水利預(yù)算執(zhí)行管理問題研究

林月泉

摘要：在黨的十九大報(bào)告中明確提出加強(qiáng)水利建設(shè)，而水利建設(shè)的重中之重是做好水利預(yù)算執(zhí)行管理。文章以水利預(yù)算執(zhí)行管理為分析對象，對于當(dāng)前水利預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行了分析，分別從收入預(yù)算執(zhí)行和支出預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)角度進(jìn)行了深入闡述，最后論述了加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的建議，以便使得水利預(yù)算執(zhí)行管理上一個(gè)新臺階，促進(jìn)我國水利建設(shè)向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水利預(yù)算；執(zhí)行管理；非稅收

2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，2018年也是深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想的重要年份，是扎實(shí)推進(jìn)各個(gè)項(xiàng)目向前發(fā)展，全力做好預(yù)算管理的重要年份。

一、十九大報(bào)告這種關(guān)于資金籌集使用管理

我國水利建設(shè)長期處于落后的狀態(tài)，出現(xiàn)這樣的狀況有很多原因，例如對于水利投資的波動(dòng)非常大，投入的規(guī)模也不足以維護(hù)水利設(shè)施的建設(shè)，這些因素都對我國水利發(fā)展造成了重要影響。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)需要建立起規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，并且全面實(shí)施績效管理，推動(dòng)預(yù)算上一個(gè)新臺階。根據(jù)習(xí)近平總書記的規(guī)劃，在未來幾年內(nèi)全社會(huì)有關(guān)水利的投資會(huì)逐年提升。首先需要加大公共財(cái)政對于水利的支持力度，積極發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用，將水利作為我國產(chǎn)生投入的一個(gè)重點(diǎn)，不斷做好政策的配套，提高水利建設(shè)在預(yù)算中的比例，投入更多的專項(xiàng)資金，確保水利設(shè)施建設(shè)可以上一個(gè)新臺階。第二，有關(guān)資金的使用。在黨的十九大報(bào)告中，雖然對于水利資金的使用并沒有進(jìn)行專題描述，但是我們可以從很多字里行間中看到十九大報(bào)告中對于資金安排的方向以及重點(diǎn)，例如加強(qiáng)對于農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)的資金投入、加大預(yù)算資金安排、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。水利部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中所做出的表述，精心部署，高效執(zhí)行習(xí)近平總書記的要求。

二、強(qiáng)化水利預(yù)算執(zhí)行管理的重要意義

預(yù)算管理已經(jīng)批復(fù)，執(zhí)行成了下一步的重中之重。對政府而言，政府的預(yù)算預(yù)示著政府政策的走向，預(yù)算也是對社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)進(jìn)行管理的有效手段。在進(jìn)行水利建設(shè)過程中，精心策劃編制、科學(xué)論證水利財(cái)政支出預(yù)算可以完全體現(xiàn)國家對于水利的重視程度。因此，黨的十九大報(bào)告從戰(zhàn)略意義上看有利于做好水利資金預(yù)算執(zhí)行，反映了黨中央和國務(wù)院對于水利制度發(fā)展的重視，同時(shí)也有利于督促地方各級政府進(jìn)一步推動(dòng)水利改革，促進(jìn)水利事業(yè)向前發(fā)展。

三、水利預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題分析

在進(jìn)行水利財(cái)政執(zhí)行過程中，水利收入預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到應(yīng)收盡收，對于支出應(yīng)當(dāng)做到?？顚Ｓ茫瑢τ诔霈F(xiàn)的矛盾和問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行解決，做好資金的存放和使用，提高資金的使用效率。

（一）收入預(yù)算執(zhí)行

收入預(yù)算執(zhí)行主要是指根據(jù)年度預(yù)算收入任務(wù)，在收入預(yù)算執(zhí)行中做好組織實(shí)施。只要保證足夠收入任務(wù)完成才能夠使得預(yù)算支出得到及時(shí)供應(yīng)，才能使得十九大報(bào)告中有關(guān)加快水利改革的發(fā)展戰(zhàn)略得到最終落實(shí)，必須堅(jiān)持法律法規(guī)組織收入。

從部門角度分析，政府的部門預(yù)算收入主要包含有兩大部分，它們分別是財(cái)政補(bǔ)助和稅收收入資金預(yù)算。政府的公共補(bǔ)助金是由政府部門的公共政策所決定的，因此政府部門的收入預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對非稅收收入資金預(yù)算進(jìn)行分析。在我國政府很多文件中，有關(guān)水利收入預(yù)算執(zhí)行要求包含有水利資金投入、水利建設(shè)資金等等多項(xiàng)非稅收收入，根據(jù)多年數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收益基金往往很高。

1.非稅收收入的特點(diǎn)

第一，稅收本身具有無償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而非稅收收入具有靈活性和不穩(wěn)定性特點(diǎn)。正是由于非稅收收入具備這些特性，水利建設(shè)的資金常常會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，預(yù)算收支很可能不能平衡。在這樣背景之下，政府或者水利主管部門需要加強(qiáng)配套政策落實(shí)，進(jìn)一步做好平衡工作。首先，必須確保靈活性。非稅收入靈活性主要體現(xiàn)在形式多種多樣，既可以采用受益原則進(jìn)行收費(fèi)又可以采用特定項(xiàng)目進(jìn)行資金的籌集，基金形式多種多樣。其次，時(shí)間非常靈活。一些非稅收收入主要是為了政府某項(xiàng)活動(dòng)需求而出臺過渡性措施，一旦完成目標(biāo)就可以消亡。最后標(biāo)準(zhǔn)非常靈活，可以根據(jù)不同當(dāng)?shù)貭顩r制定出不同征收標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一限定。

第二，不穩(wěn)定性。非稅收收入主要是針對特定行為或者特定對象進(jìn)行征收的行為，一旦發(fā)生了任何變化，非稅收收入常常會(huì)出現(xiàn)銳減的現(xiàn)象。

第三，非普遍性。非稅收收入與政府的社會(huì)管理職能常常會(huì)聯(lián)系在一起，擁有非常特定的對象。對于政府部門而言，收費(fèi)對象非常固定。雖然收費(fèi)對象可能會(huì)存在一定交叉性，但是收費(fèi)的項(xiàng)目在全社會(huì)范圍看并不具備普遍性。

第四，資金使用具有一定的特殊性。非稅收收入主要用來補(bǔ)償相關(guān)部門所開展的管理活動(dòng)，常常不會(huì)以盈利作為最終的目標(biāo)。

2.土地出讓收入預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)我國現(xiàn)有的政府政策，在土地出讓金中必須劃出一定的比例資金加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，這些資金也充分體現(xiàn)了政府部門對于水利設(shè)施建設(shè)的重視程度。在地方水利投入中，土地出讓收益一般可以作為水利投入的重要來源，這一來源也常常最為穩(wěn)定。但是在實(shí)際落實(shí)時(shí)，無論是從專款專用的角度進(jìn)行分析還是從收入預(yù)算執(zhí)行方面進(jìn)行討論，這一塊常常是最難以落實(shí)的硬骨頭。

第一，成本計(jì)算。在當(dāng)前我國對于土地出讓收益的成本范圍并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，各個(gè)地方所使用的版本并不相同，有些地方有可能做大成本，對于最終的提取額度產(chǎn)生影響，例如是否應(yīng)當(dāng)剔除有關(guān)地塊拆遷或者是人民群眾的安置成本等等。

第二，控制手段。當(dāng)前土地收入主要集中在縣一級政府手中，中央或者省級政府對于這一塊收入提取并沒有行之有效的手段。雖然黨中央高度關(guān)注農(nóng)業(yè)問題，多次提出加強(qiáng)土地出讓金收益用于農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展，但是根據(jù)相關(guān)的資料顯示，沒有多少地方政府真正足額提取，甚至有一些地方政府沒有做任何提取，沒有將資金用于農(nóng)業(yè)的建設(shè)之上。

第三，預(yù)算的均衡性。在資金使用的分配上，很多地方存在著多則更多，少之更少的效率。根據(jù)一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，在2017年的土地出讓金中，東部地區(qū)占據(jù)了60%的比例，中西部地區(qū)占據(jù)了40%的比例，這些比例大多集中在我國的城市地區(qū)，而龍?zhí)锼O(shè)施的資金需求，東部占到了30%，中興路占到了70%，存在著土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)資金需求矛盾的結(jié)構(gòu)體系。

（二）支出預(yù)算執(zhí)行

水利支出預(yù)算最重要的是轉(zhuǎn)移支付，其中重中之重是中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村用水安全、農(nóng)村灌溉需求、農(nóng)村重點(diǎn)水域的保護(hù)都需要進(jìn)行專項(xiàng)資金安排，而這些資金都是由中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。但是中央轉(zhuǎn)移給地方的資金并沒有納入到水利部門的預(yù)算之中，這是一部分由中央直接下?lián)艿馁Y金，作為?？顚Ｓ玫男问铰鋵?shí)到地方，每年都是由中央政府單獨(dú)編制，在進(jìn)行執(zhí)行時(shí)也由地方根據(jù)中央命令加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)。在這一過程中，我們需要對一些問題進(jìn)行關(guān)注并加強(qiáng)措施整改。

第一，加強(qiáng)專款專用的監(jiān)督力度。在地方政府，如果出現(xiàn)財(cái)政吃緊的現(xiàn)象就會(huì)挪用水利的預(yù)算，將水利預(yù)算用于其他方面的支出，造成水利設(shè)施的投入不足，時(shí)常存在波動(dòng)的現(xiàn)象。

第二，地方的配套問題。在進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)一些專款專用的資金到了地方之后不僅不能夠解決當(dāng)?shù)氐乃O(shè)施資金難題，同時(shí)還需要付額外的資金幫助地方做好水利設(shè)施配套建設(shè)，這非常不利于資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，使得整個(gè)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)非常低下。

第三，水利建設(shè)資金以當(dāng)?shù)卣呢?cái)政并不銜接。很多水利建設(shè)的資金并不會(huì)經(jīng)過水利部門，這就使得很多水利部門對于資金的流向并不十分了解，使得資金的使用和管理也不順暢，不利于對水利項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

四、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理建議

第一，水利部門和財(cái)政部門可以建立起相互配合政策方案。在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理過程中，水利部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做好相互配套政策，穩(wěn)步提高水利設(shè)施的投入比例，不斷做好各項(xiàng)配套設(shè)施的細(xì)化，明確土地出讓金用于水利建設(shè)的范圍比例，加強(qiáng)監(jiān)督，做到?？顚Ｓ谩Ｒ?yàn)橥恋爻鲎尳饘τ谒O(shè)施的投入具有非常重大的意義，我們需要盡快將這部分投入納入到預(yù)算之中，不能通過簡單的文字形式進(jìn)行闡述。

第二，加強(qiáng)?？顚Ｓ玫墓芸仫L(fēng)險(xiǎn)。各地政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)中央政府?？顚Ｓ玫恼?，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對于?？顚Ｓ玫牟樘幜Χ?，使得?？顚Ｓ玫娘L(fēng)險(xiǎn)降至最低，確保水利資金充足到位。

第三，建立起信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。水利主管部門、發(fā)改委以及財(cái)政部等各個(gè)政府部門可以就水利資金預(yù)算、土地出讓金等各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行信息聯(lián)通。

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