水資源績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐

胡瑩瑩

環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)目前發(fā)展的短板，黨的十八大報(bào)告對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)作出“五位一體”總體布局，其中生態(tài)文明建設(shè)，正是關(guān)注人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。在這樣的需求下，開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)，成為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也為審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮更多作用提供了一個(gè)新的平臺(tái)，通過(guò)對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境等開展審計(jì)工作，促進(jìn)相關(guān)制度的執(zhí)行，倒逼改革。水資源績(jī)效審計(jì)是生態(tài)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的一部分，隨著審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)，水資源績(jī)效審計(jì)也進(jìn)入大眾視野。

一、水資源績(jī)效審計(jì)

1.水資源績(jī)效審計(jì)的概念。水資源審計(jì)和績(jī)效審計(jì)是兩個(gè)概念不同但范圍有交叉的審計(jì)類型。水資源審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的一個(gè)具體內(nèi)容，是根據(jù)審計(jì)的對(duì)象確定的，針對(duì)的是某一個(gè)具體的環(huán)境構(gòu)成要素?？?jī)效審計(jì)是根據(jù)審計(jì)的目標(biāo)來(lái)確定的，與之并列的一般是合規(guī)性審計(jì)、真實(shí)性審計(jì)以及制度審計(jì)，其公認(rèn)的目標(biāo)在于被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及優(yōu)良的治理、服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)秀的管理等。

2.水資源績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)，以環(huán)保專項(xiàng)資金的真實(shí)合法合規(guī)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審查評(píng)價(jià)環(huán)境專項(xiàng)治理資金的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，將政府審計(jì)獨(dú)立客觀公正的特點(diǎn)融進(jìn)環(huán)境治理新領(lǐng)域，參與環(huán)境治理實(shí)踐。由此我們可以延伸出，水資源績(jī)效審計(jì)，是依托于水務(wù)治理專項(xiàng)資金的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)，評(píng)價(jià)資金使用是否節(jié)約有效，使審計(jì)工作能夠服務(wù)于水資源的治理實(shí)踐。

對(duì)于水資源的績(jī)效審計(jì)，其基本目標(biāo)應(yīng)是審計(jì)專項(xiàng)資金使用、項(xiàng)目工程建設(shè)和政策執(zhí)行情況等的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、及時(shí)性以及環(huán)保性，并根據(jù)審計(jì)結(jié)果確定初步目標(biāo)的完成情況。然后再根據(jù)審計(jì)得出的對(duì)效率效果實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)，分析被審對(duì)象對(duì)政策或者制度的完成遵循情況以及機(jī)制體制的可行性和完善度，提出可行的建設(shè)性意見，推動(dòng)水資源治理和保護(hù)，為水資源治理的健康發(fā)展服好務(wù)、定好位，促進(jìn)環(huán)境治理保護(hù)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

3.水資源績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法。進(jìn)行水資源績(jī)效審計(jì)，應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法。當(dāng)審計(jì)目標(biāo)為水務(wù)相關(guān)專項(xiàng)資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性時(shí)，考慮成本效益分析或本量利分析對(duì)資金的節(jié)約性或效益情況進(jìn)行量化評(píng)價(jià)；對(duì)水污染治理進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，則應(yīng)考慮將水資源的環(huán)保指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用對(duì)比分析的方法，包括橫向?qū)Ρ群涂v向?qū)Ρ龋瑢?duì)水污染治理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；基于水資源的開發(fā)利用的目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)考慮多個(gè)方面如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生態(tài)情況以及民意情況。涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)可以考慮：預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處理建立運(yùn)行情況指標(biāo)（如水資源監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建立運(yùn)行情況）、責(zé)任考核制度指標(biāo)（主要為各項(xiàng)制度政策執(zhí)行情況）、水資源決策指標(biāo)（決策是否得到執(zhí)行），諸如此類。

二、深圳市水污染績(jī)效審計(jì)

1.內(nèi)容和目標(biāo)。2016年，深圳市審計(jì)局在本市開展水資源績(jī)效審計(jì)，包括水污染防治資金、政策執(zhí)行以及深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項(xiàng)目的建設(shè)情況，涵蓋了專項(xiàng)資金、政策執(zhí)行和工程建設(shè)三種目標(biāo)的水資源績(jī)效審計(jì)。

對(duì)防治資金的績(jī)效審計(jì)，目標(biāo)在于水污染防治資金、水務(wù)發(fā)展專項(xiàng)資金以及治水提質(zhì)資金的管理、使用和績(jī)效情況，主要審查資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；對(duì)政策的執(zhí)行情況開展績(jī)效審計(jì)，目標(biāo)是政策中規(guī)定的河流水質(zhì)控制目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行鑒定評(píng)價(jià)；對(duì)優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，目標(biāo)是飲用水入戶改造進(jìn)程、改造耗用以及完成改造的小區(qū)水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)。這三種不同內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)工作，最終目標(biāo)都是為了推動(dòng)改善河流水質(zhì)，不斷完善水污染防治工作制度。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法。深圳市政府就治水提質(zhì)印發(fā)多個(gè)文件，包括《深圳市治水提質(zhì)工作計(jì)劃（2015—2020年）》、《深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程實(shí)施方案》等17項(xiàng)制度，正是制定評(píng)價(jià)指標(biāo)的依據(jù)。比如制度執(zhí)行的績(jī)效審計(jì)，在審計(jì)節(jié)點(diǎn)整治計(jì)劃的完成率應(yīng)成為該政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程，需考慮將相關(guān)實(shí)施方案作為評(píng)價(jià)指標(biāo)以確定是否按照方案開展工作；涉及到水質(zhì)方面的，則需專業(yè)的水質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)如水務(wù)管理機(jī)構(gòu)的水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告。

審計(jì)局在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，不同的內(nèi)容也采取不同的審計(jì)方法。對(duì)政策執(zhí)行，審計(jì)人員實(shí)地查看了寶安區(qū)雙界河水環(huán)境改善、茅洲河流域?qū)毎财瑓^(qū)綜合整治等建設(shè)項(xiàng)目，以確定執(zhí)行的程度和執(zhí)行的質(zhì)量；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，則組織市區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各區(qū)政府、市水務(wù)局等單位負(fù)責(zé)的工程項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并抽查了工程的設(shè)計(jì)文件、招投標(biāo)文件、水質(zhì)報(bào)告等文件。

3.審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及整改。①關(guān)于河流水質(zhì)控制部分目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。市人居環(huán)境委加大水環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，淘汰了10%左右重污染企業(yè)，在全市范圍內(nèi)開展水污染源調(diào)查。市水務(wù)局加快了河道綜合整治，推進(jìn)水質(zhì)凈化廠改造和擴(kuò)建并加強(qiáng)了對(duì)水環(huán)境的管控和執(zhí)法力度。②對(duì)于污水等處理配套不足的問(wèn)題，市水務(wù)局加快了管網(wǎng)配套建設(shè)、合理規(guī)劃污水系統(tǒng)布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)污泥處理設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也采用了新的監(jiān)測(cè)技術(shù)，加大了資金投入。③對(duì)于排水違法成本低而影響水污染防治效益的問(wèn)題。水務(wù)局通過(guò)特區(qū)立法，細(xì)化并加大處罰力度和增加查處手段，切實(shí)以嚴(yán)厲手段查處排水違法行為。④關(guān)于不銹鋼管信息指導(dǎo)價(jià)偏高，部分項(xiàng)目使用貼牌產(chǎn)品的問(wèn)題，相關(guān)水務(wù)主管部門改變了價(jià)格確認(rèn)方式使其更加科學(xué)，同時(shí)取消有貼牌生產(chǎn)行為廠家的供應(yīng)商資格并對(duì)其他供應(yīng)商進(jìn)行排查。

三、 深圳治水提質(zhì)績(jī)效審計(jì)案例分析

1.績(jī)效審計(jì)目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足。不論是水污染防治，還是水更清計(jì)劃，亦或是優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，一方面是為了改善水資源環(huán)境，另一方面也是為了提高居民生活滿意度。在開展審計(jì)工作時(shí)，也應(yīng)將居民群眾滿意度作為效果性的一部分。比如在對(duì)河流進(jìn)行整治時(shí)，是否將對(duì)居民生活的影響以及處理辦法納入計(jì)劃考慮的范圍；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶建設(shè)中，管道鋪設(shè)是否及時(shí)，改造資金來(lái)源是否合規(guī)，有無(wú)乘機(jī)向居民多收費(fèi)的情況。審計(jì)人員應(yīng)該通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查以及隨機(jī)選取入戶訪談的方法，了解居民對(duì)治水提質(zhì)的滿意度，進(jìn)一步評(píng)價(jià)效果性。

2.對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有深究。審計(jì)發(fā)現(xiàn)價(jià)格信息表中不銹鋼管價(jià)格高出市場(chǎng)價(jià)約60%—70%，以及部分供貨的不銹鋼管材生產(chǎn)廠家存在貼牌生產(chǎn)的問(wèn)題。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，審計(jì)人員對(duì)相關(guān)部門提出了整改意見，但未追究為什么信息表中不銹鋼的價(jià)格會(huì)高出市場(chǎng)六七成，為什么會(huì)簽訂不規(guī)范的供應(yīng)商。這兩個(gè)問(wèn)題的存在是相關(guān)部門的一時(shí)疏忽，還是利益相關(guān)方的存在影響了信息的制定和供應(yīng)商的選擇，又或是本身信息確定以及供應(yīng)商選擇的制度存在漏洞。審計(jì)缺少進(jìn)一步的程序來(lái)探究問(wèn)題存在的原因。

3.缺少對(duì)存在問(wèn)題的追責(zé)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，既沒(méi)有對(duì)問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任界定，也沒(méi)有對(duì)部門或個(gè)人追責(zé)，只是建議相關(guān)部門進(jìn)行整改。雖然整改報(bào)告中顯示針對(duì)提出的問(wèn)題，相關(guān)部門均進(jìn)行了整頓和改善，也加大了投入，但是如果沒(méi)有責(zé)任認(rèn)定及一定的警告處罰，只會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題屢改屢犯。

四、水資源績(jī)效審計(jì)建議

1.以目標(biāo)為導(dǎo)向的審計(jì)指標(biāo)和程序。各地水資源情況不同，開展的水資源績(jī)效審計(jì)內(nèi)容和目標(biāo)也大相徑庭。各地應(yīng)根據(jù)本地水資源資產(chǎn)的實(shí)際情況開展水污染治理、水資源開發(fā)利用、水務(wù)相關(guān)政策制定執(zhí)行等方面的績(jī)效審計(jì)?；诓煌膶徲?jì)對(duì)象確定審計(jì)的目標(biāo)，再根據(jù)不同的目標(biāo)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、執(zhí)行審計(jì)程序。在確定目標(biāo)時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平和環(huán)保外，也應(yīng)當(dāng)考慮群眾滿意度的問(wèn)題（這也可以算進(jìn)效果性的范疇），因?yàn)樗Y源的健康也是人民美好生活需求的一部分。

2.發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題考慮深入調(diào)查并進(jìn)行追責(zé)?？?jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題一般較少涉及違法違規(guī)的情況，但即使沒(méi)有違反政策法規(guī)，存在拖延、浪費(fèi)、環(huán)境威脅等問(wèn)題，也應(yīng)該對(duì)相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任界定以及一定程度上的警告處罰。對(duì)相關(guān)部門無(wú)關(guān)痛癢的審計(jì)建議，一定程度上可以獲得整改效果，但可能會(huì)屢改屢犯，浪費(fèi)社會(huì)資源和審計(jì)資源。在審計(jì)查出問(wèn)題后，除了將問(wèn)題披露，還應(yīng)實(shí)施進(jìn)一步的程序確定問(wèn)題背后的原因，追蹤個(gè)人責(zé)任，將審計(jì)結(jié)果計(jì)入部門和個(gè)人的績(jī)效考核中。

3.加強(qiáng)部門間合作，將整改落到實(shí)處。水資源績(jī)效審計(jì)一般會(huì)涉及多個(gè)部門，在審計(jì)工作中，需要各部門的配合；在審計(jì)結(jié)束后，也需要相關(guān)部門采納審計(jì)意見并進(jìn)行整改完善，才能使得審計(jì)工作有意義，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)水資源的管理和保護(hù)。目前，人員不配合甚至阻礙審計(jì)工作、審計(jì)結(jié)果不被看重、審計(jì)意見不被采納的情況仍較為常見，這種情況下，審計(jì)工作似是做了無(wú)用功，問(wèn)題得不到解決，審計(jì)資源也被浪費(fèi)。所以，部門合作是審計(jì)工作順利進(jìn)行的基本要求，市委市政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作的重要性，要求相關(guān)部門配合審計(jì)工作，將整改落到實(shí)處。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）