國(guó)有林場(chǎng)改革后如何加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的探索
——以歙縣國(guó)有林場(chǎng)為例

程慶明

（歙縣林業(yè)局，安徽 黃山 245200）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律依從性、資產(chǎn)的安全使用、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和公信力以及有效預(yù)防腐敗的一項(xiàng)必要管理措施。國(guó)有林場(chǎng)在改革之前經(jīng)營(yíng)一直比較困難，在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在許多問(wèn)題與不足。2016年底，全省進(jìn)行了國(guó)有林場(chǎng)改革，改革后絕大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)被定性為公益一類事業(yè)單位，由縣級(jí)財(cái)政預(yù)算全額供給，徹底解決了林場(chǎng)的后顧之憂，林場(chǎng)重新進(jìn)行了社會(huì)定位，社會(huì)公益性功能突顯。在新形勢(shì)下，加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部控制體系建設(shè)顯得尤為重要。

歙縣國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)著維護(hù)縣域生態(tài)安全的重要任務(wù)，是全縣生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。由于國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理一直受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理方式影響，為了生存，林場(chǎng)長(zhǎng)期重經(jīng)營(yíng)輕管理，內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行嚴(yán)重滯后。2016年底，歙縣順利完成了國(guó)有林場(chǎng)改革，將6個(gè)國(guó)有林場(chǎng)整合成歙西、桂林兩個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)總面積1.19萬(wàn)hm2，森林總蓄積57.4萬(wàn)m3。改革之后，國(guó)有林場(chǎng)作為公益性機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)管理和發(fā)展進(jìn)入全新時(shí)期。為了更好地預(yù)防腐敗，科學(xué)、高效開展林場(chǎng)各項(xiàng)工作，適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度進(jìn)行全面梳理和分析，科學(xué)制訂適應(yīng)國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)代化管理需要的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度勢(shì)在必行。

1 國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部控制存在問(wèn)題

1.1 管理決策層缺乏對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理方式影響，從林場(chǎng)管理者到普通護(hù)林員對(duì)內(nèi)部控制重要性普遍缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，整體內(nèi)控意識(shí)淡薄。尤其是林場(chǎng)管理者對(duì)建立內(nèi)部控制制度不夠重視，內(nèi)部控制制度不夠完善，一些內(nèi)控制度已經(jīng)失效又不及時(shí)修訂。部分林場(chǎng)管理者認(rèn)為只要自己不犯錯(cuò)誤就可以了，不考慮林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理是否先進(jìn)，是否適應(yīng)新形勢(shì)的需要，是否適合林場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因而在管理過(guò)程中忽視了對(duì)內(nèi)部控制方式的改進(jìn)，改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)淡薄，更沒(méi)有充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技信息技術(shù)來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。由于認(rèn)識(shí)的不足，林場(chǎng)的內(nèi)部控制制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。

1.2 內(nèi)部控制建設(shè)不完善、不健全

國(guó)有林場(chǎng)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)不同于一般的企事業(yè)單位，它承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等多重職責(zé)。部分林場(chǎng)的內(nèi)控制度不健全，有的脫離實(shí)際，有的照搬、照抄其他單位的內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度無(wú)法適應(yīng)本林場(chǎng)的內(nèi)部管理需要。在設(shè)計(jì)時(shí)，不能做到各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互監(jiān)督、相互制約的控制要求，部分崗位設(shè)置不當(dāng)，人員配置不合理不科學(xué)，導(dǎo)致責(zé)任不清。還有重查處輕預(yù)防，部分林場(chǎng)在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制時(shí)，忽視了建立內(nèi)部控制制度主要是防范無(wú)效和不法行為這個(gè)根本目的，而把管理重心放在事后監(jiān)督上。實(shí)際上，事后監(jiān)督只是內(nèi)部控制的一部分職能。比如，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案沒(méi)有建立科學(xué)的審核制度，部分項(xiàng)目施工方案設(shè)計(jì)概預(yù)算脫離實(shí)際，尤其是配套資金的預(yù)算普遍存在虛假的情況，直接導(dǎo)致項(xiàng)目各項(xiàng)技術(shù)方案未能有效落實(shí)；林場(chǎng)與當(dāng)?shù)卮褰M的山場(chǎng)往往毗鄰或插花，在實(shí)施林場(chǎng)項(xiàng)目時(shí)由于沒(méi)有建立健全與周邊村組群眾的事前溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致部分項(xiàng)目因當(dāng)?shù)厝罕姴焕斫猓七M(jìn)困難；林場(chǎng)缺乏明確有力的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，沒(méi)有建立激勵(lì)措施對(duì)內(nèi)部控制制度的實(shí)施進(jìn)行檢查和考核。

1.3 內(nèi)部控制制度不能有效執(zhí)行

由于林場(chǎng)對(duì)內(nèi)部控制缺乏足夠正確的認(rèn)識(shí)，使得已有的內(nèi)部控制制度在執(zhí)行上不夠充分。如果執(zhí)行不到位，就無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題，不能及時(shí)制定解決方案，直接導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。在實(shí)際工作中，有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，雖然林場(chǎng)內(nèi)部控制制度制訂得較好，但往往不能貫徹執(zhí)行，使內(nèi)部控制制度形式化。許多時(shí)候在處理具體業(yè)務(wù)的過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)靈活性，使內(nèi)部控制制度失去應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。例如，商品材的銷售和運(yùn)輸、苗木采購(gòu)銷售業(yè)務(wù)過(guò)程中有出入庫(kù)制度，但經(jīng)辦人員和監(jiān)管人員為了圖省事往往事后補(bǔ)辦手續(xù)，甚至有時(shí)不辦手續(xù)，使出入庫(kù)制度形同虛設(shè)，存在很大的管理漏洞。再如，固定資產(chǎn)管理往往重采購(gòu)輕管理，有些固定資產(chǎn)采購(gòu)?fù)旰笪茨芗皶r(shí)登記入賬，也不能按制度要求進(jìn)行定期盤點(diǎn)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理存在安全漏洞。

1.4 財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)人才匱乏，財(cái)務(wù)控制存在漏洞

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作是一個(gè)單位所有管理環(huán)節(jié)的核心和關(guān)鍵部分，高素質(zhì)的會(huì)計(jì)人員能夠理解和掌握本單位的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。因此，會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效與否直接關(guān)系到林場(chǎng)制度和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，關(guān)系到林場(chǎng)管理素質(zhì)和效益的發(fā)揮。但是就目前來(lái)看，財(cái)務(wù)信息不實(shí)、秩序較亂等現(xiàn)象不同程度存在。不執(zhí)行財(cái)務(wù)復(fù)核審批制度，大額現(xiàn)金支出，賬證、賬表、賬實(shí)不符，違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼等等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些均會(huì)造成財(cái)務(wù)報(bào)告失真，財(cái)務(wù)控制出現(xiàn)漏洞和資金管理失控。此外，財(cái)務(wù)部門尚未與業(yè)務(wù)部門建立充分的溝通機(jī)制。財(cái)務(wù)部門只顧核算，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，對(duì)林場(chǎng)作出的重大事項(xiàng)決策、實(shí)施、成效結(jié)果均不充分了解，不能對(duì)業(yè)務(wù)工作采取有效的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。林業(yè)工作艱苦、條件較差，很難吸引高素質(zhì)的專業(yè)財(cái)務(wù)人員，使林場(chǎng)在會(huì)計(jì)崗位設(shè)置上捉襟見肘，無(wú)法完成理想的會(huì)計(jì)崗位設(shè)置?，F(xiàn)有的會(huì)計(jì)崗位人員長(zhǎng)期得不到系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，知識(shí)老化嚴(yán)重，不能適應(yīng)新時(shí)代林場(chǎng)財(cái)務(wù)管理的要求。林業(yè)財(cái)務(wù)專業(yè)人才的匱乏，致使會(huì)計(jì)內(nèi)控制度的建立和運(yùn)行困難重重。

1.5 缺乏完善有效的內(nèi)部監(jiān)控

完善內(nèi)部控制制度需要建立強(qiáng)有力的監(jiān)督保障機(jī)制。有效、合理、科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制有效與控制質(zhì)量的保證，也是衡量?jī)?nèi)部控制制度完善的重要內(nèi)容。當(dāng)前林場(chǎng)普遍存在內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、內(nèi)部控制監(jiān)督體系不建全的問(wèn)題。2014年歙縣林業(yè)系統(tǒng)成立了內(nèi)部審計(jì)組，每年按計(jì)劃對(duì)各國(guó)有林場(chǎng)的預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)收支、項(xiàng)目管理進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。但內(nèi)審人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，縣審計(jì)局統(tǒng)一安排的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)也不能充分利用，內(nèi)審人員業(yè)務(wù)能力亟待提高。由于內(nèi)部審計(jì)的固有缺陷，內(nèi)審人員開展內(nèi)審時(shí)總是瞻前顧后，遮遮掩掩不夠硬氣，查出問(wèn)題不愿意自暴家丑，內(nèi)審工作未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

2 完善國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部控制建設(shè)的措施

2.1 提高管理者和全體職工的內(nèi)部控制意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制意識(shí)的加強(qiáng)必須從管理層做起。林場(chǎng)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，多舉辦一些林場(chǎng)管理層參加的內(nèi)部控制培訓(xùn)會(huì)，成立各林場(chǎng)內(nèi)部控制重建領(lǐng)導(dǎo)小組，明確林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)為第一責(zé)任人，在思想上強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，增強(qiáng)林場(chǎng)內(nèi)部控制建設(shè)的緊迫感。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，才能為職工樹立榜樣。對(duì)于職工來(lái)說(shuō)，有必要重新認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要性和必要性。內(nèi)部控制工作要充分公開，讓林場(chǎng)所有職工都能認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是林場(chǎng)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程，各部門、每個(gè)人都應(yīng)該參與內(nèi)部控制，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和防范意識(shí)。要做好林場(chǎng)的各項(xiàng)工作，每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都要按照規(guī)定的制度和程序辦事，把內(nèi)部控制建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。系統(tǒng)、完整地建立內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)從制度建立到整體框架、從糾正控制到預(yù)防控制的轉(zhuǎn)變，確保林場(chǎng)日常工作高效運(yùn)行，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，確保各項(xiàng)目標(biāo)順利完成。

2.2 加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)監(jiān)督水平

高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍是提高國(guó)有林場(chǎng)財(cái)務(wù)管理水平的基本保證，在加強(qiáng)人才引進(jìn)措施的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)崗位培訓(xùn)，努力提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為了滿足新形勢(shì)發(fā)展的需要，林場(chǎng)的財(cái)務(wù)人員，應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的研究，鞏固理論基礎(chǔ)，掌握有關(guān)法律法規(guī)，并將其應(yīng)用于日常工作中。各林場(chǎng)應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《政府會(huì)計(jì)制度》，完善會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)管理和會(huì)計(jì)控制制度，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。按照會(huì)計(jì)制度處理經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，明確職責(zé)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。建立財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的溝通機(jī)制，財(cái)務(wù)人員要積極主動(dòng)參與到林場(chǎng)重大事項(xiàng)的決策和實(shí)施工作當(dāng)中去，了解業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制。林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理必須有良好的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)做為強(qiáng)有力的后盾。

2.3 強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)控，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)

構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)制度是內(nèi)部監(jiān)控的主要手段，具有監(jiān)控日常和全過(guò)程控制的特點(diǎn)。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前監(jiān)督和過(guò)程控制，預(yù)防是重點(diǎn)。審計(jì)屬于外部監(jiān)督，具有相對(duì)獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)具有內(nèi)部控制檢查和評(píng)價(jià)的功能。它是內(nèi)部控制的重新控制。內(nèi)部審計(jì)是林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任。按照林場(chǎng)管理層的委托，內(nèi)部審計(jì)組織對(duì)林場(chǎng)管理、業(yè)務(wù)運(yùn)行等各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行行使獨(dú)立審計(jì)和評(píng)價(jià)權(quán)。不斷探索新方法，應(yīng)用新技術(shù)提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)向管理審計(jì)延伸，從監(jiān)督檢查延伸到管理決策咨詢，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)前瞻性功能，改變事后審計(jì)的被動(dòng)局面，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用。如果內(nèi)部審計(jì)力量比較薄弱，也可借助外部的審計(jì)力量來(lái)完成對(duì)林場(chǎng)的內(nèi)部審計(jì)，比如聘請(qǐng)有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行這項(xiàng)工作。

2.4 建立有效的內(nèi)部控制激勵(lì)機(jī)制

內(nèi)部控制制度始終要靠人去執(zhí)行，不論多嚴(yán)密的內(nèi)部控制都會(huì)存在缺陷，只有靠人在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中去自覺(jué)彌補(bǔ)。如果說(shuō)完善的內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)單位管理目標(biāo)的保證，那么激勵(lì)機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的催化劑。激勵(lì)方式可以與職工年度考核、獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配、評(píng)優(yōu)評(píng)先等各方面相結(jié)合，建立完善有效的內(nèi)部控制激勵(lì)機(jī)制可以提高工作人員的積極性，使他們自覺(jué)履行各自職責(zé)，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

總之，為進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，使其盡快適應(yīng)黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，必須加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)的內(nèi)部控制體系的建設(shè)，充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)中主力軍的作用，為歙縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。