按日計(jì)罰制度化的反思及完善

摘 要：按日計(jì)罰制度在各地立法和執(zhí)法實(shí)踐中得到有效檢驗(yàn)。一方面，按日連續(xù)處罰破除了環(huán)境違法成本低難題，《環(huán)境保護(hù)法》第59條對(duì)地方增加違法種類的授權(quán)激發(fā)了地方的能動(dòng)性；另一方面，按日計(jì)罰作為行政手段仍不能合理銜接行政法理論，作為行政罰或執(zhí)行罰以構(gòu)建制度要求的實(shí)體和程序規(guī)范設(shè)計(jì)不同，使得按日連續(xù)處罰的執(zhí)法程序和罰款數(shù)額計(jì)量有待完善。按日計(jì)罰制度化的構(gòu)建仍需強(qiáng)化理論支撐，聯(lián)動(dòng)其他環(huán)保單行法律增強(qiáng)其可操作性。

關(guān)鍵詞：按日計(jì)罰；拒不改正；連續(xù)處罰；執(zhí)行罰；環(huán)保執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）09-0137-03

一、 引言

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部通報(bào)數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)按日計(jì)罰類案數(shù)量明顯增加、處罰金額有效提高，環(huán)境違法案件數(shù)量和拒不改正的數(shù)量呈下降趨勢(shì)。我國(guó)目前形成了以《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等法規(guī)為上位法，以各地綜合環(huán)保條例、單行環(huán)保條例或規(guī)章的實(shí)施細(xì)則的按日計(jì)罰制度。但按日計(jì)罰的適用不僅面臨實(shí)踐障礙，理論上亦難以自洽。

二、 按日計(jì)罰成果

（一）破解違法成本低難題

王燦發(fā)教授曾提出：“在我國(guó)的環(huán)境立法中，從立法的指導(dǎo)思想到具體的對(duì)環(huán)境違法行為處罰的規(guī)定都沒有體現(xiàn)‘不能使違法者從其違法行為中得到好處的原則，而體現(xiàn)的是‘企業(yè)利益至上和‘守法不如違法，小違法不如大違法?！?/p>

我國(guó)環(huán)境立法中未能實(shí)現(xiàn)“過罰相當(dāng)”，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法工作人員的處罰權(quán)限很受限制?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》中，僅第99條和第102條設(shè)置罰款數(shù)額最高額在100萬元以下，僅第111條和第112條設(shè)置罰款數(shù)額最高額在50萬元以下，其余罰款數(shù)額最高額設(shè)置均不超過20萬，甚至10萬。法定罰款數(shù)額上限的設(shè)定缺乏威懾力，加之環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐往往處罰力度不足，企業(yè)更容易選擇違法以獲取不正當(dāng)利益。

另外環(huán)保立法中預(yù)留的處罰數(shù)額自由裁量空間使得環(huán)保執(zhí)法參差不齊。由于企業(yè)實(shí)施違法排污及其他污染環(huán)境行為所造成的損害、獲取的利益和改良的成本差別顯著，環(huán)境立法中設(shè)定數(shù)額勢(shì)必兼顧不同群體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)額設(shè)置預(yù)留了巨大的自由裁量空間。

按日計(jì)罰制度是通過經(jīng)濟(jì)手段解決經(jīng)濟(jì)問題的創(chuàng)新，盲目提高處罰額度或強(qiáng)化非財(cái)產(chǎn)罰的方式無助于解決不同違法程度、受益程度下的處罰設(shè)置。因此，按日計(jì)罰第一款首先明確了適用條件和對(duì)象，即因違法排放污染物被罰款，責(zé)令改正后拒不改正的企業(yè)，處罰方式為自責(zé)令改正之日的次日起，依照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰；第二款明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，依照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定；第三款則授權(quán)地方性法規(guī)根據(jù)需求增設(shè)違法行為種類。

（二）發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的能動(dòng)性

各省市的發(fā)展和立法需求并不一致，因此在吸納按日計(jì)罰規(guī)定和增加違法種類方面亦呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。采用修訂地方條例的省市，在法律規(guī)定的違法行為種類外均不同程度地拓寬了按日計(jì)罰的適用范圍，在《辦法》第五條列舉基礎(chǔ)上，上海市新增違法種類“違反放射性污染防治規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、使用、轉(zhuǎn)讓、進(jìn)口、貯存放射性同位素或者射線裝置的”，廣東省增設(shè)的違法種類如“重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的”“污染物集中處理單位不正常運(yùn)行或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門同意停止運(yùn)行污染物集中處理設(shè)施的”，分別強(qiáng)調(diào)放射性污染、重點(diǎn)排污單位的信息公開和污染物集中處理單位的行為。

環(huán)境立法的發(fā)展推動(dòng)了適用范圍的擴(kuò)張。《大氣污染防治法》列舉了四項(xiàng)違法行為，分別是無證排放大氣污染物、超標(biāo)準(zhǔn)或超總量指標(biāo)、逃避監(jiān)管排放大氣污染物或未采取有效措施防治揚(yáng)塵，而《上海市大氣污染防治條例》未采用增加種類的簡(jiǎn)單列舉式規(guī)定，除條例個(gè)別條款外均可適用按日連續(xù)處罰（ 第一百零一條 企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本條例，除第二十八條、第三十二條、第六十一條規(guī)定的情形外，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰）。剛剛修訂的《水污染防治法》同樣未沿用限定式列舉立法模式，而是規(guī)定只要違法排放水污染物，受到罰款處罰，就可以按日連續(xù)處罰。

三、 適用障礙

（一）與行政法銜接的理論困境

按日計(jì)罰作為一種環(huán)境行政執(zhí)法手段，仍無法合理歸入《行政處罰法》或《行政強(qiáng)制法》的自洽體系中。

按日連續(xù)處罰如何銜接適用行政法上的一事不再罰原則。一事不再罰原則指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得基于同樣的事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰，以防治重復(fù)處罰，尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)益。由于按日計(jì)罰制度規(guī)范下，既涵蓋原處罰數(shù)額與后計(jì)罰數(shù)額，又將計(jì)罰數(shù)額以“日”為單位持續(xù)計(jì)算，規(guī)范論證下需要考量計(jì)罰的基礎(chǔ)事實(shí)，即違法行為人是否具有相當(dāng)數(shù)量的違法行為，然而環(huán)境違法行為的持續(xù)性從事實(shí)緯度上成立的違法行為在法律上如何評(píng)價(jià)，成為理論爭(zhēng)議的難題。

其一，按日連續(xù)處罰作為行政處罰手段，其對(duì)象是持續(xù)性的一個(gè)環(huán)境違法行為，還是以“日”為單位的數(shù)個(gè)環(huán)境違法行為。在適用一事不再罰原則前，必須正確界定“一事”，而按日計(jì)罰對(duì)象的區(qū)分便是界定“一事”的前提。從刑法角度，構(gòu)成要件作為區(qū)分一個(gè)違法行為或多個(gè)違法要件具備相對(duì)清晰的體系，因此對(duì)連續(xù)違法行為的解釋，只要出于同一違法故意，即便是數(shù)個(gè)獨(dú)立但符合數(shù)個(gè)違法構(gòu)成的同性質(zhì)違法行為，仍可界定為一個(gè)違法行為，構(gòu)成處斷的一事，即持續(xù)環(huán)境違法行為作為“一事”概念有其正當(dāng)性。但若將按日連續(xù)計(jì)罰對(duì)象確定為一個(gè)違法行為，原處罰和后計(jì)罰則陷入一事爭(zhēng)議，既然持續(xù)環(huán)境違法行為系一個(gè)違法行為，按日計(jì)罰制度的懲戒性構(gòu)成對(duì)一事不再罰原則的背離，同一行政主體對(duì)企業(yè)的一個(gè)環(huán)境持續(xù)違法行為作出了罰款和按日持續(xù)計(jì)罰的雙重處罰，我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”因此將企業(yè)的持續(xù)環(huán)境違法行為作為“一事”理解，無法直接銜接“一事不再罰”原則。

基于上述沖突，理論界有觀點(diǎn)提出將每日違法排放應(yīng)視作一個(gè)單獨(dú)的違法行為。由于《行政處罰法》第24條所確立的一事不再罰原則是殘缺的，一方面只是為罰款種類的行政處罰提供了具體操作，另一方面行政法與刑法部門法的獨(dú)立也使得“一事”可以重新界定。所以處于環(huán)保目的特殊需要，在環(huán)境立法中確立以“日”為單位的污染為一個(gè)單獨(dú)的違法行為，具有可行性，且國(guó)外具有立法先例，具有典型代表性的有美國(guó)、加拿大，美國(guó)《清潔空氣法》第113條（b）款規(guī)定：“環(huán)保局長(zhǎng)針對(duì)以下情況，可對(duì)污染源對(duì)所有者或經(jīng)營(yíng)者、大的排污工廠或固定的污染源的相關(guān)負(fù)責(zé)人處以暫時(shí)的或永久的禁令，或者經(jīng)評(píng)估后對(duì)每項(xiàng)違規(guī)行為處以每天不超過25000美元的罰款，也可兩者并罰”，加拿大《水法》第30條也明確提出了持續(xù)違法行為下，每日行為均視作一個(gè)單獨(dú)的違法行為。采用這一觀點(diǎn)卻會(huì)引發(fā)其他難題：如何認(rèn)定每日的違法行為？按照每日一個(gè)違法行為如何給付過罰相當(dāng)?shù)奶幜P？每一項(xiàng)行政處罰的作出，必須根據(jù)違法的具體事實(shí)相應(yīng)判斷其所應(yīng)當(dāng)承受的法律責(zé)任，因此環(huán)保行政執(zhí)法工作人員勢(shì)必需要取得充分、客觀的證據(jù)，而這對(duì)環(huán)保部門無疑設(shè)定了極大的執(zhí)法成本，甚至可能變相使得環(huán)保部門難作為、不作為。

其二，“按日連續(xù)處罰”作為行政強(qiáng)制執(zhí)行在法律原則和行政程序仍存差異。按日計(jì)罰目前存在行政罰與執(zhí)行罰之爭(zhēng)，行政罰是對(duì)違反行政法義務(wù)的相對(duì)人科處的不利處分，系對(duì)違法行為的制裁手段，執(zhí)行罰則是為保證行政命令執(zhí)行而施以相對(duì)人應(yīng)履行的作為或不作為義務(wù)。因?yàn)榘慈者B續(xù)處罰的標(biāo)的為財(cái)產(chǎn)，《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰種類和《行政強(qiáng)制法》第12條規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行種類均可涵蓋，但作為行政罰手段則無法規(guī)避一事不再罰原則。認(rèn)可執(zhí)行罰的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)按日連續(xù)處罰的目的是為督促違法行為人履行應(yīng)盡之義務(wù)，環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)在先的行政行為是責(zé)令改正、處罰款，罰款并不是環(huán)保執(zhí)法的最終去向，通過執(zhí)法促使違法行為人改善違法行為并履行未來義務(wù)，方為連續(xù)處罰的歸宿，因此應(yīng)當(dāng)屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的范疇，應(yīng)然層面外，較之行政罰所要求環(huán)保執(zhí)法的人力物力成本，執(zhí)行罰在實(shí)施程序、執(zhí)行難度方面更容易滿足。反對(duì)的論點(diǎn)在于：連續(xù)處罰作為一種督促義務(wù)人履行的有效行政措施，其效果的實(shí)現(xiàn)是以高昂的違法成本制裁既往的環(huán)境違法行為，而非督促違法行為人履行改正義務(wù)，另外我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第45條第二款設(shè)定了執(zhí)行罰中金錢給付的上限，“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”，而連續(xù)處罰中若每日計(jì)罰以原罰款額為標(biāo)準(zhǔn)，作為執(zhí)行罰手段的按日連續(xù)處罰制度是否背離了比例原則，即行政手段的設(shè)置、選擇和行使所造成的損失并未維持在最小，甚至過度侵害了私益。此外，《行政強(qiáng)制法》第46條確立的催告程序同樣應(yīng)當(dāng)引入環(huán)保執(zhí)法工作。

（二）實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范設(shè)計(jì)

按日計(jì)罰適用范圍有待在實(shí)體中擴(kuò)展。目前《環(huán)境保護(hù)法》第59條和《辦法》第5條以列舉式加授權(quán)地方增加的方式規(guī)定按日計(jì)罰的適用范圍，各地雖然在地方立法中結(jié)合域情不同程度予以拓展，但各省市大多僅修訂地方大氣污染防治條例，而地方綜合環(huán)保條例的修訂仍處于滯后狀態(tài)，這也反映上位環(huán)保單行法的修訂對(duì)地方單行法規(guī)的更新推動(dòng)作用更強(qiáng)，由于環(huán)境違法行為具有多樣形態(tài)，通過《大氣防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律的更新以推動(dòng)地方立法實(shí)踐改變?nèi)孕钑r(shí)間投入，而現(xiàn)階段的列舉加授權(quán)的方式不符合當(dāng)前嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)執(zhí)法的需要，且存在相當(dāng)省市未修訂地方法規(guī)增加違法行為種類，在地方立法缺位甚至怠于立法時(shí)，配套辦法列舉的違法行為種類并不能涵蓋放射性污染、固體廢棄物污染、海洋環(huán)境污染、陸源污染物污染等多領(lǐng)域違法行為，上位法律無法滿足更多的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需求，勢(shì)必造成嚴(yán)重的污染后果。

限期改正期限設(shè)置的合理性。從各省市按日計(jì)罰制度地方立法實(shí)踐中，不難發(fā)現(xiàn)地方較多新增違法種類，如“未依法取得排污許可證排放污染物”“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)并生產(chǎn)，違法排放污染物的”，即無證排放和違法先建兩類行為，有觀點(diǎn)認(rèn)為這兩類行為自始不具備排污的前提，應(yīng)當(dāng)直接禁止，在適用按日計(jì)罰制度時(shí)不應(yīng)設(shè)置限期改正，否則是為兩類違法行為創(chuàng)設(shè)法律空白期并將其合法化。

拒不改正和計(jì)罰期間的適用?！掇k法》第13條規(guī)定了認(rèn)定拒不改正的兩種情況，一是復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)排污，二是拒絕、阻擾實(shí)施復(fù)查，這種完全以客觀結(jié)果和行為作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模式仍有爭(zhēng)議，忽視了違法行為人在按日計(jì)罰周期積極地采取相關(guān)措施履行的改正義務(wù)，例如停產(chǎn)停業(yè)整頓或部分日達(dá)標(biāo)排放，這又同時(shí)導(dǎo)致了計(jì)罰期間計(jì)量合理的探討，即是否在按日計(jì)罰周期內(nèi)扣除相應(yīng)日數(shù)，這一模糊空間也為行政主管部門創(chuàng)設(shè)了自由裁量空間。

（三）立法執(zhí)法實(shí)踐障礙

《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)綜合性、基礎(chǔ)性的法律，其籠統(tǒng)的按日計(jì)罰規(guī)定并不足以推動(dòng)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐。地方立法執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)保單行法律的修訂通常更具指導(dǎo)意義和實(shí)踐效力，加之《環(huán)境保護(hù)法》和《辦法》在按日處罰適用情形的粗糙式規(guī)定，地方立法執(zhí)法實(shí)踐更依賴《大氣污染防治法》等環(huán)保單行法律在具體情形、可操作性的規(guī)定，此外，按日連續(xù)處罰的處罰權(quán)能面臨阻礙阻力，環(huán)保執(zhí)法的嚴(yán)厲程度往往受地方行政干預(yù)，罰款數(shù)額的增多在提高企業(yè)違法成本的同時(shí)也影響企業(yè)的生產(chǎn)營(yíng)業(yè)現(xiàn)狀，在環(huán)保執(zhí)法被地方就業(yè)、財(cái)政收入甚至官員的政治業(yè)績(jī)多重動(dòng)因裹挾的情況下，按日計(jì)罰是否會(huì)成為僵尸措施仍面臨挑戰(zhàn)。2016年度新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法的實(shí)施評(píng)估中，按日連續(xù)處罰使用次數(shù)相比其他配套辦法適用最低，即雖然法律授予了環(huán)保主管部門有效權(quán)力，但基層環(huán)保部門的執(zhí)法行動(dòng)如何實(shí)施、能否實(shí)施仍依賴地方政府支持。

四、 完善方向

（一）化解按日計(jì)罰定性僵持

按日計(jì)罰作為行政措施的一種，應(yīng)當(dāng)遵循行政法基本原則，符合法的正當(dāng)性，制度構(gòu)建規(guī)范也必須遵循事實(shí)緯度上調(diào)整過程與結(jié)果的統(tǒng)一，建立良好的運(yùn)行效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的法權(quán)關(guān)系統(tǒng)一。鑒于按日計(jì)罰屬性和適用的多重理解引發(fā)的沖突，構(gòu)建法理上合法的懲罰需要依賴。由于理論爭(zhēng)議囿于制度構(gòu)建應(yīng)然層面，使得實(shí)然層面的行為舉證、計(jì)罰數(shù)額缺乏足夠論證，環(huán)保執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)問題亟須理論依據(jù)，無論是回避或統(tǒng)一按日計(jì)罰定性問題，引導(dǎo)更多視野落入制度轉(zhuǎn)型下的執(zhí)行措施中，使得環(huán)境責(zé)任層面得以有效落實(shí)，并推動(dòng)程序性機(jī)制的建立，從而實(shí)現(xiàn)提高環(huán)境違法成本促使企業(yè)采取合法方式控制污染問題，使得制度構(gòu)建下的懲罰轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段的引導(dǎo)，從而規(guī)避路徑依賴。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍

根據(jù)《辦法》修改意見稿，按日計(jì)罰增加了對(duì)無證排污的處罰，實(shí)現(xiàn)了與《排污許可證管理辦法（試行）》制度的銜接。但是，按日計(jì)罰在適用時(shí)仍要受到嚴(yán)格限制，只能是《辦法》第5條規(guī)定的情形，此種限定式列舉大大縮小了可適用范圍。雖規(guī)定了“其他違法排放污染物行為”作為兜底條款，實(shí)踐中往往難以界定“其他”的行為標(biāo)準(zhǔn)，束縛了環(huán)境執(zhí)法的“拳頭”，也使污染者心存僥幸。在這一問題上，《水污染防治法》將按日計(jì)罰適用于所有的違法排放行為?？偟膩碚f，現(xiàn)有按日計(jì)罰制度均針對(duì)實(shí)體性行為，包含違反法律排放污染物、逃避監(jiān)管、非法處置危險(xiǎn)廢物等行為，少有規(guī)制程序性違法行為。2009年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第70條將違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度的程序性行為納入按日計(jì)罰的適用范圍；《河北省環(huán)境保護(hù)公共參與條例》將信息公開也作為按日計(jì)罰的使用對(duì)象，第40條規(guī)定“重點(diǎn)排污單位未依照本條例規(guī)定的方式公開企業(yè)環(huán)境信息的”，強(qiáng)調(diào)特定對(duì)象的環(huán)保信息公開義務(wù)；《辦法》征求意見稿發(fā)布后，湖北聽泉律師事務(wù)所認(rèn)為“將按日計(jì)罰的適用范圍局限于違法排污行為存在一定不足，不利于充分發(fā)揮該制度的威懾力，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、‘三同時(shí)等程序違法現(xiàn)象同樣嚴(yán)重，理應(yīng)包含于按日計(jì)罰的適用范圍中”。部分程序性行為與污染物排放息息相關(guān)，其持續(xù)狀態(tài)可能導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染后果，應(yīng)適當(dāng)考慮將其納入按日計(jì)罰的適用范圍。

（三）全面認(rèn)定拒不改正情形

《辦法》征求意見稿對(duì)爭(zhēng)議較大的拒不改正情形沒有進(jìn)行說明?！掇k法》第13條規(guī)定了拒不改正的兩種情形，是違法行為人被送達(dá)改正違法行為決定書后，在復(fù)查時(shí)的行為狀態(tài)，或是仍在違法排污、逃避監(jiān)管或是客觀上做出了阻攔、妨礙環(huán)保執(zhí)法人員復(fù)查行為，通過立限定式列舉提出了兩種拒不改正的情形，屬于以客觀查驗(yàn)結(jié)果為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，輔以阻礙按日計(jì)罰實(shí)施的情形。這里應(yīng)把責(zé)令改正后，污染者糾正違法行為的主觀意愿和行為，與污染治理結(jié)果和具體的違法事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，僅依據(jù)結(jié)果來認(rèn)定是否符合拒不改正情形，難免有失偏頗。西南政法大學(xué)喬剛教授從廣義上把拒不改正分為完全不改正、改正不能和不完全改正三種情形。對(duì)于前兩種情況可以實(shí)施按日計(jì)罰，但應(yīng)區(qū)分對(duì)待不完全改正的情形。在不完全改正的情形下，改正不徹底的仍應(yīng)按日連續(xù)處罰，部分改正的僅對(duì)未改正部分按日計(jì)罰。此外，復(fù)查時(shí)暫時(shí)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放或以其他污染物排放代替的，仍應(yīng)視為拒不改正。因此，在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)以污染治理為主、處分懲罰為輔，綜合評(píng)定，全面認(rèn)定拒不改正情形。

（四）綜合考量制度設(shè)計(jì)

由于全國(guó)實(shí)施五類案件的數(shù)量增長(zhǎng)較快，按日連續(xù)處罰案件占比少、增幅小，罰款收繳困難，并未充分發(fā)揮按日計(jì)罰的效能。在立法加大處罰范圍和執(zhí)法不夠充分的情形下，急需適應(yīng)新形勢(shì)、新需求，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮《大氣污染防治法》《水污染防治法》等單行環(huán)保法律的聯(lián)動(dòng)作用，增強(qiáng)可操作性，進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。但仍需注意相關(guān)問題：

第一，預(yù)防“一刀切”式執(zhí)法，在未充分實(shí)施其他幾種措施的前提下，盲目地使用按日計(jì)罰來“高效”治理，這樣容易割裂經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在關(guān)系，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)靈活適用多種措施，切不可一味追求短期效果；第二，是否存在環(huán)境監(jiān)察部門濫用裁量權(quán)的情況，對(duì)于罰款標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、數(shù)額的計(jì)算是否準(zhǔn)確，對(duì)于呈特殊態(tài)勢(shì)的黑龍江、河北、江蘇等省份，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析處罰的整體標(biāo)準(zhǔn)以及重點(diǎn)案件的裁量情況，是否合理又合法；第三，是否真正落實(shí)了按日計(jì)罰措施，如果只開出天價(jià)罰單卻不能及時(shí)收繳罰款，只會(huì)讓制度流于形式，應(yīng)綜合運(yùn)用行政處罰、司法監(jiān)督等手段，確保罰款金額到位以及時(shí)治理環(huán)境污染。

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作者簡(jiǎn)介：

王紳吉，男，山東大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。