基于金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)的我國(guó)金融監(jiān)管改革

何宗澤

(安徽廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院，合肥 230022)

一、金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)

金融監(jiān)管的理論與實(shí)踐表明，金融監(jiān)管有保障金融業(yè)安全和保護(hù)金融消費(fèi)者雙重目標(biāo)。傳統(tǒng)監(jiān)管理念只注重前一目標(biāo)，監(jiān)管模式上注重審慎監(jiān)管，主要監(jiān)督和管理金融機(jī)構(gòu)防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力和狀況，對(duì)于關(guān)注金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行為監(jiān)管多走形式。金融市場(chǎng)出現(xiàn)很多侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益現(xiàn)象，也引發(fā)一系列金融風(fēng)險(xiǎn)。

2008年的美國(guó)次貸危機(jī)后，各國(guó)都認(rèn)識(shí)到行為監(jiān)管缺失、輕視金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是導(dǎo)致次貸危機(jī)的關(guān)鍵因素，重新審視了市場(chǎng)原教旨主義信奉者的理論和政策框架，從宏觀、微觀層面進(jìn)行監(jiān)管改革。在宏觀方面，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，如采納逆周期金融監(jiān)管理論*逆周期金融監(jiān)管是指金融資本監(jiān)管隨著經(jīng)濟(jì)周期不同階段的轉(zhuǎn)化而變：在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，商業(yè)銀行應(yīng)累積較多的資本，計(jì)提更多的撥備以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期的需要；在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，可以適當(dāng)降低對(duì)商業(yè)銀行資本的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促使商業(yè)銀行增加信貸投放，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。逆周期監(jiān)管也被通俗地理解為“以豐補(bǔ)歉”。、注重與其他國(guó)家之間的監(jiān)管合作與監(jiān)管協(xié)調(diào)、針對(duì)“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和危機(jī)采取具體的處置措施等；在微觀方面，主要從審慎監(jiān)管角度簽訂《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，對(duì)資本充足率、杠桿率、貸款損失準(zhǔn)備以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)提出更為嚴(yán)格的要求。

在這一背景下，相較于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管理論，“雙峰”監(jiān)管理論*雙峰監(jiān)管模式起源于英國(guó)，卻由澳大利亞率先踐行。根據(jù)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Michael Taylor的闡述，金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”的：一是實(shí)施審慎監(jiān)管，旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定、 防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是實(shí)施行為監(jiān)管，旨在糾正金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為、 防止欺詐和不公正交易、 保護(hù)消費(fèi)者和投資者利益。得到更為廣泛的認(rèn)可。該理論最為成熟的當(dāng)屬澳大利亞。澳大利亞設(shè)立了審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會(huì)兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。審慎監(jiān)管局的職責(zé)是確保整個(gè)金融系統(tǒng)的安全運(yùn)行，證券和投資委員會(huì)注重針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)。這樣一來，雙峰理論中的行為監(jiān)管得到充分體現(xiàn)，侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的行為得到有效遏制，從而使得澳大利亞沒有受到美國(guó)次貸危機(jī)的影響，有關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)得以防范和化解。英國(guó)在2012年金融監(jiān)管理念與模式改革中，采取了“內(nèi)雙峰”或者說是“準(zhǔn)雙峰”模式(PRA與FCA)，實(shí)際上是采用了泰勒的“雙峰”監(jiān)管理念，在監(jiān)管模式中將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)加以劃分，其中宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)由FPC(金融政策委員會(huì))行使，微觀審慎監(jiān)管職責(zé)由PRA(審慎監(jiān)管局)負(fù)責(zé)。除此以外，英國(guó)還專門設(shè)立獨(dú)立的保護(hù)金融消費(fèi)者的機(jī)構(gòu)——金融行為監(jiān)管局(FCA)。

美國(guó)政府借鑒和吸收“雙峰”理論，出臺(tái)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，從立法層面對(duì)金融監(jiān)管模式進(jìn)行修正。該法案專門設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPB)，規(guī)定其除了履行普通意義上的金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)以外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管放貸機(jī)構(gòu)中不屬于銀行的機(jī)構(gòu)，如金融機(jī)構(gòu)中資產(chǎn)超過100億美元的機(jī)構(gòu)以及收債公司的運(yùn)營(yíng)。目的是為了重視行為監(jiān)管，以保護(hù)金融消費(fèi)者。

二、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重

(一)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管并行不悖

1997年巴塞爾委員會(huì)的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》(Core Principles for Effective Banking Supervision) 是審慎監(jiān)管理念的最早體現(xiàn)。該原則共計(jì)十項(xiàng)，最重要的一項(xiàng)核心原則就是審慎監(jiān)管原則，具體表現(xiàn)為在資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制等方面的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則。

審慎監(jiān)管理念以金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解為目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，一系列嚴(yán)格的縝密的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)規(guī)則由監(jiān)管機(jī)構(gòu)量身定制出來。這些規(guī)則是金融機(jī)構(gòu)必須履行的義務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)據(jù)此對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并且及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和控制。

與審慎監(jiān)管的理念與具體機(jī)制不同，行為監(jiān)管則是監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過制定相對(duì)公平的市場(chǎng)規(guī)則，從而監(jiān)督和管理金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，包括對(duì)于誤導(dǎo)性質(zhì)的銷售和欺詐性的交易行為予以制止；要求被監(jiān)管者充分進(jìn)行信息披露并對(duì)客戶個(gè)人嚴(yán)格保護(hù)，保障市場(chǎng)交易公平，嚴(yán)厲懲處操縱市場(chǎng)和內(nèi)幕交易行為等。行為監(jiān)管致力于降低金融市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱，推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)及市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

盡管二者存在差異，但審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的總體監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管原則存在一致性。如果能適當(dāng)處理，二者可以相互補(bǔ)充、相得益彰。

第一，審慎監(jiān)管的有效性直接影響著金融消費(fèi)者的權(quán)益。有效的審慎監(jiān)管可以確保金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定安全運(yùn)行，不承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)金融消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信心，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全和有效保障金融消費(fèi)者權(quán)益。反之，如果審慎監(jiān)管達(dá)不到效果，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生一些不良后果，如資產(chǎn)質(zhì)量惡化，金融資本的流動(dòng)性以及資本比率下降，甚至破產(chǎn)清算，等等。金融消費(fèi)者的金融利益將因此受到嚴(yán)重減損。

第二，行為監(jiān)管是否有效，將會(huì)在審慎監(jiān)管的各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)中得到反映。有效的行為監(jiān)管，一方面可以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，大大減少對(duì)金融消費(fèi)者的違約現(xiàn)象。金融消費(fèi)者能從金融機(jī)構(gòu)獲得適合的的金融產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量，審慎風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)中的不良貸款率、資本充足率、流動(dòng)性資產(chǎn)比率、杠桿比率等也將得到優(yōu)化。另一方面，有效的行為監(jiān)督可以鍛造理性的金融消費(fèi)者。通過解決并調(diào)整金融消費(fèi)者的金融消費(fèi)行為系統(tǒng)偏差，提振金融消費(fèi)者對(duì)于市場(chǎng)的信心，提升他們的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和素養(yǎng)。理性金融消費(fèi)者是維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

(二)“雙峰”理論下強(qiáng)調(diào)行為監(jiān)管的監(jiān)管模式改革

大多數(shù)國(guó)家政府監(jiān)管部門注重審慎監(jiān)管，看重金融機(jī)構(gòu)的單體或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，而針對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)的行為監(jiān)管則往往不能引起足夠重視。在社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)上，相對(duì)金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，金融行業(yè)往往很強(qiáng)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管政策、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職員的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過金融消費(fèi)者帶來的影響，由此產(chǎn)生“監(jiān)管俘獲”。另外，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的一系列因素，諸如信息不對(duì)稱、外部性、公共物品等，加上金融消費(fèi)者自身的非理性和系統(tǒng)行為偏差，造成大量的消費(fèi)者權(quán)益不被關(guān)注直至遭到侵害。

在分析審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系之后，英國(guó)學(xué)者泰勒提出“雙峰”理論。該理論認(rèn)為一國(guó)應(yīng)當(dāng)成立兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來分別負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。次貸危機(jī)后，金融監(jiān)管理論與實(shí)務(wù)更加注重金融消費(fèi)者保護(hù)的研究*哈佛大學(xué)法學(xué)院教授Elizabeth Warren提出，基于公平和正義的考慮，一國(guó)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制止金融機(jī)構(gòu)的掠奪性經(jīng)營(yíng)行為，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。美國(guó)金融服務(wù)論壇主席Robert S. Nichols提出，出于提振消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信心的原因，有必要成立獨(dú)立行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。很多國(guó)家依據(jù)該理論進(jìn)行監(jiān)管模式改革，成效顯著。。除澳大利亞和美國(guó)采納雙峰監(jiān)管模式外，荷蘭對(duì)金融業(yè)的審慎監(jiān)管，由中央銀行(DNB)負(fù)責(zé)執(zhí)行，而對(duì)于金融市場(chǎng)主體的行為監(jiān)管則由金融市場(chǎng)管理局(AFM)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這樣的監(jiān)管模式順利擺脫金融危機(jī)的影響，全國(guó)經(jīng)濟(jì)很快走上正軌。

英國(guó)在次貸危機(jī)中，由于未能重視行為監(jiān)管，受到了危機(jī)的嚴(yán)重影響，銀行業(yè)丑聞不斷。為了保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，英國(guó)撤銷了金融服務(wù)局(FSA)，設(shè)立金融行為監(jiān)管局(FCA)。該局與審慎監(jiān)管局(PRA)分別承擔(dān)金融服務(wù)局(FSA)職責(zé)，其中，PRA的職責(zé)是提升被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性，針對(duì)存款、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及重要性投資公司進(jìn)行審慎監(jiān)管，而FCA的職責(zé)是保證金融市場(chǎng)誠(chéng)信良好運(yùn)行、金融消費(fèi)者獲得公平待遇。FCA監(jiān)督和管理約兩萬六千家金融機(jī)構(gòu)，僅僅對(duì)英國(guó)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)。

綜上所述，金融監(jiān)管必須關(guān)注審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管，二者職責(zé)分明，不可相互替代。在具體監(jiān)管執(zhí)行活動(dòng)中，二者必須兼顧，既保障金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)，又要保護(hù)金融消費(fèi)者利益。只有二者的目標(biāo)都得以實(shí)現(xiàn)，方能真正有效防范和化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)如何在行為監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)

鑒于行為監(jiān)管目的在于糾正金融消費(fèi)者行為偏差，著重規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為和產(chǎn)品，如金融機(jī)構(gòu)必須公平交易、信息披露充分，加強(qiáng)個(gè)人信息全面保護(hù)等。行為監(jiān)管功能主要在于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。

那么行為監(jiān)管如何真正實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)？文章認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前金融法律制度框架下，應(yīng)該做好如下工作。

(一)確立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專門立法模式

我國(guó)目前還沒有出臺(tái)專門金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，相關(guān)法律制度散見于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》*我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十八條規(guī)定，采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購(gòu)等方式提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，以及提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)款或者費(fèi)用、履行期限和方式、安全注意事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息。以及有關(guān)金融法律法規(guī)中*如中國(guó)人民銀行2016年出臺(tái)的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》。， 這種立法模式不利于保護(hù)廣大金融消費(fèi)者權(quán)益。應(yīng)該采取單獨(dú)制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》的立法模式，以切實(shí)全面保障金融消費(fèi)者權(quán)益，有效解決金融消費(fèi)糾紛，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)完善金融機(jī)構(gòu)信息披露義務(wù)機(jī)制與責(zé)任制度

在我國(guó)，從現(xiàn)有銀行、證券、保險(xiǎn)有關(guān)信息披露制度的規(guī)定看，金融業(yè)信息披露制度較為明確、完整，一定程度上保障了消費(fèi)者的知情權(quán)與選擇權(quán)，如人民銀行《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》第十四條第一款規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)金融產(chǎn)品和服務(wù)的特性，向金融消費(fèi)者披露下列重要內(nèi)容：(1)金融消費(fèi)者對(duì)該金融產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，訂立、變更、中止和解除合同的方式及限制；(2)金融機(jī)構(gòu)對(duì)該金融產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任；(3)金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用及違約金，包括金額的確定、支付時(shí)點(diǎn)和方式；(4)金融產(chǎn)品和服務(wù)是否受存款保險(xiǎn)或者其他相關(guān)保障機(jī)制的保障。第十五條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行信息披露時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用有利于金融消費(fèi)者接受、理解的方式。對(duì)涉及利率、費(fèi)用、收益及風(fēng)險(xiǎn)等與金融消費(fèi)者切身利益相關(guān)的重要信息，應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜程度及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)其中關(guān)鍵的專業(yè)術(shù)語進(jìn)行解釋說明，并以適當(dāng)方式供金融消費(fèi)者確認(rèn)其已接收完整信息。從制度設(shè)計(jì)看，賦予金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)很完善，但是由于沒有相應(yīng)的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致市場(chǎng)欺詐屢禁不止，很多金融消費(fèi)者陷入金融產(chǎn)品銷售陷阱，如有些金融機(jī)構(gòu)銷售理財(cái)產(chǎn)品時(shí)，利用客戶不能進(jìn)行有效評(píng)估，銷售不合適產(chǎn)品，加上銷售人員宣傳中故意減少風(fēng)險(xiǎn)警示，導(dǎo)致很多金融消費(fèi)者的非理性行為偏差不能得到有效矯正，權(quán)益更容易受到侵害，有些甚至傾家蕩產(chǎn)，血本無歸。還有一些金融機(jī)構(gòu)不履行信息披露義務(wù)，導(dǎo)致金融消費(fèi)者被誤導(dǎo)，權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)管理信息披露中，仍然側(cè)重于理論層面的羅列和描述，較少結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境，做出針對(duì)性分析，有避重就輕之嫌。由于缺少統(tǒng)一的信息披露平臺(tái)，個(gè)別公司在自己網(wǎng)站披露信息時(shí)，存在更改或撤換已經(jīng)披露的信息、隱瞞或更改披露時(shí)間等問題，在具體保險(xiǎn)產(chǎn)品宣傳展業(yè)中，存在對(duì)新型產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)、退保費(fèi)用等情況避重就輕、以高檔利率演示收益等誤導(dǎo)銷售行為[1]。

因此，應(yīng)在披露相應(yīng)信息義務(wù)機(jī)制之后，設(shè)立責(zé)任制度，對(duì)于未盡信息披露義務(wù)的行為，認(rèn)定有關(guān)金融產(chǎn)品或者服務(wù)合同效力待定、可撤銷或者無效，以解決當(dāng)前的誤導(dǎo)與欺詐性行為的對(duì)應(yīng)責(zé)任條款缺失的狀況。

(三)強(qiáng)化監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)性義務(wù)的履行

2016年12月中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，首次以部門規(guī)章的形式對(duì)證券期貨投資者適當(dāng)性管理統(tǒng)一規(guī)范。此前，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布過《證券公司投資者適當(dāng)性制度指引》，在指導(dǎo)與規(guī)范金融機(jī)構(gòu)踐行適當(dāng)性管理制度方面發(fā)揮了一定程度的積極作用，但仍存在諸多不足。

《辦法》進(jìn)一步強(qiáng)化了期貨公司等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)，充分借鑒域外成功做法，細(xì)化金融機(jī)構(gòu)在適當(dāng)性管理全過程的義務(wù)，具體包括：了解投資者并對(duì)投資者進(jìn)行分類，評(píng)估分級(jí)產(chǎn)品并實(shí)現(xiàn)適當(dāng)性匹配，完善內(nèi)部管理制度，持續(xù)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)警示，禁止采取鼓勵(lì)從業(yè)人員不適當(dāng)銷售的考核激勵(lì)措施，最終實(shí)現(xiàn)“將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品銷售給適當(dāng)?shù)耐顿Y者”的目標(biāo)[2]。一方面，嚴(yán)格規(guī)范了證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)施適當(dāng)性管理制度；另一方面，《辦法》突出對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和法律責(zé)任，制定了與適當(dāng)性義務(wù)規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管措施，確保義務(wù)落到實(shí)處。

實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》，強(qiáng)化監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)性義務(wù)的履行，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者免受誘導(dǎo)或欺詐。

(四)設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)部門，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)同

我國(guó)行為監(jiān)管難以有效開展，主要由于內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，難以形成監(jiān)管聯(lián)動(dòng)；外部橫向、縱向協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，建立在分業(yè)基礎(chǔ)上的行為監(jiān)管難以有效應(yīng)對(duì)混業(yè)發(fā)展帶來的諸多挑戰(zhàn)，導(dǎo)致監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊以及監(jiān)管套利；中央與地方存在監(jiān)管分割，受各自的監(jiān)管半徑限制，中央難以及時(shí)獲取有效的地方金融信息，無法對(duì)地方行為監(jiān)管及消費(fèi)者保護(hù)工作進(jìn)行有效指導(dǎo)，部分地方非法集資、金融詐騙等損害眾多金融消費(fèi)者利益行為不能得到有效預(yù)防與遏制。

鑒此，應(yīng)該改變我國(guó)目前雙峰跛行現(xiàn)狀，設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)部門，明確其對(duì)金融活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一行為監(jiān)管。由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定委員牽頭設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，名稱可以為金融消費(fèi)者保護(hù)局，或者如英國(guó)的金融行為監(jiān)管局(FCA)，加強(qiáng)橫向部際監(jiān)管協(xié)調(diào)，消除縱向監(jiān)管分割，加強(qiáng)各方信息溝通與共享，制定統(tǒng)一行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)同。

針對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)曾做過相關(guān)嘗試。2004年出臺(tái)《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，明確指出銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)建立“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”和“經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制”，但會(huì)議召開次數(shù)很少，而且僅僅處于信息交換階段。2008年建立金融旬會(huì)制度，目的是促進(jìn)“一行三會(huì)”的工作協(xié)調(diào)。當(dāng)年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)央行三定方案，設(shè)立部際聯(lián)系會(huì)議制度，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。后因?qū)ρ胄袪款^有不同意見，未能完整實(shí)施。2013年由人民銀行牽頭設(shè)立了新的聯(lián)席會(huì)議制度，成員單位包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與外匯局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)部門參加。該聯(lián)席會(huì)議制度雖然加強(qiáng)了部際之間的溝通，但由于缺乏具體的決策機(jī)制、議事規(guī)則、決策權(quán)限等，實(shí)質(zhì)上還是部分金融監(jiān)管信息交流平臺(tái)，難以保障監(jiān)管協(xié)調(diào)目標(biāo)的落實(shí)。

為此，我們認(rèn)為，可以借鑒英國(guó)做法，建立多層面全方位金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在監(jiān)管規(guī)制方面，行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作部門定期召開會(huì)議，一般是每一季度會(huì)面一次，就各自監(jiān)管規(guī)則對(duì)另一機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的影響進(jìn)行評(píng)估與協(xié)調(diào)。在執(zhí)行監(jiān)管制度方面，互相獨(dú)立，確保二者職權(quán)的充分實(shí)施，但對(duì)交叉重疊監(jiān)管則設(shè)立“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”，進(jìn)行信息溝通與工作協(xié)商。同時(shí)明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的決策權(quán)限和議事規(guī)則。在信息共享方面，建設(shè)監(jiān)管數(shù)據(jù)綜合管理平臺(tái)，協(xié)商各自收集到的數(shù)據(jù)的共享機(jī)制。在監(jiān)管處罰方面，二者也應(yīng)該互相溝通，闡述處罰依據(jù)與理由。審慎監(jiān)管局否決行為監(jiān)管局的處罰之前必須向行為監(jiān)管局進(jìn)行解釋，相關(guān)決定必須由審慎監(jiān)管委員會(huì)做出(行為監(jiān)管局局長(zhǎng)是該委員會(huì)成員)[3]。