進輸配電價改革的目標和原則，輸配電價的核定方法，未來電網(wǎng)的盈利模式，政府的監(jiān)管方式等。四川省《試點方案》的基本內(nèi)容和體例充分遵循了這些頂層設(shè)計，同時，在緊密結(jié)合四川省情并進一步健全輸配電價監(jiān)管機制等方面作了部分創(chuàng)新。輸配電價改革的主要目的是通過電價折射出用戶的實際用電成本以及投資者的收益情況，在科學調(diào)整資源結(jié)構(gòu)的同時，推動電力市場規(guī)模拓展與電網(wǎng)的開放化發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：電網(wǎng)輸配電價；改革試點；思考體會

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）26-0108-02

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于擴大輸配電價改革試點范圍有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格（2016）498號），四川省已納入2016年電力體制改革和輸配電價改革試點。四川省發(fā)展改革委根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)（2015）9號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)（2015）28號）、《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于印發(fā)電力體制改革配套文件的通知》（發(fā)改經(jīng)體（2015）2752號）等精神并結(jié)合四川省實際，會同有關(guān)部門編制四川省電力體制改革總體方案上報省政府。按照國家輸配電價改革試點工作部署，四川省發(fā)展改革委會同省級有關(guān)部門，經(jīng)多次調(diào)研、協(xié)調(diào)和征求意見，形成了《四川電網(wǎng)輸配電價改革試點方案（送審稿）》（以下簡稱《試點方案》），并通過了省政府常務(wù)會議審議。我有幸借用到四川省發(fā)改委資源和環(huán)境價格處參與了全過程的征求意見和起草編寫工作，充分發(fā)揮了發(fā)電企業(yè)對地方政府制定電改政策的建議作用。

1 起草過程

2015年12月，四川省電力體制改革試點方案編制工作座談會明確由省發(fā)改委資源和環(huán)境價格處牽頭編制輸配電價專項改革試點方案，會后迅速啟動《試點方案》起草工作。2016年初《四川電網(wǎng)輸配電價改革試點方案》初稿形成后，并于1月11日和3月1日兩次召開座談會，廣泛征求省級有關(guān)部門、市（州）發(fā)展改革委、供電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶以及行業(yè)協(xié)會的意見。3月7日，國家發(fā)展改革委發(fā)文明確將四川電網(wǎng)納入2016年輸配電價改革試點后，于4月中旬再次書面征求省級有關(guān)部門、電網(wǎng)公司和部分發(fā)電企業(yè)意見。經(jīng)過反復(fù)溝通協(xié)商，多輪修改完善，最終形成《試點方案》送審稿。

2 主要內(nèi)容

第一部分是目標和原則。明確了輸配電價改革的目標是建立規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學透明的獨立輸配電價體系，改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運營模式，改變對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管方式，健全對電網(wǎng)企業(yè)的約束和激勵機制。輸配電價改革遵循深化改革、促進發(fā)展、強化監(jiān)管、公平負擔、積極穩(wěn)妥的原則。

第二部分是輸配電價核定。這是《試點方案》的核心內(nèi)容，明確了輸配電價改革的試點范圍、核價基礎(chǔ)、核價原則，以及準許總收入、輸配電價總水平、分電壓等級輸配電價、交叉補貼的核定辦法。四川電網(wǎng)輸配電價改革的試點范圍為國網(wǎng)四川省電力公司（含其全資縣級供電公司，不含其控股、代管的獨立核算地方電網(wǎng)供電企業(yè)）共用網(wǎng)絡(luò)輸配電服務(wù)價格。輸配電價按照“準許成本加合理收益”原則核定，實行事前監(jiān)管，監(jiān)管周期為三年，第一個監(jiān)管周期為2017年1月1日至2019年12月31日。

第三部分是平衡賬戶。設(shè)立平衡賬戶并獨立核算、嚴格監(jiān)管，實施總收入監(jiān)管與價格水平監(jiān)管。對因售電量變化和上下游價格波動等因素導(dǎo)致的輸配電實際收入與準許收入之間的差額，通過平衡賬戶進行調(diào)節(jié)，多出部分進入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補。

第四部分是其他事項。主要是對規(guī)范核價程序、建立激勵約束機制和跟蹤監(jiān)測機制、規(guī)范電網(wǎng)投資管理、強化輸配電價全過程監(jiān)管提出要求和安排，并明確部門分工、電網(wǎng)責任義務(wù)，提出工作進度計劃。

3 四川省《試點方案》的主要特點

（1）關(guān)于電網(wǎng)特殊政策性投資處置。四川省藏區(qū)電網(wǎng)建設(shè)歷史欠賬多，加之自然條件惡劣，電網(wǎng)建設(shè)投資大、造價高、供電量低，投入產(chǎn)出嚴重倒掛。同時，四川省自然災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)，電網(wǎng)災(zāi)后重建任務(wù)重、投資大。在輸配電價改革中妥善處置藏區(qū)電網(wǎng)建設(shè)、重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建電網(wǎng)投資等特殊政策性投資，國家對藏區(qū)、災(zāi)后重建等電網(wǎng)建設(shè)的特殊政策性投入的成本，不應(yīng)由四川承擔，且四川也無法全部承擔，宜將此事作為四川省“十三五”懇請國家支持的重大事項，繼續(xù)大力爭取國家支持，對合理確定四川電網(wǎng)輸配電價水平意義重大。因此，四川省《試點方案》明確藏區(qū)電網(wǎng)建設(shè)、重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建電網(wǎng)投資等特殊政策性供電成本由國家負責承擔。

（2）關(guān)于輸配電價改革試點范圍。四川省電力公司建議為該公司合并口徑，即將其直供直管、全資和控股供電公司、代管（或聯(lián)營）等全部納入試點范圍。這個安排有助于推進全省范圍的同網(wǎng)同價，但其不利方面：①將推高四川電網(wǎng)輸配電價水平；②與現(xiàn)行電價管理“誰定價誰監(jiān)審”的原則和權(quán)限相沖突，因此為不影響試點工作推進，按照“突出重點、分步實施”以及“先主網(wǎng)后地方”原則，確定試點范圍為“省電力公司（含其全資縣級供電公司，不含其控股、代管的獨立核算地方電網(wǎng)供電企業(yè)）”，同時在“統(tǒng)籌規(guī)劃分布實施”中明確2017～2018年啟動其余地方電網(wǎng)輸配電價改革。

（3）關(guān)于與藏區(qū)留存電量價格政策的銜接。四川省藏區(qū)留存電量價格政策是國家發(fā)展改革委根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)支持四川云南甘肅青海四省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展若干政策和重大項目意見的通知》（國辦發(fā)（2010）63號）精神，為支持四川省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和有利于水電資源就地轉(zhuǎn)化，在統(tǒng)籌考慮各方利益關(guān)系后審批的，對滿足藏區(qū)生產(chǎn)生活用電需求，降低用戶用電成本，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，建議積極爭取國家發(fā)展改革委繼續(xù)保留該政策。

（4）關(guān)于公用燃煤機組基本生存問題。因目前電力市場供求關(guān)系變化和四川區(qū)域水火電源比例的特點，公用燃煤機組利用小時數(shù)較低，長期處于備用狀態(tài)，經(jīng)營困難，但對于電網(wǎng)可靠性又具有重要作用，應(yīng)該予以高度重視。此前曾考慮爭取在推進輸配電價改革時同步推進燃煤機組兩部制電價試點，通過輸配電價交叉補貼彌補燃煤機組兩部制電價容量補償費用。但兩部制電價涉及電價機制的重大調(diào)整，省電力公司表示反對，各方意見分歧較大；國家發(fā)展改革委有關(guān)同志也認為此舉將推高電網(wǎng)輸配電價水平，建議四川省進一步深入研究并及時提出工作建議，因此《試點方案》表述為“研究探索通過交叉補貼部分彌補2013年12月31日前投產(chǎn)的四川電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)統(tǒng)分公用燃煤機組有關(guān)費用”，下一步結(jié)合工作推進情況繼續(xù)加強研究協(xié)調(diào)，在確保不推高輸配電價水平的前提下按照價格管理權(quán)限做好有關(guān)工作。

4 參與四川省《試點方案》編寫的主要體會和思考

（1）輸配電價是整個電價體系的中間環(huán)節(jié)，起到承上啟下的重要作用。對于電力工業(yè)而言，隨著需求的變化以及技術(shù)的發(fā)展，原來具有自然壟斷性質(zhì)的發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié)逐步喪失了規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，成為可競爭市場的一部分，然而具有橋梁作用的輸配電環(huán)節(jié)依然具有強力自然壟斷屬性，需要維持壟斷經(jīng)營，但價格應(yīng)受政府嚴格監(jiān)管。輸配電價結(jié)構(gòu)和水平影響到電力市場競爭的效益和成本負擔的公平。

（2）很難將當前我國實施的輸配電價監(jiān)管模式簡單的劃歸為基于回報率的監(jiān)管模式還是基于績效的監(jiān)管模式。當前，我國輸配電價監(jiān)管模式描述為“準許成本加合理收益”，這通常意義上被理解為“基于回報率”的監(jiān)管模式。同時，“平衡賬戶”的設(shè)置意味著被監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)實際收入既不允許高于準許收入，也不會低于準許收入，也是具有較明顯的“基于回報率”監(jiān)管模式的特征。幾個省的試點方案均以三年為一個監(jiān)管周期，也將帶來“監(jiān)管滯后”效應(yīng)，具有一定的績效激勵。試點方案還設(shè)計了激勵和約束機制，“國網(wǎng)企業(yè)通過加強管理，提高效率，使其運營成本低于準許成本，節(jié)約的成本可在電網(wǎng)與用戶之間進行分享”，又與“滑動收益率”監(jiān)管相契合。因此，當前我國輸配電價監(jiān)管是具有鮮明個體色彩的混合監(jiān)管模式。

（3）當前我國對輸配電價的監(jiān)管原則是約束與激勵并重。由于我國電網(wǎng)尚處于發(fā)展的擴張期，加快建設(shè)更加堅強的電網(wǎng)是目前我國電網(wǎng)的主基調(diào)，對投資應(yīng)有較強的激勵，因此以“基于回報率”的監(jiān)管為基礎(chǔ)成為必然選擇。但是，我國電網(wǎng)傳統(tǒng)的粗放式管理帶來的成本高、效益低下等問題在獨立輸配電價監(jiān)管模式下也亟待扭轉(zhuǎn)，因此對成本約束和效益激勵有更強促進作用的“績效”監(jiān)管同等重要，并且隨著監(jiān)管實踐的逐步深入和監(jiān)管經(jīng)驗的累計將發(fā)揮更加重要的作用，相信在未來“上限監(jiān)管”、“滑動收益監(jiān)管”及“標尺競爭監(jiān)管”都將在我國輸配電價監(jiān)管中得到廣泛的應(yīng)用。

（4）隨著電力市場化改革的逐步深入，通過發(fā)電則、售電側(cè)的放開，讓電力行業(yè)從半封閉走向更開放，從集中單一走向分散多元，讓電力消費者擁有選擇權(quán)、參與權(quán)，利好社會，但對發(fā)電企業(yè)實質(zhì)是“雙刃劍”：做好是機遇，挑戰(zhàn)是常態(tài)，比拼的是市場競爭力。發(fā)電企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮對地方政府制定政策的引導(dǎo)和影響作用，主動、積極參與政府相關(guān)改革方案的制定，應(yīng)正確評估發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的優(yōu)勢與不足，周密策劃，揚長避短，引導(dǎo)政府電改政策的出臺有利于促進發(fā)電企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，避免對發(fā)電行業(yè)帶來過大的沖擊。

5 結(jié)束語

當前，電網(wǎng)輸配電價改革試點，從價格機制的角度進行評價，這一改革的實際作用并未完全發(fā)揮出來。放長遠眼光來看，在對電價的管制中，仍然需要遵循公平性的原則，合理細分輸配電價結(jié)構(gòu)；遵循效率性原則合理引入基于負荷率的輸配電價；遵循調(diào)節(jié)性原則引入分時輸配電價等。在市場電價的允許范圍內(nèi)，科學進行輸配電價和輸電改革。

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作者簡介：劉 陽（1970-），男，漢族，四川宜賓人，工程師，本科，主要從事電力市場營銷及碳交易工作。