山西省太原市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制改革探討

楊旭華 林世武

2016年3月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求各地全面梳理各事業(yè)單位職能，加快推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，完成由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政職能，由綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)執(zhí)法職能，由事業(yè)單位承擔(dān)公益服務(wù)職能，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)回歸市場(chǎng)的預(yù)設(shè)目標(biāo)。2018年2月，中共中央《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》第五十四項(xiàng)，要求整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍整合，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)。同時(shí)，明確了改革的時(shí)間進(jìn)度，要求省部級(jí)在2018年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位，省級(jí)以下地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。

由此，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制改革勢(shì)在必行，為把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制改革工作落實(shí)到位，本文就目前太原市市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及改革設(shè)想探討如下，以供同行參考。

1太原市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系

1）市級(jí)層面。設(shè)有農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，各有編制30人，均屬于農(nóng)委下設(shè)的事業(yè)單位。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)只負(fù)責(zé)農(nóng)藥、種子、化肥等農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)的行政執(zhí)法工作，不承擔(dān)畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所則加掛畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法隊(duì)的牌子，承擔(dān)獸藥、飼料、乳品等畜牧獸醫(yī)綜合行政執(zhí)法工作。2017年4月由市編辦將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法職能進(jìn)行剝離，將畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作劃歸市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所只負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫和有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，其性質(zhì)也由過(guò)去的公益一類事業(yè)單位變?yōu)槌袚?dān)行政職能的事業(yè)單位。

2）縣級(jí)層面。10個(gè)縣（市、區(qū)）全部成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，其中有8個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)不承擔(dān)畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作，而畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作基本上都是由畜牧獸醫(yī)主管部門委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行承擔(dān)；在10個(gè)縣（市、區(qū)）中有9個(gè)縣（市、區(qū)）成立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。值得一提的是，杏花嶺區(qū)在成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)時(shí)，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤銷，其動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、檢疫職能并入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，為該區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢疫工作帶了極大的不便，產(chǎn)地檢疫工作基本停滯。

《動(dòng)物防疫法》第四十一條規(guī)定，“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實(shí)施動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫”。第四十二條第二款又規(guī)定，“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到檢疫申報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派官方獸醫(yī)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢疫；檢疫合格的，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志”。由此可知，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是《動(dòng)物防疫法》授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法主體在法律上具有唯一性與排他性。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而不具備檢疫的職權(quán)，在全省確定官方獸醫(yī)時(shí)因不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法為其確定官方獸醫(yī)，也不能刻制動(dòng)物檢疫專用印章和出具動(dòng)物檢疫合格證明，導(dǎo)致產(chǎn)地檢疫工作無(wú)法開展。每次養(yǎng)殖企業(yè)出欄畜禽時(shí)，均由該區(qū)農(nóng)委派出獸醫(yī)人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢疫和抗體監(jiān)測(cè)，然后區(qū)農(nóng)委憑獸醫(yī)人員的檢疫記錄和檢測(cè)結(jié)果再出具公函，到市級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所換發(fā)《動(dòng)物檢疫合格證明》。

2018年2月9日太原市委、市政府印發(fā)了《太原市深化綜合行政執(zhí)法體制改革實(shí)施方案》，在深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中，要求市、縣（市、區(qū)）在整合農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、農(nóng)業(yè)植物檢疫等行政執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍進(jìn)行整合，組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，依法經(jīng)授權(quán)或委托，統(tǒng)一行使法律法規(guī)明確執(zhí)法主體為農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)行政主管部門的行政處罰權(quán)。組建太原市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，隸屬于太原市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，將六城區(qū)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職責(zé)劃入太原市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，不再保留本部門市、縣兩級(jí)其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市、縣（市、區(qū)）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依然保留，具體負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理工作。

1.2動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的關(guān)系

在市級(jí)層面分別設(shè)立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心為市農(nóng)業(yè)委員會(huì)下設(shè)的公益一類事業(yè)單位，編制13人，承擔(dān)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、診斷、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)支撐工作。

在縣級(jí)層面10個(gè)縣（市、區(qū)）原來(lái)全部成立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，其中有6個(gè)縣（市、區(qū)）分別設(shè)立，有4個(gè)區(qū)合署辦公，其中杏花嶺區(qū)在成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)時(shí)，撤銷了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而晉源區(qū)在剝離動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心職能時(shí)，撤銷了動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，將其職能并入了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面有6個(gè)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)中心站加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所牌子，隸屬縣級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門，有4個(gè)縣（區(qū)）撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，將其職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)便民服務(wù)中心，隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

2國(guó)內(nèi)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整情況

經(jīng)調(diào)查了解，有的地方結(jié)合國(guó)家、地方政府政令措施要求，因地制宜進(jìn)行了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革，可歸屬以下幾類：

2.1整體劃轉(zhuǎn)或撤銷機(jī)構(gòu)

①分類劃歸完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，職能、機(jī)構(gòu)、人員整體劃轉(zhuǎn)，單獨(dú)設(shè)置，隸屬于相關(guān)行政機(jī)關(guān)，如北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。②撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所整體劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，如滿洲里市。

2.2部分劃轉(zhuǎn)

剝離部分行政職能移交相關(guān)行政機(jī)關(guān)（如綜合執(zhí)法部門）。如內(nèi)蒙古在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使處罰和強(qiáng)制權(quán)，原機(jī)構(gòu)繼續(xù)執(zhí)行日常監(jiān)督管理工作。

2.3合并機(jī)構(gòu)

安徽省太湖縣、金寨縣并入縣農(nóng)委執(zhí)法大隊(duì)，加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子。

3動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制改革設(shè)想討論

1）將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法職能劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)缺O(jiān)督管理工作。這種方式簡(jiǎn)便易行，可快速完成改革，但農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職責(zé)難以理清，容易造成職責(zé)混淆、互相推諉的不良現(xiàn)象。

2）將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和行政執(zhí)法職能全部劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)。①保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更名為動(dòng)物檢疫檢驗(yàn)所，具體承擔(dān)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫、檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)等技術(shù)工作。這種方式機(jī)構(gòu)明確，職責(zé)界限清楚，既有利于行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體和實(shí)施相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，又有利于動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫、檢驗(yàn)，從而保障畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全。②撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)同時(shí)承擔(dān)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。這種方式在現(xiàn)實(shí)中既不科學(xué)，又難以實(shí)現(xiàn)。一方面，如果農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)同時(shí)承擔(dān)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作，行政執(zhí)法與檢疫技術(shù)沒有相分離，當(dāng)遇到有關(guān)檢疫方面的案件，就形成了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬局面；另一方面，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)是一個(gè)高度綜合的機(jī)構(gòu)，像太原市六城區(qū)的執(zhí)法職能全部劃歸市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作涉及面廣、戰(zhàn)線長(zhǎng)，隨時(shí)隨地報(bào)檢，尤其是屠宰檢疫工作長(zhǎng)期駐場(chǎng)實(shí)施，市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)根本無(wú)法輻射到每個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、滿足檢疫工作的需要。

3）將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法職能劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，將動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫職能劃歸同級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制一部分劃入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，一部分劃入動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心。這種方式從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過(guò)渡和動(dòng)物疫病防疫、檢疫的管理來(lái)看，比較合理，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)部的動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)一致，但在動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心需內(nèi)設(shè)一個(gè)動(dòng)物檢疫機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)動(dòng)物檢疫工作。

4）將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法職能劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作劃歸畜牧獸醫(yī)行政管理部門。這種方式便于行政管理，但不便于具體實(shí)施，由于動(dòng)物檢疫工作遍布所有養(yǎng)殖場(chǎng)（戶），分布廣，戰(zhàn)線長(zhǎng)，行政機(jī)關(guān)僅有的工作人員根本無(wú)法滿足動(dòng)物檢疫工作的需要，即使劃歸行政機(jī)關(guān)，也得由行政機(jī)關(guān)委托下屬事業(yè)單位具體實(shí)施。

4動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制改革建議

1）結(jié)合基層工作實(shí)際，既能滿足機(jī)構(gòu)改革的需要，又能促進(jìn)動(dòng)物檢疫工作，進(jìn)而保障養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展和畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全，建議將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和行政執(zhí)法職能全部劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更名為動(dòng)物檢疫檢驗(yàn)所，具體承擔(dān)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫、檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)等技術(shù)工作。

2）如果改革必須精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的話，建議將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法職能劃歸同級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，將動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫職能劃歸同級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，撤銷動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制一部分劃入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，一部分劃入動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心。