連片特困區(qū)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合機(jī)制研究*
——以大別山片區(qū)為例

曹昌偉

(1.銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061;2.南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

大別山片區(qū)區(qū)位特殊，一方面，其屬于國家確定的14個(gè)連片特困區(qū)之一，片區(qū)內(nèi)貧困人口多、貧困程度深，片區(qū)所轄縣多是國家級(jí)貧困縣，減貧脫貧任務(wù)艱巨。另一方面，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)〔2010〕46號(hào))，大別山區(qū)又屬于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障，擔(dān)負(fù)著生態(tài)安全保障、生態(tài)功能發(fā)揮的重任，區(qū)域內(nèi)森林覆蓋率高、自然保護(hù)區(qū)多、生態(tài)資源較富足，但局地生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)保護(hù)、修復(fù)任務(wù)繁重。由此可見在大別山片區(qū)，減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)、修復(fù)兩大任務(wù)疊加。在國家連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，能否整合資源實(shí)行政策聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。

一、減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合的根據(jù)論證

就扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)而言，現(xiàn)有理論研究往往就扶貧問題談減貧對(duì)策或就生態(tài)問題談生態(tài)保護(hù)，而沒有從減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的角度來分析和解決問題[1]。在連片特困區(qū)、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)交叉重疊的區(qū)域，貧困問題與生態(tài)問題相互交織、互為因果。一方面，生態(tài)問題是導(dǎo)致該區(qū)域貧困的主要原因，生態(tài)貧困特征突出；另一方面由于貧困，人們對(duì)資源、環(huán)境的依賴程度高，“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)發(fā)展方式并未得到根本改變，貧困問題反過來又加劇了生態(tài)問題。貧困問題與生態(tài)問題相互交織、互為因果，客觀上要求必須將減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。具體而言，主要包括如下三個(gè)方面：

(一)生態(tài)貧困是減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合的基礎(chǔ)

生態(tài)貧困是從致貧原因的角度定義貧困，是指由于自然資源稟賦差、資源不合理利用以及生態(tài)環(huán)境脆弱、惡劣等所引起的一種貧困現(xiàn)象，越來越多的事實(shí)和證據(jù)表明，生態(tài)貧困已經(jīng)成為我國大部分地區(qū)貧困的主要特征[2]。大別山片區(qū)橫跨安徽、河南、湖北三省的36個(gè)縣(市)，有29個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、27個(gè)革命老區(qū)縣，是國家脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)中人口規(guī)模和密度最大的片區(qū)。該片區(qū)環(huán)境偏僻、交通不便，多以高山、丘陵為主，人均耕地和林地面積僅為全國平均水平的79.6%和22.5%，人、地矛盾突出，礦產(chǎn)資源匱乏，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受土地制約明顯。另外該片區(qū)屬于高寒地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，局地生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重，洪澇、干旱、泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。耕地、礦產(chǎn)資源匱乏，生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，因?yàn)?zāi)致貧、返貧率高，導(dǎo)致該地區(qū)貧困發(fā)生面廣、貧困程度深，因而減貧脫貧任務(wù)艱巨。

從另一個(gè)角度看，該片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素匱乏，生產(chǎn)力水平低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、調(diào)整空間小，農(nóng)戶收入增長制約因素多、難度大，自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足。在此背景下，當(dāng)?shù)鼐用衿扔谏?jì)，對(duì)區(qū)域內(nèi)自然資源、生態(tài)環(huán)境依賴程度高，例如為了增加糧食產(chǎn)量，毀林開荒、廣種薄收現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為了提高收入，亂砍濫伐、過牧、亂采等掠奪式開發(fā)經(jīng)營屢禁不止，生產(chǎn)方式簡單、粗放。貧困加劇了自然資源的不合理使用，加大了生態(tài)環(huán)境的破壞程度，導(dǎo)致資源、環(huán)境的承載力進(jìn)一步降低，生態(tài)環(huán)境脆弱性日益突出。由此可見，在連片特困區(qū)貧困問題與生態(tài)問題相互交織、互為因果，生態(tài)問題是導(dǎo)致該地區(qū)貧困的主要原因，貧困反過來又加劇了生態(tài)問題。貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱密切相關(guān)，一方面，貧困往往是生態(tài)環(huán)境脆弱的產(chǎn)物，另一方面，貧困反過來又加劇了環(huán)境的脆弱程度，因此兩者常常陷入互為因果的惡性循環(huán)之中[3]。因此要解決連片特困區(qū)的貧困問題，就必須將生態(tài)問題統(tǒng)籌考慮、一體推進(jìn)。

(二)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的客觀要求

大別山區(qū)地處鄂、豫、皖交界地帶，北抵黃河，南臨長江，南北重要地理分界線淮河橫穿其中，是長江、淮河兩大水系的分水嶺和南北氣候的交匯點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，徑流資源豐富，是長江中下游的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和水源補(bǔ)給區(qū)，森林覆蓋率達(dá)31.9%，生物物種多樣，生物資源豐富，生態(tài)區(qū)位十分重要，是華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障，屬于國家劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旨在保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，保障生態(tài)安全，其往往屬于國家層面限制和禁止開發(fā)的區(qū)域，在保護(hù)區(qū)域內(nèi)，除了生態(tài)旅游、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以外，其他對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生不利影響的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)被嚴(yán)格限制或禁止。對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的居民而言，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生兩方面不利的影響，一方面因生態(tài)保護(hù)的需要，當(dāng)?shù)鼐用袼碛械耐恋亍⒌V藏、森林等自然資源的使用權(quán)受到嚴(yán)格限制，資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無法充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)生存發(fā)展方式受到挑戰(zhàn)；另一方面因處于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化等建設(shè)活動(dòng)受到嚴(yán)格限制或禁止，當(dāng)?shù)鼐用窆絽⑴c競(jìng)爭發(fā)展的機(jī)會(huì)一定程度上被剝奪。

連片特困區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在地理空間位置上高度吻合，由于生態(tài)安全保障的需要，貧困地區(qū)往往擔(dān)負(fù)著生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重任，這些地區(qū)多被國家確定為禁止或限制開發(fā)區(qū)域，由此喪失諸多發(fā)展機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致該地區(qū)陷入貧困或無法擺脫貧困的境地[4]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)不僅打破了區(qū)域內(nèi)農(nóng)民傳統(tǒng)的生存發(fā)展方式，加劇了其貧困程度，而且使得該區(qū)域依托大規(guī)模開發(fā)建設(shè)活動(dòng)帶動(dòng)減貧脫貧變得不可能。我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)由政府主導(dǎo)推進(jìn)，政府往往通過資金、實(shí)物、項(xiàng)目、工程、技術(shù)等形式，借助產(chǎn)業(yè)、金融、財(cái)稅等政策手段，實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。就保護(hù)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民而言，政府對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)意味著外部資源的注入，因此政府在資金、實(shí)物分配上應(yīng)向貧困農(nóng)戶傾斜，在項(xiàng)目、工程安排上應(yīng)優(yōu)先吸納貧困農(nóng)戶，將貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)為生態(tài)工人，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策配置上應(yīng)充分考慮貧困農(nóng)戶的實(shí)際需求，要讓重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)成為農(nóng)民減貧脫貧的重要手段，而不是讓農(nóng)民淪為生態(tài)保護(hù)政策下的犧牲品。

(三)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合提供了契機(jī)

長期以來，我國的扶貧政策供給較為盲目，其主要原因在于對(duì)貧困地區(qū)貧困的根源探索不夠，對(duì)貧困人口就扶貧政策的差異性需求調(diào)查太少，由此導(dǎo)致在扶貧實(shí)踐中大量扶貧資金漏出、扶貧效果缺乏可持續(xù)性、政策實(shí)施效果不佳等諸多問題[5]。為堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2013年11月，習(xí)近平在考察湖南湘西地區(qū)時(shí)明確指出，我國的扶貧工作要實(shí)事求是、因地制宜，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略首次被提出[6]。精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放扶貧而言，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶的實(shí)際情況，深入分析致貧原因，在項(xiàng)目安排、資金使用、措施配置等方面做到有的放矢、力求實(shí)效，其中精準(zhǔn)識(shí)別是前提，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵，精準(zhǔn)管理和考核是保障，實(shí)質(zhì)是真扶貧、扶真貧。差異性是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的精髓，不同貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶，由于區(qū)域位置、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展條件、環(huán)境、市場(chǎng)需求、發(fā)展意愿等的不同，致貧原因多種多樣，精準(zhǔn)扶貧即是要以致貧原因?yàn)榛A(chǔ)，采取對(duì)癥下藥的方式，進(jìn)行針對(duì)性的、差異化的幫扶，切實(shí)提高減貧脫貧成效。

大別山片區(qū)集連片特困區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)于一體，在該區(qū)域內(nèi)，生態(tài)問題是導(dǎo)致貧困的主要原因，生態(tài)貧困特征突出。就生態(tài)問題引發(fā)貧困，已如上述主要分為兩個(gè)層面。其一，該區(qū)域環(huán)境偏僻、交通不便，耕地、礦產(chǎn)資源匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，局地生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，因?yàn)?zāi)致貧、返貧率高；其二，出于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的需要，農(nóng)民的土地、礦藏、森林等自然資源使用權(quán)受到限制，“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)發(fā)展模式面臨挑戰(zhàn)，工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng)被嚴(yán)格限制或禁止，生態(tài)保護(hù)加劇了農(nóng)民的貧困程度，減少了農(nóng)民公平競(jìng)爭、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的機(jī)會(huì)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出為連片特困區(qū)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合提供了契機(jī)，連片特困區(qū)的精準(zhǔn)扶貧必須統(tǒng)籌考慮貧困問題與生態(tài)問題，將減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。為此，在政府主導(dǎo)推進(jìn)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)的背景下，必須改變脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)保護(hù)兩條線作戰(zhàn)的局面，打破兩者之間的資源、政策壁壘，在減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)之間建立耦合機(jī)制。

二、減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)耦合機(jī)制的構(gòu)建

(一)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的部門耦合

就減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)管理體制而言，我國實(shí)行的是“政府主導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，部門協(xié)作，合力推進(jìn)”的管理體制。具體而言，在減貧脫貧領(lǐng)域?qū)嵭兄醒虢y(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理模式，國務(wù)院、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)等成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)展改革、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、環(huán)護(hù)等政府組成機(jī)構(gòu)與部門是其成員單位，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是減貧脫貧的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作。在生態(tài)保護(hù)與建設(shè)領(lǐng)域，由于生態(tài)保護(hù)建設(shè)的公益性、基礎(chǔ)性和長期性特點(diǎn)，政府在其中起主導(dǎo)作用，根據(jù)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕5號(hào))，省級(jí)政府應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，市級(jí)政府強(qiáng)化統(tǒng)籌和綜合管理，區(qū)縣政府負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)，發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)等政府所屬機(jī)構(gòu)與部門各司其職、相互配合、協(xié)力推進(jìn)。從減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)的管理體制可以看出，發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源等政府所屬機(jī)構(gòu)與部門既承擔(dān)著減貧脫貧的職責(zé)，其又是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的主體，這為減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)的部門耦合奠定了基礎(chǔ)。

在連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要協(xié)同推進(jìn)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)，就必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通盤考慮與設(shè)計(jì)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)政策，統(tǒng)籌使用與兩者有關(guān)的資源，在政府所屬機(jī)構(gòu)與部門之間建立權(quán)責(zé)明確、分工協(xié)作的高效運(yùn)行機(jī)制。但從減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)運(yùn)行現(xiàn)狀來看，扶貧工作與生態(tài)保護(hù)工作具有明顯的條塊分割管理特征，減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)涉及多家管理機(jī)構(gòu)和部門，資金、項(xiàng)目多頭管理，部門之間難以有效協(xié)調(diào)、分工配合，由此導(dǎo)致運(yùn)行成本高、資源使用效率低等諸多問題[7]。為此連片特困區(qū)的減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)，要在實(shí)行省級(jí)政府負(fù)總責(zé)的基礎(chǔ)之上，對(duì)省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)等扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行適當(dāng)改造，組建相應(yīng)的扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，黨政一把手任組長，分管扶貧工作和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作的負(fù)責(zé)人任副組長，承擔(dān)減貧脫貧、生態(tài)保護(hù)建設(shè)雙重職責(zé)的政府組成機(jī)構(gòu)或部門主要負(fù)責(zé)人為成員，扶貧辦、環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。為實(shí)現(xiàn)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌推進(jìn)，提高各部門運(yùn)行、管理效率，就要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組的綜合議事協(xié)調(diào)職能，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)扶貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃、政策的制定，搭建資金、項(xiàng)目等資源的統(tǒng)一平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)各部門分工協(xié)作的指導(dǎo)與監(jiān)督，以形成減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)的合力。

(二)整合扶貧與生態(tài)保護(hù)資源通過生態(tài)工程帶動(dòng)減貧脫貧

在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，政府及其所屬部門通過資金、實(shí)物、項(xiàng)目等方式實(shí)施了多項(xiàng)扶貧開發(fā)工程和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程。但從工程運(yùn)作實(shí)踐來看，扶貧開發(fā)工程和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程處于脫節(jié)狀態(tài)，具體而言主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先在工程目標(biāo)設(shè)計(jì)上脫節(jié)，很多的扶貧開發(fā)工程很少考慮生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的效果，生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程也很少考慮減貧脫貧的效果；其次，在資金安排、實(shí)物分配、項(xiàng)目遴選、政策保障等方面，扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)建設(shè)往往各自為戰(zhàn)，由此導(dǎo)致資源投入分散、資源配置效率低，政策交叉重疊甚至相互沖突。在連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，貧困問題與生態(tài)問題相互交織、互為因果，扶貧開發(fā)工程和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程相互脫節(jié)，實(shí)質(zhì)上是割裂了貧困問題與生態(tài)問題的因果關(guān)系，從減貧脫貧的角度看，屬于沒有從致貧原因的角度采取扶貧對(duì)策，如此不僅與國家的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略相悖，而且使得扶貧效果不具有可持續(xù)性；從生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的角度看，由于生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程成果難以惠及貧困人口，貧困人口致富能力低，其“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)生存發(fā)展方式難以得到根本改變，從長遠(yuǎn)來看勢(shì)必會(huì)影響生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的效果。

連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貧困問題與生態(tài)問題相互交織、互為因果，決定著扶貧開發(fā)工程和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程具有目標(biāo)上的一致性。無論是脫貧攻堅(jiān)還是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，政府都在其中起主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用首先體現(xiàn)在參與的決定權(quán)上，即政府可以根據(jù)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)的需要，選擇要實(shí)施的項(xiàng)目、工程以及相應(yīng)的合作對(duì)象；其次體現(xiàn)在參與程度上，政府根據(jù)實(shí)際需要可以是項(xiàng)目、工程的決策者，也可以是項(xiàng)目、工程的實(shí)際組織者和實(shí)施者[8]。在省級(jí)政府負(fù)總責(zé)、市縣政府抓落實(shí)的管理體制下，省級(jí)扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組要將與脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)建設(shè)相關(guān)的資金、實(shí)物、項(xiàng)目、工程、政策等進(jìn)行整合，搭建扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一項(xiàng)目平臺(tái)，在項(xiàng)目、工程的遴選上，優(yōu)先安排兼顧減貧和改善生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目、工程，并集中資金、實(shí)物、政策等資源優(yōu)勢(shì)予以保障。其次，充分發(fā)揮生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程對(duì)減貧脫貧的帶動(dòng)作用。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全，各級(jí)政府推動(dòng)實(shí)施了退耕還林還草、天然林與防護(hù)林保護(hù)與建設(shè)、水土流失綜合治理、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生態(tài)移民等生態(tài)工程，在連片特困區(qū)要充分發(fā)揮這些生態(tài)工程對(duì)減貧脫貧的帶動(dòng)作用。比如，生態(tài)移民工程要優(yōu)先考慮貧困地區(qū)和貧困人口，通過生態(tài)移民工程統(tǒng)籌推進(jìn)減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)；對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困人口，要采取“以工代賑”的方式吸納其參與生態(tài)工程，轉(zhuǎn)為生態(tài)工人等，以獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入；在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)資金分配、實(shí)物保障等方面，要提高目標(biāo)地區(qū)和目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)度，優(yōu)先向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜等。

(三)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與減貧脫貧耦合實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、扶貧效益的有機(jī)統(tǒng)一

連片特困區(qū)往往地處偏僻、交通不便，人均耕地資源少，人口散居、人力資源素質(zhì)低，市場(chǎng)發(fā)育不充分等，這些客觀因素導(dǎo)致片區(qū)長期處于一種自給自足式的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)化水平低，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)難以帶動(dòng)減貧脫貧[9]。大別山片區(qū)既是國家確定的連片特困區(qū)，又是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和革命老區(qū)，區(qū)域內(nèi)水系發(fā)達(dá)、徑流資源豐富，森林覆蓋率高、生物物種多樣，各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)貫穿其中，生態(tài)資源富足，紅色文化、歷史文化厚重。因此該區(qū)域內(nèi)的減貧脫貧要充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源、紅色資源等的優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)資源、紅色資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐毻度氲姆€(wěn)定來源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、扶貧效益的有機(jī)統(tǒng)一。比如利用森林覆蓋率高的優(yōu)勢(shì)，在不破壞森林生態(tài)效益的前提下，大力發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖，推進(jìn)山區(qū)特色林產(chǎn)品規(guī)?；l(fā)展，培育市場(chǎng)品牌；利用水系發(fā)達(dá)、徑流資源豐富的優(yōu)勢(shì)，開展生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖，推動(dòng)地方特色畜禽品種產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；打造重點(diǎn)景區(qū)和精品旅游線路，深度發(fā)掘整合紅色文化、歷史文化及生態(tài)旅游資源，積極開展文化體驗(yàn)游、休閑度假游、保健康復(fù)游、戶外運(yùn)動(dòng)探險(xiǎn)游和農(nóng)事體驗(yàn)游等多種旅游產(chǎn)品，開發(fā)具有地方特色的旅游紀(jì)念品等。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開人才、資金、技術(shù)、信息等資源要素的支撐，而在連片特困區(qū)，這些資源要素往往面臨匱乏的困境。政府及其所屬部門作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)、加快生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的主導(dǎo)性力量，理應(yīng)充分利用減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)兩種資源，集中資金、實(shí)物、項(xiàng)目、政策等資源優(yōu)勢(shì)，大力扶持、引進(jìn)有關(guān)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，培育、發(fā)展相應(yīng)的農(nóng)民專業(yè)合作社和資金互助組織，在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下，充分挖掘、整合連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、扶貧效益。生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)減貧脫貧有多種方式可以選擇，比如通過財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金以及其他涉農(nóng)資金發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)所形成的資產(chǎn)，可以通過折股量化的方式分配給貧困村、貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶；對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困戶，引導(dǎo)、支持其圍繞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依托生態(tài)產(chǎn)業(yè)組織、專業(yè)合作組織，采取訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、利潤返還等多種方式參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)、支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)組織在貧困村建立產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)先吸納貧困人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)等。通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)減貧脫貧不僅有利于連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且使得貧困人口能獲得持續(xù)、穩(wěn)定的收入，大大增強(qiáng)其致富能力，保障了扶貧效果的可持續(xù)性。

(四)以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為依托引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合

2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議指出，在解決“怎么扶”的問題上要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程，其中明確提出“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”。所謂生態(tài)補(bǔ)償是指政府或者生態(tài)效益受益者通過資金、實(shí)物、項(xiàng)目、技術(shù)、政策等多種方式對(duì)生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償幫扶，以保護(hù)和修復(fù)該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境[10]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品、維護(hù)生態(tài)安全，因此其往往屬于國家層面限制或禁止開發(fā)的區(qū)域。對(duì)于保護(hù)區(qū)域內(nèi)的居民而言，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)限制了其對(duì)土地、森林、水流等自然資源的使用權(quán)，更剝奪了其依靠自然資源進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)的可能，這在一定程度上引發(fā)了居民的貧困問題，加劇了其貧困程度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即是基于權(quán)利保障、社會(huì)公平正義的要求，由生態(tài)效益受益者通過資金、實(shí)物等多種方式給予保護(hù)區(qū)及區(qū)域內(nèi)的居民以補(bǔ)償，用以彌補(bǔ)其因保護(hù)環(huán)境而支付的成本和遭受的損失。生態(tài)補(bǔ)償本是調(diào)動(dòng)各方積極性以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，但對(duì)于保護(hù)區(qū)及區(qū)域內(nèi)的居民而言，補(bǔ)償收益成為其一種收入來源，因此從脫貧攻堅(jiān)的角度看，生態(tài)補(bǔ)償又具有減貧脫貧的功效。

生態(tài)補(bǔ)償涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等諸多領(lǐng)域，涉及的利益關(guān)系較為復(fù)雜，又加上我國的生態(tài)補(bǔ)償工作起步較晚，因此在我國有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一制度與機(jī)制尚處于探索階段，生態(tài)補(bǔ)償工作主要在個(gè)別領(lǐng)域、一些地方試點(diǎn)推行。政府在脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)保護(hù)中起主導(dǎo)作用，因此連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的政府要以貧困地區(qū)綜合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)為契機(jī)，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上不斷拓寬補(bǔ)償領(lǐng)域，建立健全濕地、重要水源地、耕地等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。政府除自身加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度以外，還要通過政策制定、平臺(tái)搭建的方式引導(dǎo)受益地區(qū)、受益主體通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式參與補(bǔ)償。在補(bǔ)償資金、實(shí)物分配上要向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，在補(bǔ)償項(xiàng)目、工程安排上，應(yīng)優(yōu)先考慮貧困地區(qū)和貧困人口，通過折股量化、利潤分配、吸納就業(yè)等多種方式增加貧困人口收入，使得生態(tài)補(bǔ)償成為帶動(dòng)減貧脫貧的重要手段。

(五)將減貧脫貧成效與生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果掛鉤實(shí)行一體化考核

在連片特困區(qū)、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)兩大任務(wù)疊加。連片特困區(qū)是我國新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是該地區(qū)目前必須要完成的任務(wù)；對(duì)于國家層面限制、禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品是其首要任務(wù)。因此在連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的政府部門及干部考核上，現(xiàn)行考核辦法由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效、生態(tài)保護(hù)建設(shè)成效轉(zhuǎn)變，在限制、禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)成為考核的重點(diǎn)。然而在實(shí)踐中由于減貧脫貧、生態(tài)保護(hù)兩條線作戰(zhàn)，各級(jí)政府面臨扶貧開發(fā)與環(huán)境保護(hù)雙重考核，在雙重目標(biāo)難以兼顧的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的局面[11]。在連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要將減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)，為此就該區(qū)域內(nèi)的政府部門及干部考核而言，應(yīng)將減貧脫貧成效與生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果掛鉤，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一體化考核。

具體而言，連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)應(yīng)由區(qū)域所在地的省一級(jí)政府負(fù)總責(zé)，逐級(jí)建立目標(biāo)責(zé)任制。省級(jí)扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)搭建減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一平臺(tái)，整合有關(guān)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金、實(shí)物等資源，組織遴選兼顧減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)工程帶動(dòng)減貧脫貧的規(guī)劃、政策等，市、縣級(jí)扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組要緊扣目標(biāo)責(zé)任，以扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目、工程為抓手，將所涉資金、實(shí)物、政策等落到實(shí)處。就扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)一體化考核而言，對(duì)政府部門及其負(fù)責(zé)人的考核由各級(jí)扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)市縣兩級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核由省級(jí)扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，在考核指標(biāo)的選擇上，不但要考核減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作運(yùn)行情況、成效，更要考核兩者之間的協(xié)同力度及資源使用效率等。對(duì)考核結(jié)果為優(yōu)良、成效突出的地區(qū)，扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組要給予通報(bào)表揚(yáng)，并在下一年度財(cái)政專項(xiàng)資金分配上給予獎(jiǎng)勵(lì)和傾斜；對(duì)考核不合格的地區(qū)要給予通報(bào)批評(píng)，約談其主要負(fù)責(zé)人，提出限期整改要求等?？己私Y(jié)果應(yīng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，并成為其獎(jiǎng)懲、任用的重要依據(jù)。

三、結(jié)語

大別山片區(qū)既屬于連片特困區(qū)，又是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)交叉重疊的區(qū)域，貧困問題與生態(tài)問題往往相互交織、互為因果。在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，連片特困區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的各級(jí)政府應(yīng)樹立脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌考慮、一體推進(jìn)的理念，充分利用扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)兩種資源，對(duì)所涉資金、實(shí)物、項(xiàng)目、工程、政策等進(jìn)行整合，搭建兩者協(xié)同推進(jìn)的平臺(tái)，以充分發(fā)揮資源的集合優(yōu)勢(shì)和政策的協(xié)同效應(yīng)。為保障減貧脫貧與生態(tài)保護(hù)建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的力度，區(qū)域內(nèi)的各級(jí)黨委和政府應(yīng)組建相應(yīng)的扶貧與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門分工協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制，并將減貧脫貧成效與生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果掛鉤，實(shí)行一體化考核。