中外危險化學品運輸安全 管理對比分析

路念明

(中國化學品安全協(xié)會，北京 100711)

1 歐盟危險化學品運輸管理體制、法規(guī)標準和運行管理

1.1 管理體制

歐盟危險化學品運輸管理由歐洲運輸部負責溝通和協(xié)調(diào)，各成員國管理機構(gòu)在本國范圍內(nèi)執(zhí)行，由專業(yè)人員進行具體監(jiān)管工作，在企業(yè)之間強調(diào)安全自律自管。歐盟各國有關當局可以在其管轄范圍內(nèi)，以不破壞運輸服務為前提開展現(xiàn)場檢查，核實運輸規(guī)則的執(zhí)行情況；對于不符合要求的，當局可禁止或中止運輸過程，直到整改完成。各國具體執(zhí)行機構(gòu)和人員由本國立法確定，如德國運輸部對鐵路、公路、水路和航空實行統(tǒng)一管理，主要負責交通運輸法律法規(guī)制定和監(jiān)督執(zhí)行[1-3]；執(zhí)行監(jiān)管工作的危險化學品運輸專員由聯(lián)邦危險化學品咨詢安全委員會委派，每兩年經(jīng)過一次考試，考試合格方可執(zhí)行任務。

除政府監(jiān)管外，危險化學品生產(chǎn)、使用、儲存及運輸企業(yè)自愿加入責任關懷體系，建立行業(yè)自律性質(zhì)評估體系[4-6]。

1.2 法規(guī)標準

歐盟危險化學品運輸法規(guī)標準以國際慣例和區(qū)域間協(xié)議為主，各協(xié)約國以此為指導建立自己的法律法規(guī)，企業(yè)聯(lián)盟的自愿性標準在具體實踐中有重要地位。歐盟各國在空運和海運的技術(shù)標準方面遵循《危險物品安全航空運輸技術(shù)細則(ICAO TI)》和《國際海運危險貨物規(guī)則》(IMDG code)等國際慣例。在道路、鐵路和內(nèi)河水運上，歐盟建立了區(qū)域性協(xié)定(規(guī)則)，包括《國際公路運輸危險貨物協(xié)定》(ADR)、《國際鐵路運輸危險貨物規(guī)則》(RID)和《國際內(nèi)河運輸危險貨物協(xié)定》(ADN)，3個協(xié)定(規(guī)則)均為政府間的協(xié)定，不具備強制性，其本身也沒有罰則，但各個締約國在此基礎上制定相關法律法規(guī)，明確了具體處罰規(guī)定[7-9]。除此之外，不同的化學品行業(yè)協(xié)會還制定了不同產(chǎn)品的危險化學品運輸最佳實踐準則，企業(yè)在安全自律理念的基礎上，對非強制性標準的應用也十分廣泛。

1.3 運行管理

a)建立健全了企業(yè)運輸安全顧問制度。為了促使運輸分銷安全工作以可行的最安全方式符合相應法規(guī)要求，所有從事運輸、包裝、裝卸、灌裝危險貨物的企業(yè)必須指定1名或以上的安全顧問，其主要職責包括：開展內(nèi)部安全審核、確保工作符合法規(guī)的要求、執(zhí)行對于相關人員的合理培訓、內(nèi)部運輸安全相關咨詢工作等。

b)建立行業(yè)自律性的評估體系。歐洲化學工業(yè)協(xié)會(CEFIC)在化學品道路運輸方面，對物流各環(huán)節(jié)建立了相應的評估和審核體系。歐洲化學工業(yè)學會推薦的相關第三方評估安全質(zhì)量評估體系(SQAS)，主要包括：公路服務評估體系、倉庫安全服務評估體系、槽罐清洗評估體系和鐵路安全服務評估體系[10-13]；歐洲駁船檢查方案(EBIS)原油、石油產(chǎn)品及液化石油氣散貨船使用的歐洲駁船審核體系(SIRE)等。托運企業(yè)和承運企業(yè)根據(jù)公開的評估結(jié)果實現(xiàn)市場化選擇。

c)統(tǒng)一和細化貨物捆扎的標準。自2002年起，歐盟委員會各國從事物流運輸?shù)膶＜覉F隊討論并制定了統(tǒng)一的貨物捆扎導則，以在歐盟成員國推行。該導則并非法律強制規(guī)定，只是為各國提供經(jīng)驗參考的指導文件。企業(yè)負責對參與裝卸、捆扎的員工進行入門培訓及定期復訓。

2 美國危險化學品運輸管理體制、法規(guī)標準和運行管理

2.1 管理體制

美國危險化學品運輸采取各種運輸方式和整個運輸過程的集中統(tǒng)一管理模式，并由各州根據(jù)本地情況具體執(zhí)行。美國將鐵路、公路、水路、航空、管道等五種運輸方式統(tǒng)一歸口于交通運輸部，實行綜合管理[14,15]。在運輸過程的各個環(huán)節(jié)，包括法規(guī)的制定、資質(zhì)的認定、人員培訓、包裝檢測等過程都由交通運輸部主導執(zhí)行。美國各州按照聯(lián)邦政府模式建立州運輸部，根據(jù)聯(lián)邦《危險物品運輸法規(guī)則》執(zhí)行相關要求，具體執(zhí)行方法各州有決定權(quán)。

2.2 法規(guī)標準

美國規(guī)范危險化學品運輸?shù)幕痉ㄊ恰段ｋU品運輸法》(49U.S.C 5101-5108)。交通運輸部在貫徹落實《危險貨物運輸法》的基礎上制定頒布了《危險貨物運輸規(guī)則》(HMR)，HMR整合了鐵路、道路、民航和水運多種方式，一方面吸收了民航和海運國際慣例要求并對部分條款依據(jù)本國安全要求進行了修正，如拒絕了《危險物品安全航空運輸技術(shù)細則》中關于客機內(nèi)配備制氧機的保護性呼吸設備的條款；另一方面引用了大量的自愿性標準，包括美國國家標準、機械工程師協(xié)會、爆炸品制造商協(xié)會和一些企業(yè)標準中與運輸有關的技術(shù)條款。HMR在危險化學品運輸領域具有絕對權(quán)威，并以此為基礎注重區(qū)域和國際推廣。

2.3 運行管理

美國把危險化學品運輸路線選擇的原則上升到國家法律高度，具體措施由各州交通部門負責。在《危險品運輸法》中，規(guī)定了危險貨物運輸路線選擇的原則，要求考慮到：人口密度、道路類型、危險化學品數(shù)量、應急反應能力、人群受影響的程度、地形地勢、路線的可延續(xù)性等。一些企業(yè)和研究所也制定了相應的路線選擇技術(shù)標準，各州根據(jù)本地情況具體標定了各路段對危險化學品通過的要求，如加州規(guī)定：在Begin Caldecott隧道中，罐車、拖車裝運的爆炸品、易燃品、液化石油氣、有毒氣體只允許在凌晨3點到5點期間通過。Rte 238/Mission Rd.路段，因靠近水源，不允許任何危險化學品和危險廢品通過等等。

對容器的再利用也有明確要求。美國在HMR的49CFR180部分對于哪些容器可以再利用，以及容器再次使用前的標簽、檢測、維修等作了具體要求。

3 我國危險化學品運輸安全管理現(xiàn)狀及分析

3.1 管理體制

我國危險化學品運輸管理有多個部門共同參與，對不同環(huán)節(jié)進行分割管理，政府行政管理多于專業(yè)管理和企業(yè)間自我約束?！段ｋU化學品安全管理條例》中規(guī)定了危險化學品主要由國家安全監(jiān)管部門、公安機關、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、環(huán)境保護主管部門、交通運輸主管部門、衛(wèi)生主管部門、工商行政管理部門和郵政管理部門等8個部門進行管理，并履行各自的職責[16]。在人員培訓和資質(zhì)、企業(yè)安全評估、包裝檢測、運輸途中檢查等環(huán)節(jié)上，都由政府部門出臺法規(guī)和要求，并進行行政執(zhí)法和監(jiān)管[17]。

a)部分環(huán)節(jié)存在職能重疊，增加了企業(yè)管理成本。多個部門對危險化學品的托運、車輛檢測、容器和包裝的檢測、人員培訓、企業(yè)資質(zhì)管理和評估、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)進行管理。如在安全評估方面，交通部在《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》中要求“道路危險貨物運輸企業(yè)或者單位應當委托具備資質(zhì)條件的機構(gòu)，對本企業(yè)或單位的安全管理情況每3年至少進行一次安全評估”，原安監(jiān)總局在《危險化學品道路運輸安全管理導則》(報批稿)中要求“托運方應每3年對承運商進行一次考核”，企業(yè)面臨多次安全評估[18]；在運輸檢查方面，公安、路政、商檢等均有上路檢查的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法標準和水平的參差不齊導致過度執(zhí)法。

b)部分環(huán)節(jié)責任不清晰，容易在運輸過程中留下安全死角。車輛、容器清洗涉及安全和環(huán)境保護兩方面，目前我國僅在《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》中要求“道路危險貨物運輸企業(yè)或者單位應當?shù)骄哂形廴疚锾幚砟芰Φ臋C構(gòu)對常壓罐體進行清洗(置換)作業(yè)，將廢氣、污水等污染物集中收集，消除污染，不得隨意排放，污染環(huán)境”，但還沒有建立具體法規(guī)和標準，實踐中存在安全隱患。

3.2 法規(guī)標準

我國危險化學品運輸法規(guī)和標準由多個部門參與制定，沒有統(tǒng)一的法規(guī)或規(guī)則。目前我國的法規(guī)標準相對分散，并由多個部門各自制定，包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準。如，民航局發(fā)布了《中國民航危險品運輸管理規(guī)定》，直接采納了國際民航組織制定的《危險物品安全航空運輸技術(shù)細則》作為技術(shù)執(zhí)行標準[19]；交通部發(fā)布了《國內(nèi)水路貨物運輸規(guī)則》、《港口危險貨物安全管理規(guī)定》等，在海運上采納《國際海運危險貨物規(guī)則》(IMDG code)；道路運輸執(zhí)行《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》等部門規(guī)章；鐵路則制定了《鐵路危險貨物運輸管理規(guī)則》、《鐵路危險貨物辦理站(專用線、專用鐵路)辦理規(guī)定》等部門規(guī)章[20]。這種現(xiàn)狀給危險化學品運輸企業(yè)、監(jiān)督管理帶來諸多不便。

3.3 運行管理

a)部分環(huán)節(jié)缺乏有效規(guī)范和監(jiān)管。目前，我國雖然在多個部門規(guī)章中都涉及危險化學品運輸?shù)膹臉I(yè)人員培訓和資質(zhì)，但缺乏對監(jiān)管人員的要求，一些監(jiān)管人員專業(yè)知識不強，影響了政府的監(jiān)管力度和監(jiān)管水平，如無法有效檢查和監(jiān)督運輸危險化學品包裝是否適合要求[21]。

b)運輸路線選擇方面的標準有待完善。我國危險化學品運輸在大橋、長隧道等特殊路段中已發(fā)生多次事故，造成重大損失，亟需補充和完善路線選擇標準。

c)運輸包件捆扎、包裝使用等標準存在差距。我國與歐美對比，一是在危險化學品運輸包件的捆扎標準上有待完善；二是包裝使用缺乏規(guī)范，且監(jiān)管較弱，導致危險化學品運輸過程小環(huán)境比較脆弱，一旦出現(xiàn)碰撞事故，極易發(fā)生泄漏等問題。

d)缺失容器再次利用的相關法規(guī)標準，導致一些不規(guī)范的重復使用。例如在沒有更換標志標簽、沒有清洗、未經(jīng)檢測、維修的情況下就重復使用，一旦發(fā)生事故，也很難從容器、包裝上追溯到危險化學品的真正來源[22]。

4 啟示和建議

4.1 完善運輸管理協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)統(tǒng)一領導下多方參與的全過程管理

通過完善危險化學品運輸管理部門協(xié)調(diào)機制，形成全過程管理，明晰部門責任，避免職能重疊。遠期可以借鑒美國的經(jīng)驗，由一個部門管理所有運輸方式的各個運輸環(huán)節(jié)；在此之前，一是可以將其中的運輸安全檢查統(tǒng)歸到一個部門，由該部門代表其他相關部委統(tǒng)一進行危險化學品運輸過程中的檢查；二是在安全標準的設立、修訂和廢除等方面設立一個科學合理的協(xié)調(diào)機制，由交通運輸部提出目標要求，分管部委承擔具體的標準設立細則。

4.2 推動行業(yè)自我評估體系和平臺的建立，完善危險化學品運輸監(jiān)管人員培訓標準

由于不同的行業(yè)、企業(yè)對于危險化學品的運輸企業(yè)有著不同的要求和期望值，難以采取全國統(tǒng)一的模式，將安全問題完全交付行政監(jiān)管。因此，建議在目前危險化學品運輸企業(yè)資質(zhì)認證的基礎上，借鑒歐洲化學工業(yè)協(xié)會的做法，推動自律性的行業(yè)評估標準和平臺的建立，實現(xiàn)以市場行為為導向的企業(yè)評估和安全管理。

建議完善針對監(jiān)管人員的培訓標準，培育高水平危險化學品運輸監(jiān)管人員隊伍，并建立職業(yè)資格制度，為專業(yè)人員從事危險化學品運輸管理開辟通道；借鑒發(fā)達國家模式，在政府層面設專職危險化學品管理崗位，由專職管理人員主導各種運輸模式的危險化學品立法和管理工作，形成長效工作制度。

4.3 整合與運輸相關的法規(guī)標準，支持自愿性標準的研究和推廣

歐美在危險化學品運輸管理理念上體現(xiàn)出了全過程、統(tǒng)一管理的特點，在區(qū)域或國家范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的運輸規(guī)則。建議借鑒美國在危險化學品運輸法規(guī)體系方面的經(jīng)驗和做法，統(tǒng)一編制和整合與運輸相關的法規(guī)標準并定期修訂。這樣做雖然工作量較大，但是便于在日常工作、人員培訓、監(jiān)督管理中使用；同時，建議借鑒歐盟企業(yè)自律自管的模式，支持地方政府、企業(yè)和協(xié)會開展有針對性的技術(shù)標準研究，參與國家標準的制定。

4.4 開展危險化學品運輸路線選擇研究，制定相關法規(guī)標準

危險化學品運輸路線對安全有重要影響，合理的路線選擇能減少發(fā)生事故的可能性；一旦發(fā)生交通事故，可以避免引發(fā)重大安全事故，避免環(huán)境污染和傷亡的擴散。建議我國借鑒歐美的具體操作辦法，對危險化學品運輸路線選擇開展專項調(diào)查研究，尤其是橋梁、隧道等特殊路段的風險管控，并制定相應法規(guī)標準。

4.5 完善危險化學品運輸包件捆扎和包裝方面的相關標準，降低危險化學品事故概率

危險化學品的運輸不同于其生產(chǎn)、儲存過程，它處在移動過程當中，容易出現(xiàn)碰撞、傾側(cè)、顛簸晃動等情況。運輸車輛、貨物的容器、包裝和捆扎必須在這些不安全的情況發(fā)生時，能提供一個相對安全的小環(huán)境，這樣，通過事故后及時的應急處置，就可以實現(xiàn)交通事故不引發(fā)危險化學品事故，或不引發(fā)次生事故[23-25]。

建議借鑒歐盟企業(yè)聯(lián)盟的自愿性標準，以及目前我國一些企業(yè)已經(jīng)在實施操作的實踐經(jīng)驗，制定危險化學品運輸包件捆扎相關標準并推薦使用；再將《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》、《汽車運輸危險貨物規(guī)則》、《汽車運輸、裝卸危險貨物作業(yè)規(guī)程》、《危險化學品道路運輸安全管理導則》等部門規(guī)章中關于車輛使用、裝卸規(guī)范、駕駛規(guī)范的內(nèi)容進行整合，統(tǒng)一發(fā)布有關危險化學品道路運輸操作過程的規(guī)章或標準。

4.6 完善相關車輛清洗和容器再次使用方面法規(guī)標準，考慮企業(yè)成本、運輸安全和環(huán)境保護要求

危險化學品車輛的清洗不同于一般車輛，需要專業(yè)的洗消設備，同時，部分容器也可以在清洗、重新標簽、檢測后合理再利用，有助于降低危險貨物運輸成本，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求。

建議綜合環(huán)境保護對于水和土壤的保護要求，統(tǒng)籌分析容器循環(huán)利用成本，制定車輛和容器清洗、維修、檢測和再利用標準，并在此基礎上，明確相關部門職責，并在危險化學品洗消機構(gòu)的設施建設和設備及技術(shù)配套方面給予政策扶持。