淺析土地使用權(quán)掛牌出讓政策

摘 要：近幾年來，伴隨我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程逐漸加快，我國(guó)在招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)工作方面取得了驕人的成績(jī)。一般而言，掛牌出讓制度具有拍賣和招標(biāo)的特點(diǎn)，具有較強(qiáng)的可行性和操作性，促進(jìn)我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)化的進(jìn)程。然而，我國(guó)在土地使用權(quán)掛牌出讓制度方面依舊存在很多缺陷。筆者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，首先闡述了對(duì)土地使用權(quán)掛牌出讓的認(rèn)識(shí)，然后分析了我國(guó)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，最后針對(duì)性的提出解決措施和建議，探討相關(guān)法律問題，起到拋磚引玉的作用，以期促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；出讓；掛牌；建議

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）24-0009-02

一般而言，我們所說的掛牌對(duì)建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行出讓，指的是讓人在特定的平臺(tái)上，發(fā)布建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的掛牌公告，按照規(guī)定的時(shí)間期限，在政府指定的土地交易場(chǎng)所，將準(zhǔn)備出讓宗地的交易條件進(jìn)行掛牌公示，接受競(jìng)買人的對(duì)轉(zhuǎn)讓地塊的報(bào)價(jià)申請(qǐng)，并且隨時(shí)對(duì)掛牌出讓的價(jià)格進(jìn)行修改和更新，依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)的實(shí)際結(jié)果或掛牌期限截止時(shí)的實(shí)際出價(jià)結(jié)果，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為進(jìn)行確認(rèn)。在廣東和福建等地，我國(guó)在2001年正式提出掛牌出讓國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)的概念，直到2002年5月份，國(guó)土資源部發(fā)布了（國(guó)土資源部令11號(hào)），在公開掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)時(shí)，具有更多的選擇余地，明確了我國(guó)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)制度，必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)掛牌處理，一旦違反相關(guān)規(guī)定，就取消其相應(yīng)的資格。

1 土地使用權(quán)掛牌出讓的認(rèn)識(shí)

1.1 土地使用權(quán)掛牌出讓的相關(guān)法律規(guī)定

在我國(guó)的憲法中，第10條第4款明確規(guī)定：“任何個(gè)人或任何組織不可以買賣、侵占或采取其他形式對(duì)土地資源進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?？梢砸罁?jù)法律的相關(guān)規(guī)定，可以對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?！痹谖覈?guó)的房地產(chǎn)管理法中，第8條明確規(guī)定：“出讓土地使用權(quán)，主要是指在一定年限范圍內(nèi)，將國(guó)有土地使用權(quán)（下文簡(jiǎn)稱為土地使用權(quán)）出讓給土地使用者，至于土地使用權(quán)出讓金，則由土地使用者向國(guó)家直接支付”。依據(jù)我國(guó)土地管理法，其中第54條明確規(guī)定：建設(shè)單位在使用國(guó)有土地時(shí)，必須采取出讓等有償使用的方法獲得。然而，以下的這些建設(shè)用地，通過縣級(jí)以上的人民政府審批后，可以通過劃撥的方法獲得：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地、國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地和國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地等。依據(jù)政府頒布的中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令[第39號(hào)]）（以下簡(jiǎn)稱39號(hào)令和國(guó)土資發(fā)[2006]114號(hào)，為了有效的規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓行為，對(duì)土地資源的配置進(jìn)行優(yōu)化，逐步建立公正、公開、公平的土地制度，詳細(xì)規(guī)定掛牌出讓的范圍、實(shí)施程序內(nèi)容及原則等問題。國(guó)家的規(guī)范性文件、法律法規(guī)和部門規(guī)章等對(duì)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)做出了明文規(guī)定，是我國(guó)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的政策依據(jù)。

1.2 土地使用權(quán)掛牌出讓的操作程序

1.2.1 前期的充分準(zhǔn)備

一般而言，在掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，必須認(rèn)真對(duì)待，其屬于一項(xiàng)政策相當(dāng)強(qiáng)的工作。在供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地的前期，必須做好充足的準(zhǔn)備，例如：必須核定地塊拆遷成本、確定宗地面積和明確規(guī)劃指標(biāo)等。

1.2.2 編制掛牌出讓地塊的出讓方案

在編制掛牌出讓的方案時(shí)，必須明確出讓地塊的時(shí)間、空間范圍、用途和年限等相關(guān)內(nèi)容，依據(jù)審批權(quán)限，提交給市（州）、縣人民政府進(jìn)行審批，市（州）、縣（市、區(qū)）政府的國(guó)土資源行政主管部門組織人員進(jìn)行實(shí)施。

1.2.3 編制掛牌文件發(fā)布掛牌公告

依據(jù)掛牌出讓地的實(shí)際情況，出讓人編制相應(yīng)的掛牌出讓文件，文件內(nèi)容有：土地交付時(shí)間及標(biāo)準(zhǔn)、掛牌交易公告、掛牌交易成交確認(rèn)書（樣本）、掛牌交易須知、報(bào)價(jià)承諾書和申請(qǐng)書等。一般情形下，出讓人必須在掛牌開始前20d發(fā)布掛牌公告，公告的主要內(nèi)容有：確定競(jìng)得人方法和標(biāo)準(zhǔn)；出讓人地址、名稱；領(lǐng)取交易文件的方式、時(shí)間和地點(diǎn)；擬交易宗地的土地使用年限、位置、規(guī)劃指標(biāo)、面積和用途等。

1.2.4 競(jìng)買人辦理競(jìng)買申請(qǐng)，對(duì)其資格進(jìn)行審查

針對(duì)競(jìng)買人提交的申請(qǐng)文件，必須認(rèn)真進(jìn)行審查，是否及時(shí)交納競(jìng)買資金。

1.2.5 實(shí)施掛牌交易

依據(jù)掛牌公告公布的起始日期，在指定的土地交易場(chǎng)所，對(duì)擬出讓宗地的交易條件進(jìn)行掛牌公示，公示的主要內(nèi)容有：增價(jià)幅度、宗地位置、起始價(jià)、面積、規(guī)劃要求、用途和使用年限等。競(jìng)買人報(bào)價(jià)，并且對(duì)掛牌價(jià)格進(jìn)行更新，在掛牌截止日時(shí)，依據(jù)報(bào)價(jià)的實(shí)際情況，確定掛牌成交與否。

1.2.6 簽訂掛牌交易成交確認(rèn)書

一般清新下，一旦掛牌出讓地塊交易取得成功，競(jìng)得方和出讓人要簽訂成交確認(rèn)書，不得反悔。

2 政策執(zhí)行中的問題和思考

一般而言，土地資產(chǎn)的數(shù)額非常大，其具備供給稀缺性和價(jià)值增值性等相關(guān)特點(diǎn)，伴隨我國(guó)土地使用權(quán)出讓工作的逐步深入，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列的問題，需要及時(shí)的進(jìn)行總結(jié)和思索。

2.1 弄虛作假、徇私舞弊問題時(shí)有發(fā)生

在建筑用地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)中，很多人采取徇私舞弊、弄虛作假的手段，經(jīng)常出現(xiàn)問題。有些人為特定的競(jìng)買人“量身定制”了大量的前置條件。在土地使用權(quán)掛牌出讓中，弄虛作假、徇私舞弊問題時(shí)有發(fā)生。有的為特定競(jìng)買人“量身定做”前置條件；一些腐敗分子違反土地市場(chǎng)的基本規(guī)律，濫用職權(quán)，進(jìn)行權(quán)錢交易，回去巨額的低價(jià)利潤(rùn)；某些單位采取招商引資和集體研究決定的方式；有些單位采取批條子、打招呼的方式違規(guī)干擾土地掛牌出讓?，F(xiàn)階段，在我國(guó)的某些城市中，土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

2.2 土地利用粗放狀況仍在延續(xù)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，給人類和社會(huì)帶來了巨大的影響，某些地區(qū)的官員只關(guān)注眼前的利益，對(duì)自己任期內(nèi)的政績(jī)問題非常重視，不惜采取濫用權(quán)力的手段，將資源和環(huán)境作為代價(jià)，揮霍用地、粗放用地，將未來的權(quán)益也透支了，這些問題必須引起相關(guān)部門的重視。

2.3 傳統(tǒng)土地使用權(quán)掛牌出讓方式的弊端

在過去，主要采取傳統(tǒng)的手工現(xiàn)場(chǎng)式土地使用權(quán)掛牌出讓，這種方式的弊端非常明顯，分別為：①提高交易的透明度，及時(shí)的對(duì)土地供應(yīng)信息和土地使用權(quán)出讓計(jì)劃向全社會(huì)進(jìn)行公示。每一個(gè)地方的表現(xiàn)都不一樣，有的地方?jīng)]有將這項(xiàng)工作落到實(shí)處；有的單位服務(wù)意識(shí)非常強(qiáng)，做到細(xì)致、及時(shí)。②交易的效率非常低。在組織土地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)中，競(jìng)買人必須辦理很多手續(xù)，例如現(xiàn)場(chǎng)報(bào)價(jià)、咨詢業(yè)務(wù)、交納保證金、進(jìn)行宗地踏勘、辦理競(jìng)買申請(qǐng)和領(lǐng)取掛牌出讓材料。一般而言，出讓人必須參與每一個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)和管理工作，從準(zhǔn)備前期開始，直到成功交易，這個(gè)階段至少要2個(gè)月左右的時(shí)間。在網(wǎng)上，我們可以利用計(jì)算機(jī)技術(shù)處理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓工作，這種方式的開放性更強(qiáng)，透明度更高。

2.4 競(jìng)得人價(jià)高者得確定方法簡(jiǎn)單化

只承認(rèn)高價(jià)格，將一味的追求經(jīng)濟(jì)效益，將出價(jià)最高的作為篩選條件，這種確定的結(jié)果偏差比較大，過于簡(jiǎn)單，沒有起到應(yīng)用的效果，沒有綜合考慮其他情況。現(xiàn)階段，我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下、土地價(jià)格不斷攀高、地王頻現(xiàn)受到廣大人民群眾的關(guān)注，甚至有人表示，是土地掛牌出讓“價(jià)高者得”的確定方法，導(dǎo)致土地的價(jià)格上漲，推動(dòng)房?jī)r(jià)的飆升。一般而言，在建設(shè)用地實(shí)際掛牌出讓過程中，相關(guān)的管理部門可以在掛牌出讓文件中設(shè)置相應(yīng)的限定條件，例如：在掛牌出讓過程中，政府部門可以在掛牌出讓文件中設(shè)定一些限制條件，比如：針對(duì)住宅用地，用于建設(shè)保障性住房的，可以在掛牌出讓時(shí)，設(shè)置合理的土地上限價(jià)格，一旦競(jìng)買報(bào)價(jià)接近這個(gè)價(jià)格時(shí)，便不能在接受其他更高的報(bào)價(jià)；針對(duì)工業(yè)用地，在出讓文件中，必須對(duì)出讓地塊的具體地類、投資強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)類型等做出明確的說明。

3 結(jié) 語

綜上所述，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓活動(dòng)中，掛牌活動(dòng)的實(shí)施時(shí)間非常長(zhǎng)，程序也相對(duì)比較復(fù)雜。在出讓土地使用權(quán)時(shí)，因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)和體制機(jī)制等原因引起的問題非常多。一般而言，人類對(duì)土地的依賴性非常強(qiáng)，其日漸成為制約社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

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收稿日期：2018-7-17

作者簡(jiǎn)介：李勇進(jìn)（1972-），男，壯族，廣西上林人，助理工程師，大專，主要從事國(guó)土資源管理工作。