貧困退出機制的實踐探索和路徑優(yōu)化

殷 明

(安徽行政學(xué)院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

一、問題的提出

到2020年，我國要實現(xiàn)脫貧攻堅的總體目標(biāo)，“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困”。為了實現(xiàn)貧困人口、貧困村和貧困縣有序退出，杜絕“虛假脫貧”，確保貧困退出“反映客觀實際、經(jīng)得起檢驗”，建立了貧困退出機制。

由于貧困退出機制的重要意義，很多學(xué)者對此問題進行了研究。王佳寧和史志樂詳細構(gòu)建貧困退出的具體指標(biāo)體系，強調(diào)健全和完善貧困退出的動力、補償、風(fēng)險防范、激勵與約束以及第三方評估機制[1]；李瑞華、湯曉丹和李永杰則具體研究貧困縣的退出指標(biāo)體系和運行機制[2]；與上述學(xué)者宏觀地分析和建構(gòu)完善的退出機制不同，劉司可將視角轉(zhuǎn)向退出機制的微觀實踐，以某個村莊的田野調(diào)查為基礎(chǔ)分析退出實踐中出現(xiàn)的矛盾，提出了一系列改善建議[3-4]；另外張琦則對比分析河北、貴州和甘肅三省的貧困退出機制實踐的共性和差異性，提出一些政策改進建議[5]。

與上述學(xué)者的研究視角不同，我們以中西部省份制定的《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》的《實施意見》為分析對象，歸納各地在退出標(biāo)準(zhǔn)和程序上的差異，總結(jié)各地實施過程中的實踐探索，為提高貧困退出的真實性、公正性和公開性提出建議。

二、各省建立貧困退出機制的實踐探索

2016年4月23日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》(下簡稱《意見》)制定全國統(tǒng)一的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，要求各省結(jié)合實際，“因地制宜，盡快制定貧困退出具體方案，明確實施辦法和工作程序”。此后中西部各省迅速行動，制定各自相應(yīng)的《實施意見》，在指導(dǎo)思想、基本原則和工作要求與《意見》保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實情，確定了不同的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。

(一)貧困退出標(biāo)準(zhǔn)的差異

在實踐中，根據(jù)社會基本單元劃分，貧困主體至少包括貧困戶、貧困村、貧困鎮(zhèn)、貧困縣、貧困市五大類主體。但目前《意見》只將貧困主體分成貧困人口、貧困村和貧困縣三類，并制定了相應(yīng)的三種退出標(biāo)準(zhǔn)。

1.貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)

貧困人口退出以戶為單位，《意見》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為“主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均可支配收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”，即“兩不愁、三保障”。

可以看出，《意見》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是定性標(biāo)準(zhǔn)，但是我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，相應(yīng)物價水平、生活水平也存在較大差異，根據(jù)木桶理論，國家只能設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)。但是這樣的最低標(biāo)準(zhǔn)不可能一刀切在全國適用。各省在制定貧困戶退出指標(biāo)體系方面，在滿足家庭年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)有高有低。一般而言，各省按照《退出意見》，規(guī)定貧困戶退出必須滿足家庭年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“兩不愁”和“三保障”。但在這個指標(biāo)之外，有的省份增加了一些具體指標(biāo)，譬如甘肅在細化收入、兩不愁、三保障的基礎(chǔ)上提出了十一個指標(biāo)，包括“收入”三項，“兩不愁”兩項，“三保障”六項。其中三保障中的 “基本醫(yī)療有保障”，甘肅省作了擴充解釋，并將其分解為三項，一是“家庭成員全部參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險并享受了參保費用補貼政策”；二是“患病人口享受了基本醫(yī)保特惠政策”；三是“符合條件的患病人口享受了大病保險(含門診慢特病)、醫(yī)療救助(含重特大疾病)、疾病應(yīng)急救助等特惠政策”。此外，以廣西為代表的一些省份對“基本醫(yī)療有保障”也做出了一些帶有一定普遍性界定，即，“家庭成員均參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”。

除了指標(biāo)數(shù)量的增加外，另有一些省份對指標(biāo)的定性規(guī)定也做了擴充，體現(xiàn)了地方特色。如，吉林和云南都增加“社會養(yǎng)老有保障”規(guī)定，即符合條件的貧困人口參加農(nóng)村或城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險；云南還增加規(guī)定，貧困戶“享受扶貧政策、資金、項目幫扶”為脫貧標(biāo)準(zhǔn)之一。但必須強調(diào)的是云南實行的是評分考核制，滿分100分，各項分值相加超過85分即退出貧困，而是否享受幫扶的分值為15分，而上述“社會養(yǎng)老有保障”的分值也是15分。

當(dāng)然，更多省份直接照搬國家標(biāo)準(zhǔn)，如安徽、江西和新疆等省。但必須強調(diào)的是，退出標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量并不意味著退出條件的多少。

2.貧困村“出列”標(biāo)準(zhǔn)

《意見》規(guī)定，貧困村退出要“以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等綜合因素”，一條硬性指標(biāo)是，貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)。

在這條硬性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，各省結(jié)合各自實際，也制定了具有本土特色的標(biāo)準(zhǔn)，在指標(biāo)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)上也存在一定的差異。而且從指標(biāo)體系上來看，有的省相對詳細，而有的則比較模糊。

安徽省規(guī)定，“貧困村出列標(biāo)準(zhǔn)”有四項：一是貧困發(fā)生率降至2%以下；二是有1項以上特色產(chǎn)業(yè)；三是村集體有穩(wěn)定經(jīng)濟收入來源，年收入在5萬元以上；四是村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)明顯改善。其中第一項對應(yīng)著《意見》有關(guān)貧困發(fā)生率的規(guī)定，而后三項是落實《意見》“基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入”四個方面的具體規(guī)定。安徽省的四項指標(biāo)，除了對“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“村集體收入”做出了量化規(guī)定外，對于基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)則缺少量化規(guī)定，只規(guī)定“明顯改善”，這樣的表述既不是定性規(guī)定，更不是量化規(guī)定，缺少操作性。

此外，各省對“統(tǒng)籌考慮”的側(cè)重點也有所不同，江西省在貧困率降至2%以下，另外規(guī)定了交通、飲水、住房、用電、通訊、環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，這些指標(biāo)所針對的主要是“基礎(chǔ)設(shè)施”和“基本公共服務(wù)”，但是對“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“集體經(jīng)濟”這兩大方面，江西缺少相應(yīng)具體規(guī)定。

當(dāng)然，通過比較發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省份對貧困村出列都制定了比較詳細的退出指標(biāo)體系，除了貧困發(fā)生率降至2%以下之外，一般都在產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟收入做出規(guī)定，一般都規(guī)定出列貧困村必須有一項以上產(chǎn)業(yè)，有集體經(jīng)濟收入，其中安徽、湖北和湖南規(guī)定集體經(jīng)濟收入最低標(biāo)準(zhǔn)為5萬、5萬和4萬。

3.貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)

《意見》對貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了一條，即“貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)”，但各省都在《意見》基礎(chǔ)上做出了擴充規(guī)定。其中擴充最少的是湖南省，貧困縣退出條件只有兩項，一項是“貧困發(fā)生率降至2%以下”，另一項是“農(nóng)民人均收入達到湖南省委確定的目標(biāo)，即2017達到8 000元，2020年突破10 000元”。擴充最多的則是山西省，貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)達到驚人的14項。第一項規(guī)定，貧困發(fā)生率降至2%以下；第二項規(guī)定，農(nóng)村居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平；第三項規(guī)定貧困村退出達到90%以上，另外11項則是基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)兩大項的進一步細化。

安徽省的則規(guī)定三項條件，即，貧困發(fā)生率降至2%以下；貧困村全部出列；農(nóng)村居民人均可支配收入增長幅度高于全省平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平。

(二)貧困退出程序的差異

各省貧困人口在退出程序上也有不同。中央《意見》對貧困戶、貧困村、貧困縣的退出規(guī)定了不同程序。貧困戶退出程序是：村“兩委”民主評議——村“兩委”提出建議——村“兩委”和駐村工作隊核實——擬退出貧困戶認(rèn)可——村內(nèi)公示——公告退出——銷號。

貧困村退出程序基本同貧困戶，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無異議后，公告退出”。而貧困縣退出程序相對比較復(fù)雜：縣級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出退出建議——市級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組初審——省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核查，確定退出名單——向社會公示征求意見——各省(自治區(qū)、直轄市)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定——向國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報告——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織中央和國家機關(guān)有關(guān)部門及相關(guān)力量對地方退出情況進行專項評估檢查——不符合條件或未完整履行退出程序，責(zé)成相關(guān)地方進行核查處理；符合退出條件，由省級政府正式批準(zhǔn)退出。

不難看出，《意見》所規(guī)定的貧困村和貧困縣脫貧程序已相對完善，各省在具體流程上不會有太多的變動，但是每個流程的細節(jié)還是有一定的地方性差異。

1.貧困戶退出程序差異

關(guān)于貧困戶退出流程，《意見》唯一沒有做出具體規(guī)定的是公告環(huán)節(jié)?！兑庖姟分灰?guī)定了有公告環(huán)節(jié)，但是并沒有規(guī)定公告的范圍。為了確保貧困戶退出的真實性，各省對公告范圍的理解與規(guī)定各不相同。

內(nèi)蒙古和黑龍江規(guī)定村兩委和駐村工作隊負責(zé)“公告退出”，在建檔立卡貧困人口中銷號，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。公告的主體決定了公告的范圍，按照通常職責(zé)權(quán)限劃分，村兩委和駐村工作隊公告范圍限于村一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級他們沒有主動權(quán)，只能向有關(guān)職能部門申請，不過他們的表述是 “報鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案”，如此推演，內(nèi)蒙古和黑龍江公告范圍僅限于村內(nèi)公告。

甘肅的貧困人口退出程序在某種程度上突破了《意見》范圍，比《意見》規(guī)定的程序更為復(fù)雜，意見所規(guī)定的前四個環(huán)節(jié)僅僅相當(dāng)于其鄉(xiāng)村初驗收環(huán)節(jié)?！班l(xiāng)村初驗”規(guī)定，先填寫《貧困人口退出驗收表》，然后由村黨支部書記、村委會主任、駐村工作隊隊長核實簽字，擬脫貧戶簽字認(rèn)可，再經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站站長簽字認(rèn)可。在鄉(xiāng)村初驗環(huán)節(jié)之后，還有部門認(rèn)定、縣區(qū)驗收、省市核查三大環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)都有若干小環(huán)節(jié)。其中部門認(rèn)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報領(lǐng)導(dǎo)小組——領(lǐng)導(dǎo)小組組織行業(yè)部門單項項目驗收(文本審查)——組織驗收工作組“逐戶逐項實地驗收”(實地審查)——匯總形成全縣市區(qū)脫貧人口名單。縣區(qū)驗收主要包括兩個小環(huán)節(jié)，部門一把手簽字確認(rèn)——黨政一把手簽字確認(rèn)——報市州脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組。省市核查包括市州脫貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織抽查——報省領(lǐng)導(dǎo)小組——省領(lǐng)導(dǎo)小組委托第三方對貧困人口退出情況進行評估檢查——縣市區(qū)政府批準(zhǔn)退出。

江西、安徽與甘肅類似，所不同的是，由于江西和甘肅貧困人口相對較多，因此江西和甘肅在省一級層面委托第三方評估采取了抽樣的方式，而安徽省貧困人口相對較少，評估對象則實現(xiàn)了全覆蓋。

而湖北則與上述三省不同，沒有規(guī)定“第三方的評估檢查”環(huán)節(jié)，取而代之的是“一普查二抽查三核查”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場、處)對村申報的脫貧人口進行普查，縣將按不低于20%的比例對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場、處)進行抽查，市將按不低于10%的比例進行抽樣復(fù)查，省將按不低于5%的比例進行抽樣核查。

而大多數(shù)省份則介于內(nèi)蒙古與甘肅之間，退出的最終決定權(quán)既不在鄉(xiāng)村一級，也不在省市一級，而是留在了中間，即縣一級，一般都規(guī)定由縣級政府負責(zé)監(jiān)督、檢查、批準(zhǔn)和公告鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的貧困戶退出名單，并向上級行政機關(guān)備案。例如四川省的退出程序規(guī)定，貧困戶退出名單在村內(nèi)公示無異議后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報縣級脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，縣級領(lǐng)導(dǎo)小組對擬退出貧困戶組織有關(guān)部門或第三方評估核查，符合條件的貧困戶，由縣政府批準(zhǔn)退出，并在貧困戶所在行政村公告，并將貧困戶退出結(jié)果逐級上報省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組備案。與四川略有差異的是陜西規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織兩委干部和駐村工作隊，對各村申報退出的貧困戶開展全面交叉核查，而縣級成立的核查組對擬退出貧困戶開展“入戶抽查”，抽查比例不低于當(dāng)年退出戶數(shù)的10%，每個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))不少于30戶。

2.貧困村和貧困縣退出程序差異

對于貧困村“出列”和貧困縣“摘帽”，《意見》明確規(guī)定，貧困村退出程序，原則上“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無異議后，公告退出”。關(guān)于貧困村退出程序，根據(jù)批準(zhǔn)的決定權(quán)，可以將各省程序分為三類。第一類以云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、青海和安徽等省份為代表，貧困村退出審定由縣級政府負責(zé)。第二類以江西、四川和湖南為代表，審定權(quán)在市政府，規(guī)定縣級政府上報擬退出貧困村名單，由市級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織評估核查或監(jiān)督檢查后，審定或?qū)徟顺鲐毨Т宓恼矫麊?，公告退出。第三類以廣西、河北、江西、四川和湖南為代表，退出程序相對復(fù)雜，退出的最終決定權(quán)在省級政府，廣西和河北都規(guī)定市級領(lǐng)導(dǎo)小組上報省級領(lǐng)導(dǎo)小組，省級領(lǐng)導(dǎo)小組組織抽樣核查之后，才可以正式公告退出。

由于《意見》規(guī)定貧困縣退出審定權(quán)限留在了中央，并且已經(jīng)設(shè)計了較為復(fù)雜的程序，因此各個省自主空間不大，主要差異集中在是否市級領(lǐng)導(dǎo)小組 “初審”和省級領(lǐng)導(dǎo)小組的“核查”方面，特別是 “第三方評估”到底由哪級政府組織？對此，類似于貧困村出列的審批權(quán)，也可分為三種模式，一是黑龍江和河北為代表，規(guī)定由市級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組初審并組織第三方評估；第二種以甘肅、安徽和江西等省為代表，規(guī)定由市級初審，將初審結(jié)果報省級領(lǐng)導(dǎo)小組，由省級領(lǐng)導(dǎo)小組組織第三方評估；三是貴州、廣西和河南等省，對于市級和省級領(lǐng)導(dǎo)小組沒有明確規(guī)定是否組織第三方評估。

三、貧困退出機制的路徑優(yōu)化

(一)標(biāo)準(zhǔn)的修改

2016年下半年，按照國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署，22個省份結(jié)合本地實際，迅速制定了貧困戶、貧困村和貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然在這過程中，不排除有些省份只是簡單移植《意見》所規(guī)定的抽象標(biāo)準(zhǔn)，未做進一步量化規(guī)定，更多的省份則建立了具體的、分解的和嚴(yán)格的指標(biāo)體系。但由于各地具體情況的差異以及各地對《意見》理解的差異，各省制定的退出標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，執(zhí)行難度也不一致。從理論上來說，如果退出標(biāo)準(zhǔn)制定過高，那么貧困對象則較難退出。

2017年11月，河北和陜西率先制定《實施細則》，進一步明確解釋《意見》中的相關(guān)規(guī)定，與此同時，對退出標(biāo)準(zhǔn)也做出了相應(yīng)調(diào)整。譬如，陜西省將貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)“農(nóng)村居民人均可支配收入達到當(dāng)年全省農(nóng)村居民人均可支配收入60%以上”修改為“退出村中脫貧戶家庭年人均純收入占全縣農(nóng)村居民年人均純收入比重高于上年水平”。不難看出，修改后退出標(biāo)準(zhǔn)低于修改前的退出標(biāo)準(zhǔn)。

河北省2017年制定《實施細則》時對退出標(biāo)準(zhǔn)做了細化，并采用百分制打分辦法，評分高于80分才可退出。各項退出標(biāo)準(zhǔn)及分值如下：

(1)綜合貧困發(fā)生率低于2%(30分)；

(2)通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定增收的貧困戶比率達到100%(滿分10分)；

(3)貧困戶城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率達到100%(滿分8分)；

(4)村內(nèi)主要道路硬化、亮化(滿分10分)；

(5)有基本環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施(滿分8分)；

(6)有標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室(滿分8分)；

(7)有基本文化服務(wù)設(shè)施(滿分8分)；

(8)村級組織健全發(fā)揮作用明顯(滿分8分)；

(9)村級集體經(jīng)濟年收入高于2萬元(滿分10分)。

這9項指標(biāo)，前3項以及第(9)項屬于量化指標(biāo)，第(4)～(8)項則屬于彈性比較大的項目，特別是第(8)項，在實踐中較難做出定量化規(guī)定，得分或失分均找不出明確的依據(jù)。

同樣采取百分制的還有江西省，但相對來說，江西省比河北省要嚴(yán)格。江西省規(guī)定，“貧困發(fā)生率”是“剛性指標(biāo)，不達標(biāo)不得退出”。但與此同時，江西省在部分指標(biāo)方面較為寬松，在其最終確定的指標(biāo)體系當(dāng)中，有“貧困村有集體經(jīng)濟收入”這一指標(biāo)，但是對于集體經(jīng)濟收入沒有最低數(shù)額的要求。另外“環(huán)境建設(shè)方面”有四個子指標(biāo)，其中之一是“65%以上農(nóng)戶享有無害化衛(wèi)生廁所” ，按照指標(biāo)說明，“無害化衛(wèi)生廁所：指全國愛衛(wèi)辦推薦的三格化糞池式、雙甕漏斗式、三聯(lián)式沼氣池式、糞尿分集式、完整下水道水沖式、雙坑交替式等6種類型廁所，各地可依實際情況從中選擇”，此之前該條標(biāo)準(zhǔn)為“65%以上農(nóng)戶享有水沖式衛(wèi)生廁所”，這樣便放寬了指標(biāo)限制。

(二)國務(wù)院的更加嚴(yán)格的退出程序差異

2016年4月印發(fā)的《意見》規(guī)定，貧困縣退出要進行“專項評估檢查”，但專項評估檢查的主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序等具體內(nèi)容則并沒有明確規(guī)定。2016年年底，一些省份向國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報告貧困縣退出情況，并申請進行“專項評估檢查”。2017年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托第三方機構(gòu)，對江西井岡山、河南蘭考開展了專項評估試點，并在11月前完成了其他26個縣退出的評估檢查工作。

在試點工作的基礎(chǔ)上，2017年9月30日，國務(wù)院印發(fā)《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法(試行)》，規(guī)定貧困縣退出的專項評估檢查按照：省級報告審核——實地評估檢查——綜合評議——結(jié)果運用等步驟進行。并規(guī)定了退出的剛性標(biāo)準(zhǔn)，即“兩率一度”，一是“綜合貧困發(fā)生率”中部地區(qū)要低于2%，西部地區(qū)低于3%，可以提出“同意退出”建議。二是“脫貧人口錯退率高于2%，或貧困人口漏評率高于2%，或群眾認(rèn)可度低于90%的貧困縣，要由所在省省級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織整改，并向領(lǐng)導(dǎo)小組報告整改落實情況。領(lǐng)導(dǎo)小組適時組織復(fù)查”。

國務(wù)院扶貧辦之所以委托第三方機構(gòu)評估開展專項評估，并規(guī)定 “兩率一度”硬性指標(biāo)，主要目的是為了確保貧困縣退出的真實性和有效性。隨后，地方也開始響應(yīng)和調(diào)整自身的貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。在陜西和河北2017年下半年制定的《實施細則》中，都增加 “兩率一度”方面內(nèi)容，并將第三方評估檢查納入退出流程。

(三)第三方評估

實際上，第三方評估并非國家扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的首創(chuàng)。2016年底，安徽和江西便已率先組織第三方評估，當(dāng)然，兩省在評估主體、對象、范圍、方法和程序等方面都存在一系列差異。

安徽省成立了省監(jiān)測評估領(lǐng)導(dǎo)小組，由其組織全省27所省屬全日制本科院校作為評估主體，累計組織了19 260個評估人員，“對各縣(市、區(qū))上報的2016年度貧困村出列和貧困戶脫貧情況進行現(xiàn)場調(diào)查、核實”，并“根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查數(shù)據(jù)資料進行監(jiān)測評估”，監(jiān)測評估結(jié)果作為各級政府“脫貧攻堅工作年度考核的重要依據(jù)”，同時在監(jiān)測評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，由省扶貧辦督促有關(guān)縣(市、區(qū))逐村逐戶進行整改。安徽的亮點在于評估范圍實現(xiàn)了全覆蓋。但是不足也明顯，按照流程，先由縣報送相關(guān)表格，然后重點核查所報內(nèi)容是否屬實，因此相應(yīng)指標(biāo)制作方面可能存在不夠精準(zhǔn)的地方。

與安徽不同，江西采取了招投標(biāo)方式委托第三方評估主體，對所有的評估對象進行抽樣檢查，即，評估的范圍不能實現(xiàn)全覆蓋。但是江西由第三方“入戶訪問，采集原始數(shù)據(jù)，核查退出貧困戶的收入、住房、適齡兒童入學(xué)情況以及群眾對精準(zhǔn)扶貧工作滿意度”，在此基礎(chǔ)之上形成一系列重要指標(biāo)數(shù)據(jù)。從這個角度來說，江西的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)更為精準(zhǔn)。當(dāng)然評估結(jié)果的作用，兩省有一致的地方，都是考核依據(jù)，但江西同時還是省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審議貧困縣退出的決策依據(jù)。

2017年國務(wù)院發(fā)布《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法(試行)》，從某種意義上來說，為各省組織規(guī)范第三方評估提供了一套最低標(biāo)準(zhǔn)。譬如，河北省將第三方評估正式納入貧困縣退出程序之中，即在省扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組成驗收組對市級上報的貧困縣進行驗收檢查之外，同時委托第三方機構(gòu)進行評估。在退出指標(biāo)方面，在納入“兩率一度”基礎(chǔ)上，還增加“落實脫貧攻堅部署”、“落實三保障等重大政策措施”和“落實后續(xù)幫扶及鞏固提升工作”等三項。

安徽省也適時調(diào)整了相關(guān)程序及標(biāo)準(zhǔn)，在保留第三方評估基礎(chǔ)上，積極響應(yīng)國務(wù)院“兩率一度”要求，提出了“四率一度”，即貧困退出準(zhǔn)確率、貧困人口識別準(zhǔn)確率、貧困人口漏評率、脫貧人口錯退率、群眾滿意度；另外還調(diào)整了監(jiān)測評估的范圍，除了覆蓋所有擬脫貧戶和擬脫貧村之外，還對在有脫貧任務(wù)的縣(市、區(qū))抽查4個或6個行政村，對村內(nèi)脫貧戶和貧困戶實行全覆蓋評估；另外還抽查2個貧困村，按照村內(nèi)一般農(nóng)戶總數(shù)20%(但每個村最多不超過200戶)的比例隨機走訪調(diào)查；在監(jiān)測評估結(jié)果的運用上增加了一條，即“第三方評估結(jié)果作為核實各縣(市、區(qū))貧困村出列和貧困人口脫貧的主要依據(jù)”。

為了避免“虛假脫貧”和“數(shù)字脫貧”，確保脫貧的真實性，各地建立了一套自上而下的退出驗收審定(審批)制度，同時還組織第三方機構(gòu)核查評估，各地黨委政府對于扶貧開發(fā)工作開展過程還組織了自上而下的督查和巡查。為了激勵各地貫徹落實扶貧開發(fā)政策，黨中央和國務(wù)院每年年底還要組織對22省份黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效進行考核。為了“保證財政專項扶貧資金管理使用的安全性、規(guī)范性和有效性”，每年財政部和國務(wù)院扶貧辦負責(zé)對省級管理財政專項扶貧資金的情況進行績效評價。

四、結(jié)語

各地在執(zhí)行貧困退出制度的過程中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)一些問題，采取措施修訂相關(guān)細則。但是這種調(diào)整是“摸著石頭過河”的經(jīng)驗式調(diào)整，并沒有根本提高脫貧標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可行性。

在制定貧困退出機制時必須考慮三個基本問題。首先，必須考慮到脫貧政策的成本和效益。脫貧不是沒有成本或不計成本的，事實上隨著脫貧進入攻堅階段，脫貧的成本越來越高，而效益卻越來越低。畢竟財政資源和社會力量是有限的，難以繼續(xù)維持比較高的扶貧目標(biāo)。其次，必須考慮到脫貧攻堅的政策目標(biāo)是脫貧不是致富，必須考慮到與沒有納入建檔立卡戶之間的收益差異。目前，建檔立卡戶享受了各方面的幫扶，例如享受政府貼息的無息貸款，將貸款轉(zhuǎn)借或者投資當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)企業(yè)的條件下，就可以享受年息或者分紅，貧困戶中的勞動力還可以享受優(yōu)先就業(yè)機會。如果建檔立卡戶相對于普通農(nóng)戶過上更富裕的生活，或者原來貧困村經(jīng)過政策扶持有了集體資產(chǎn)和收入、公共設(shè)施面貌一新，比毗鄰鄉(xiāng)村更加富裕美麗。這一方面可能會滋生貧困戶的道德風(fēng)險，即等待和依靠政策而不是自己的勤勞勞動，另一方面也會導(dǎo)致貧窮戶和非貧窮戶、貧窮村和非貧窮村之間的不公平的社會資源分配。再次，在脫貧標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整中，非貧困戶作為利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)參與到標(biāo)準(zhǔn)的制定程序中，這樣才能保障標(biāo)準(zhǔn)制定的民主性。

在上而下的政策執(zhí)行中總會出現(xiàn)意想不到的問題，通過對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的政策評估和正當(dāng)程序，可以保證所制定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)的合理性、民主性和公正性。