東北央地融合發(fā)展研究*

一、問題的提出

東北地區(qū)為我國重要的老工業(yè)基地之一，歷史上為國家的工業(yè)化的發(fā)展提供了重要支撐，近年來，國家比較重視我國東北老工業(yè)基地的振興工作。2003年國務院發(fā)布《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式開啟了東北老工業(yè)基地振興建設工作的篇章，意見中包括許多關于廠辦大集體改革、國有企業(yè)的破產(chǎn)重組、中央企業(yè)分離辦社會的政策建議。在實施了相關的改革措施后，我國東北地區(qū)的振興工作取得了一定的階段性成果，經(jīng)濟發(fā)展狀況有所好轉，工業(yè)發(fā)展增速也有所回升。國務院又在2009年提出《關于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，要求在東北地區(qū)深化改革，建議要做到在穩(wěn)定之前改革帶來的顯著性收獲的同時，盡快制定并實施其他的措施，以便緩解當前我國東北地區(qū)仍然存在的體制機制上的各種矛盾。2015年12月30日，在中共中央政治局的會議上通過《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，意見指出，我國東北老工業(yè)基地建設的下一步工作。提出要求，到2020年，我國東北地區(qū)應當在緊要的領域、關鍵的改革方面獲得新的進展，在體制機制改革、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式方面獲取重大成果，維持經(jīng)濟的中高速增長狀態(tài)，并同時達到全面建設小康社會的理想目標。

自東北國企改革以來，我國東北老工業(yè)基地的振興取得了突破性進展，新一輪東北振興中，進一步深化國企改革是新一輪東北振興市場化改革的核心，其重點非地方國企而是駐地央企。首輪東北振興，地方國企改革已初見成效。2003～2016年，遼、吉、黑地方國企資產(chǎn)總額占全國份額分別由3.8%、2%、2.7%大幅下降為2.2%、0.5%、1.2%。同期對比，廣東占比小幅下降，而江蘇、浙江不降反升，由2003年5.7%、4.5%提高到2016年8.6%、5.5%(見圖1)。

圖1 六省地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國地方國企資產(chǎn)總額比重資料來源：財政部、國家稅務總局。

當前駐地央企是東北國有經(jīng)濟的主體，是進一步深化國企改革的重點。2016，遼寧有1 751家中央企業(yè)，產(chǎn)值占遼寧工業(yè)產(chǎn)值的40%。吉林工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入的90%屬于駐吉央企。2013年，東北遼吉黑三省的央企總數(shù)為3 183家，總資產(chǎn)達4.5萬億，投資對促進當?shù)亟?jīng)濟增長起到了關鍵性作用。在2003～2013年，中央企業(yè)在遼、吉、黑三省的固定資產(chǎn)中的投入近2萬億元，巨大的投資促進了東北經(jīng)濟在首輪振興中的快速增長。但面臨世界經(jīng)濟深度調整，國內(nèi)經(jīng)濟“三期疊加”，東北經(jīng)濟自身處于資源衰退、結構衰退和體制衰退期，前期靠投資拉動經(jīng)濟增長掩蓋的體制性、機制性矛盾日益凸顯。在東北經(jīng)濟發(fā)展受阻已經(jīng)影響全局的情況下，東北央企能否通過自身改革創(chuàng)新及央地融合發(fā)展發(fā)揮帶動作用，對于東北振興具有關鍵的作用。

中央于2014年發(fā)布《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》中，正式建議要通過激勵央企與地方經(jīng)濟交融發(fā)展，拉動東北地區(qū)的經(jīng)濟轉型和社會進步。所謂央地融合發(fā)展，既是指駐地央企與地方國企、民企的融合發(fā)展，也是指與地方政府、經(jīng)濟社會的共同發(fā)展，以此形成共同繁榮和良性互動。新一輪東北振興，央企于東北經(jīng)濟發(fā)展而言，不僅要從“量”更應從“質”的角度，充分發(fā)揮其對東北經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。

二、文獻綜述

自2003年建立中央和地方兩級國資管理體制以來，中央企業(yè)和地方國企間利益機制協(xié)調和產(chǎn)權配置問題，引起了學者廣泛的關注。這一領域的代表性研究是鄭曉玲(2010)在“分級所有”新國有資本管理體制的框架下，分析了國有資產(chǎn)收益分配權。從央企與地方政府之間的國有資產(chǎn)收益的劃分問題出發(fā)，通過建立斯塔克伯格博弈模型，對央企與地方政府之間的分割系數(shù)進行博弈分析。認為中央與地方政府間國資收益分配的合理化一定程度上影響了國企的發(fā)展，甚至對于整個財政體制的公平性和高效運行產(chǎn)生影響，一直以來，國企改革的主力軍是地方國企，面對地方國企間客觀存在的差異性，如何改革地方國企、解決歷史遺留問題，是社會各界關注的焦點問題。李欣(2015)認為地方國企改革要堅持實施政策傾斜、財政支持的相配合的路徑，一些地方國有企業(yè)的歷史遺留問題，對地方國資國企改革有重要的影響，應當納入當前的法規(guī)和社會保障制度體制下，依據(jù)分類推進和與試點相結合的策略進行改革。由于各地方國企在發(fā)展方式和質量方面差異顯著，形成了相對獨特的企業(yè)發(fā)展狀態(tài)。而盡管在同一地域內(nèi)，也由于歸屬的行業(yè)狀態(tài)和經(jīng)營策略的差異，呈現(xiàn)特殊的發(fā)展態(tài)勢，所以，如果單純應用“一刀切”的方式進行的改革模式必然與地方國企的改革實際相脫離。王正宇(2015)認為，地方國有企業(yè)的整體改革目標是做大做強。這是地方國有企業(yè)改革的出發(fā)點與歸宿。同時，必須堅持“一企一策”進行的原則。地方國企之間的實際差異顯著，國企改革要緊密聯(lián)系當?shù)亍⒏髌髽I(yè)的實際情況進行，堅持建立先行試點，盡快行動，要有緊迫感。

隨著改革的不斷深入，中央和地方兩級國資間的利益分配等體制機制矛盾逐漸突出。劉科，曹斐(2016)分析了在烏審鎮(zhèn)當?shù)厥?、中石油兩個央企進行天然氣開采合作的情況，認為由于當前本地的財稅體制、政策的利益分配機制存在不合理之處，造成地方稅收收入與大規(guī)模開采活動產(chǎn)生矛盾，地方政府稅收收入增速與財政支出比例不協(xié)調，陷入了地方財政收支困難的怪圈。

對于國企占比較高的東三省而言，中央企業(yè)與地方發(fā)展間的矛盾更為突出，甚至已經(jīng)成為阻礙東北經(jīng)濟發(fā)展的癥結。和軍，張紫薇(2017)認為目前東北體制機制存在的一個主要問題是東北央企占比較大、占用了過多資源，同時央地融合不足、央企的帶動效應較小，傳統(tǒng)計劃思維固化，維持了傳統(tǒng)的低效體制機制。認為中央應出臺實施細則，助力央地企業(yè)重組，實現(xiàn)軍民融合發(fā)展。支持東北部總部展開試點工作，建立中央企業(yè)和地方工業(yè)園區(qū)實驗區(qū)建設、中央企業(yè)和地方政府創(chuàng)新等地方企業(yè)合作雙贏機制。對此，如何深化國企改革，促進央地融合發(fā)展以實現(xiàn)新一輪東北振興，成為當前學者和政府部門探尋的主要議題。代表性研究有，胡書東(2016)認為央企應當在振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略中起到重要的表率作用，同時在國企改革中形成模范效應。抓住裝備、機械、化工等先進制造業(yè)的工業(yè)轉型升級方向，加快突破體制機制改革、技術創(chuàng)新方面的障礙。對于東北地區(qū)的煤炭、金屬冶金等領域的行業(yè)的央企要在供給側結構性改革中做到提升有效供給。東北央企還應當加強與地方國企、民營企業(yè)的分工協(xié)作，與本地其它企業(yè)分工協(xié)作時尊重市場運行規(guī)律，不能阻礙正常的分工協(xié)作，違背市場規(guī)律，打破中央企業(yè)和地方企業(yè)形成的科學合理的產(chǎn)業(yè)鏈是不可取的。李宏暢(2017)認為在當前的總體經(jīng)濟環(huán)境下，應當全面協(xié)調中央和地方之間的財政關系，合理解決央地融合的問題，協(xié)調央地發(fā)展過程中的利益沖突問題，通過創(chuàng)新央地合作體制機制，才能實現(xiàn)互利共贏，從而推動遼寧老工業(yè)基地的振興與發(fā)展。

綜上所述，隨著國企國資改革的不斷深入，中央與地方兩級國企和國資間矛盾日益凸顯，甚至已經(jīng)成為當前東北經(jīng)濟問題中最不可忽視的制約因素，當前東北地區(qū)國企改革已經(jīng)進入實質性改革的深水區(qū)，主要的任務就是促進央地間融合發(fā)展。但央地融合發(fā)展時間較短，在此領域還未形成系統(tǒng)性的研究，對此，本文特以新一輪東北振興為背景，系統(tǒng)梳理國企改革與央地融合發(fā)展的進程、指出制約東三省央地融合發(fā)展的關鍵問題以及分析央地融合發(fā)展對于實現(xiàn)東北振興的重要意義，進而提出如何有效實現(xiàn)央地融合發(fā)展的政策建議。

三、國企改革與央地融合歷程

2003年，黨的十六大召開以后，我國的國企改革進入縱深推進階段。這一階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革取得重大突破。改革的主要任務是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會對國有企業(yè)進行管理和監(jiān)督?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》正式建立起有效的國有資產(chǎn)出資人制度，從而解決了國有資產(chǎn)在長期存在的所有者缺位問題，為避免國有資產(chǎn)的流失問題提供了法律保障。這一方面的創(chuàng)新緩解了國有經(jīng)濟管理部門的監(jiān)管效率較低的狀況。國務院于2015年提出《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，對國有企業(yè)進行了系統(tǒng)的劃分。提出了不同類型的國有企業(yè)應當有特殊的國資監(jiān)管體制?；旄姆桨?、公司治理方案、股權制改革模式等。近年來，國家逐漸將央地改革作為國企改革的重點工作，央地融合改革成果豐碩，激發(fā)了國有企業(yè)的經(jīng)濟活力，也拉動了相應地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。但部分地區(qū)因為特殊的機制體制問題，央地融合依然存在障礙，應當予以重視。對于一些東部沿海發(fā)達省份而言，央地融合工作近年來取得了突破性成就。廣東省在2016年2月與央企的合作洽談會上，與約80家中央企業(yè)達成的合作項目達438項，投資總量約達3.35萬億元，它涉及交通運輸、服務業(yè)、能源和資源利用、城市基礎設施等許多領域。2016年12月，江蘇省和中央企業(yè)簽訂了78個協(xié)作項目，投融資總數(shù)約5 300億元。2017年4月10日，國家新控股(上海)有限公司、上海建設集團股份有限公司和上海創(chuàng)創(chuàng)資產(chǎn)管理有限公司在這一領域簽署了全面戰(zhàn)略合作協(xié)議。上?！把氲厝诤希惑w化發(fā)展”的混合改革基金同時建立。三方企業(yè)在上海的虹口區(qū)開展合作，利用當?shù)氐暮竭\業(yè)及金融業(yè)等優(yōu)勢行業(yè)的良好基礎，努力利用產(chǎn)業(yè)資本的功能，助力當?shù)氐某鞘泄δ艿耐晟?。同時，尋求整體產(chǎn)業(yè)鏈與資本相融合的路徑，促進企業(yè)的轉型與升級，從而提升企業(yè)的核心競爭能力。

對于一些經(jīng)濟相對落后的省份，或者是目前處于轉型需求比較強烈階段的地區(qū)，央企與地方政府的合作更加深入到當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和特殊行業(yè)中，逐漸開始利用不同地區(qū)的比較優(yōu)勢來實現(xiàn)互利共贏。恰是看到了整合的巨大潛力，2015年3月，遼寧省撫順市政府與撫順石化簽署了關于園區(qū)協(xié)調發(fā)展的相關協(xié)議，兩方同意共同努力建設工業(yè)園區(qū)，同享公共資源，共同開展創(chuàng)新科技研究。近些年來，我國貴州省正在努力投入人力、物力、財力進行國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設，現(xiàn)階段已經(jīng)在擁有堅實的大數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢，因此，央企在該方面與貴州的合作正在逐漸開展，這也將從一定程度推進貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進步。海南省于2016年7月在推進熱帶海洋經(jīng)濟方面與央企開展了相關合作。同年9月，黑龍江省舉行央地合作互贏的相關交流會議，簽署項目的中有29個產(chǎn)業(yè)轉型升級項目，總簽約額大概有1105.8億元，約占總體的80%以上。這些項目不同于先前簽署的項目。首先，很多項目是共同資助，共同建設和共同尋求發(fā)展的，例如PPP項目。其次，很多項目屬于高科技創(chuàng)新或者新興產(chǎn)業(yè)項目。同時很多項目是尋求對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，黑龍江省依靠豐富的自然資源，如石油、天然氣、煤炭資源等，推進相關資源產(chǎn)品的深加工，延長了相關的產(chǎn)業(yè)鏈。央企與黑龍江的攜手，將有力促進東北老工業(yè)基地的振興與發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉型升級。更多央地合作活動正在遼寧展開。中國華能集團將投資超出60億元，促進華能大連電廠二期工程重點項目的建造。

同時，資本合作活動成果顯著。主要體現(xiàn)在PPP模式受到各地的歡迎，這種模式緩解了地方的因需求旺盛而導致的財政短缺現(xiàn)象，PPP模式不僅促進了當?shù)氐陌l(fā)展，也使企業(yè)找到了發(fā)揮自己能力的機會。2016年更多的央企進入地方PPP市場，開展民間資本合作。合作領域包括交通運輸業(yè)、基礎設施建設、高新技術、城市公用事業(yè)建設行業(yè)等多個領域。中國交建的PPP投資地域遍布全國，格局分布特點是沿海和沿江地區(qū)規(guī)模龐大、中西部地區(qū)數(shù)量多。資本合作活動也反映在中央企業(yè)與地方國有企業(yè)和民營企業(yè)的合作中。2016年10月，中海油、廣東金實能源、江門汽運公司三方簽署協(xié)議，共同協(xié)作建立了中海油能源有限公司。這是江門市第一個由央企、地方國企、民營企業(yè)合作進行的項目，有利于三方發(fā)揮自身的優(yōu)勢，從事優(yōu)質清潔能源服務行業(yè)。

四、制約東三省央地融合的關鍵問題

目前，駐東三省央企與地方發(fā)展呈現(xiàn)加速融合態(tài)勢，但在管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益分配等體制機制設計上仍存在不可忽視的問題，從而對東三省央地融合形成制約。

(一)“條塊”管理體制差異

央企由國資委領導，由總部央企和駐地央企組成。央企體系內(nèi)采取總部央企集中式、垂直式管理和決策體制。而地方政府則以中央政府的總戰(zhàn)略為指導自主決策發(fā)展規(guī)劃、主導地方經(jīng)濟發(fā)展。駐地央企和地方政府的管理決策體制隸屬于不同層級，制定發(fā)展目標和規(guī)劃的激勵機制必然存在差異，客觀上決定了駐地央企與地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關聯(lián)度不強，培育地方經(jīng)濟發(fā)展動力不足，制約央地融合。

具體而言，在發(fā)展目標上，駐地央企沒有決策權，其發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃由央企集團總部依國資委規(guī)劃和集團整體情況而定。這一方面導致駐地央企與地方發(fā)展目標融合性差；另一方面地方很難與駐地央企展開戰(zhàn)略合作。如遼寧希望與葫蘆島中船重工展開合作，地方承接通用船舶部分構建，但最終合作項目最終擱淺，其中體制、目標差異形成的障礙是重要因素。

從資源配置角度看，駐地央企是央企集團一部分，無論在生產(chǎn)經(jīng)營的供、產(chǎn)、銷環(huán)節(jié)還是人、財、物的生產(chǎn)要素管理上，都采用統(tǒng)一管理和決策體制。這就導致即使地方存在質優(yōu)價廉的配套產(chǎn)品，駐地央企的原料采購和產(chǎn)品供銷也必須服從總部規(guī)劃。這種犧牲效率服務全局的制度安排，導致駐地央企對培育地方市場和就近配套延伸的內(nèi)在動力不足。人才培養(yǎng)建設上更顯如此，駐地央企領導受上級委派，通常在地方任職幾年后，調回央企總部擔任要職。這種晉升路徑也決定了駐地央企領導很難從地方經(jīng)濟發(fā)展視角對駐地央企進行較長遠的發(fā)展規(guī)劃，完全服從上級的生產(chǎn)經(jīng)營決策是領導層最穩(wěn)妥理性的選擇。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合差

一方面，央企資本雄厚，經(jīng)過多年發(fā)展不斷向上下游產(chǎn)業(yè)延伸，在各生產(chǎn)領域已形成較為完備的配套體系，缺乏與各地配套生產(chǎn)經(jīng)營的內(nèi)在動力和市場需求，導致駐地央企對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動性不足，很難以駐地央企為核心構建地方特色產(chǎn)業(yè)園，更難助力地方產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級。

另一方面，東三省地方企業(yè)也存在承接央企配套生產(chǎn)能力不足的問題。東三省民營經(jīng)濟發(fā)展起步晚，相關政策支持不足，民營企業(yè)無論在資金基礎、經(jīng)營管理，產(chǎn)品生產(chǎn)和技術吸收上存在較大劣勢，承接能力不足阻礙了駐地央企帶動東三省產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級。

(三)利益機制不合理

自2003年實施“統(tǒng)一所有，分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制以來，完善央企在中央與地方、各省間利益分配機制是深化國資管理體制改革的核心。央企隸屬國務院國資委管理，生產(chǎn)經(jīng)營在各地開展，對此涉及利益分配的主體較為復雜，概括而言包括以下幾類：央企、中央政府、生產(chǎn)經(jīng)營地政府、生產(chǎn)經(jīng)營地居民以及使用產(chǎn)品地居民(見圖2)。

圖2 駐地央企生產(chǎn)經(jīng)營利益機制

從稅費補償機制來看，分稅制明確區(qū)分了中央與地方財政收支。中央企業(yè)所得稅分給中央政府，地方行政事業(yè)所得稅歸為地方政府。地方政府擁有國有資產(chǎn)收益管制權。但按照企業(yè)利潤不用上繳的思維慣性，和上位法中對暫停企業(yè)稅后利潤上繳的規(guī)定，國企稅后利潤收繳以及中央與地方間資產(chǎn)收益劃分仍不明確。資源稅是完全歸屬于地方政府的財政收入，雖然2016年7月1日起開始施行資源稅改革，提高了資源稅征稅率，但因其占稅收總額比重較小，很難大幅改善中央和地方的利益分配格局。這種將政府財政收入上移的稅費補償機制，將本應彌補地方生產(chǎn)的收入讓渡給了中央政府。

從價格機制看，央企屬于大企業(yè)集團，作為統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營核算整體，非市場化的生產(chǎn)安排導致利益分配不公。企業(yè)集團壓低初級產(chǎn)品價格，為進一步加工生產(chǎn)創(chuàng)造利潤，造成初級產(chǎn)品生產(chǎn)地利潤向下游產(chǎn)品產(chǎn)地轉移。除企業(yè)內(nèi)部的價格不合理外，資源開發(fā)、加工業(yè)價格形成機制同樣不合理。目前我國資源類初級產(chǎn)品由政府定價，但其定價未考慮資源品開采和生產(chǎn)中長期的隱性成本，如資源耗竭和環(huán)境污染成本。駐東北央企多集中于資源開采行業(yè)，長期過度開發(fā)加重了東三省資源困境，環(huán)境污染造成了社會治理成本增加，不利于開展循環(huán)經(jīng)濟、建設和諧宜居的社會生活環(huán)境。短期看，不合理的價格機制導致東三省居民承擔更多的社會治理成本，損失的利益流入產(chǎn)品使用地。長遠看，價格機制的扭曲不利于東三省轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，走循環(huán)、可持續(xù)、綠色的新型工業(yè)化道路。

(四)特殊政策導致負外部性

無論是生產(chǎn)經(jīng)營的客觀要求，還是給予央企的特殊政策都存在一定的負外部性，阻礙地方經(jīng)濟和社會發(fā)展。

央企的歷史定位決定其承擔提供部分社會公共服務和吸納當?shù)鼐蜆I(yè)的職能。因此，在當?shù)氐闹醒肫髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，各級政府做出不同程度的政策支持，如油氣生產(chǎn)企業(yè)和臨時用地、管道專用線的建設，免征城市土地使用稅。在競爭性領域的非市場化政策傾斜，導致央企與地方企業(yè)間競爭不公平，不利于調動東三省民營經(jīng)濟活力，不利于形成以市場為主體配置資源的機制。

涉及軍工航天等領域的央企，出于國家安全和生產(chǎn)經(jīng)營需要，地方政府必須給予特殊的政策支持，不可避免的影響了地方經(jīng)濟建設。如地處沈陽市皇姑區(qū)的沈飛集團，由于飛機起飛降落的需要，對于集團周圍建筑高度有一定限制，嚴重影響了皇姑區(qū)舊城改造、招商引資；除此之外沈飛集團的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模大，占據(jù)了地方大量的生產(chǎn)資源，但稅收收入大部分上交中央，嚴重影響了地方政府財政收入。

剝離企業(yè)辦社會職能，為企業(yè)減負，是培育國企市場競爭力和推進政府職能轉型的重要舉措。但在分離央企辦社會、移交“三供一業(yè)”改革中，地方政府作為改革的直接承接者，卻無力負擔巨額的改革成本。

(五)中央宏觀政策與地方實際實施存在矛盾

國企改革中國家的中央政策與地方具體實行存在著較大的分歧。目前的分級監(jiān)管體制在一定程度上加劇了這種矛盾。中央與地方之間因為在國企改革過程中的政策推行上的力度不同，國家主要出于大局考慮，而地方有自己的實際情況，往往中央的宏觀政策不能與本地的實際情況相契合，對于實施細節(jié)的模糊規(guī)定也造成了地方對于政策實施方面無章可循，再加上地方權力的有限，和部分官員對責任擔當具有抵觸心理，無法靈活依照宏觀政策制定真正適合本地的改革政策，也無法將政策更好地依據(jù)本地情況進行具體的落實。

(六)東北地方國企的歷史遺留問題阻礙了改革的進程

東北長期受計劃經(jīng)濟的影響，地方國企與市場經(jīng)濟相脫離，地方國企的長期承擔的社會責任與目前市場化改革的導向存在著一定沖突，地方國企效率低下，難以辦好的觀點在部分官員干部腦中根深蒂固，甚至覺得地方?jīng)]有必要搞國企，或者重視地方國企的發(fā)展。因此地方國企因此被賣光和改光的現(xiàn)象十分常見，對地方國企發(fā)展的不重視性和部分改制的不科學性更加限制了地方國企的發(fā)展。東北地區(qū)改革工作的重點和難點是歷史遺留問題。

五、央地融合對東北振興的重要意義

(一)促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

與其他地區(qū)相比，中國東北的中央企業(yè)特點是數(shù)量大、范圍廣、規(guī)模大、投資大，在重點行業(yè)具有絕對的資源。在東北存在城市是企業(yè)，企業(yè)是城市的現(xiàn)象。大慶“打噴嚏”，黑龍江就“感冒”；一汽“打噴嚏”，吉林就“發(fā)燒”。已在東三省的駐地央企的發(fā)經(jīng)營展情況很大程度決定了東北經(jīng)濟狀況，推動央地融合，改善駐地央企經(jīng)營績效，能直接緩解東北經(jīng)濟困境。

央企所屬行業(yè)集中在具有社會服務性的自然壟斷行業(yè)，投資規(guī)模大且周期長，新增投資能夠直接拉動地方經(jīng)濟增長和有效解決地方就業(yè)壓力。為此，各地政府均努力開創(chuàng)條件積極爭取駐地央企到地方投資，即使民營經(jīng)濟發(fā)展迅速的廣東、江蘇等東部省份亦如此。據(jù)統(tǒng)計，駐地央企對各省歷年投資數(shù)額排在前幾位的都是東部省份。積極開展與駐地央企的項目合作，爭取其在東三省的新增投資有助于快速緩解東北經(jīng)濟增速下行壓力，確保經(jīng)濟可持續(xù)增長。

(二)推動國企混改

改革開放以來，東三省市場經(jīng)濟體制轉型遲緩，計劃經(jīng)濟思維和制度安排根深蒂固，民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢、市場活力差是新一輪東北經(jīng)濟減速的最大癥結。推動駐地央企與東北地方企業(yè)交叉持股、融合發(fā)展，既能有效推動央企混改，提升國企經(jīng)營效率和改善經(jīng)濟業(yè)績，又能放寬民營企業(yè)的市場準入領域，有效激發(fā)地方經(jīng)濟活力，加快東三省市場化改革進程，形成有效率的市場機制，從根本上激發(fā)東北經(jīng)濟活力，實現(xiàn)東北振興。

(三)帶動產(chǎn)業(yè)轉型升級

當前，東三省整體呈現(xiàn)“二三一”的產(chǎn)業(yè)格局，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍集中于產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)產(chǎn)品附加值低且能耗大的粗放型發(fā)展特點。產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是東北振興的關鍵。央企投資規(guī)模大，具有產(chǎn)業(yè)帶動性和資本引導性。東三省應結合自身發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以現(xiàn)有駐地央企為中心，圍繞其上下游產(chǎn)業(yè)以及配套產(chǎn)業(yè)構建特色產(chǎn)業(yè)園，引導國內(nèi)外投資流向，共同助推東三省產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級。2016年9月，黑龍江省舉行央地合作互贏的相關交流會議，簽署項目的有29個產(chǎn)業(yè)轉型升級項目，總簽約額大概有1 105.8億元，約占總體的80%以上，以此帶動黑龍江省實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級。

(四)培育企業(yè)創(chuàng)新力

新一輪東北振興，創(chuàng)新是新動能、新引擎。與廣東、江蘇等省份對比，東北地方企業(yè)創(chuàng)新投入有效性不足，技術市場交易成本大，創(chuàng)新成果轉化難，阻礙東北企業(yè)創(chuàng)新力提升。駐東北央企經(jīng)過多年研發(fā)積累，在人才、技術資源等方面具有優(yōu)勢，尤其是軍企技術水平整體領先于地方企業(yè)，充分發(fā)揮駐地央企技術優(yōu)勢，推動央地間基礎科研資源共享和科研人才流動，能最大化科技投入產(chǎn)出，有效培育地方企業(yè)科技創(chuàng)新能力，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動。

(五)推動政府職能轉變

為了發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟，激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)在活力，必須要做到給國有企業(yè)減輕負擔，轉換政府職能、建設服務型的政府。與其他區(qū)域相比，東三省政府職能轉型緩慢，“大政府，小市場”加大了東三省經(jīng)濟活動的交易成本；如果政府在公共服務方面的管理缺失，容易導致經(jīng)濟的衰退和社會性矛盾的產(chǎn)生于相關狀況的惡化。駐地央企與當?shù)亟?jīng)濟協(xié)同發(fā)展，有利于深化國企改革，解決國企歷史遺留問題，進而從國有經(jīng)濟管理事務中抽身出來提供更多公共服務，加快政府職能轉型，建設“小政府，大市場”的制度環(huán)境。

(六)促進基礎設施均等化

新中國成立以來，央企在我國公路、鐵路、管網(wǎng)通信等基礎設施建設上發(fā)揮了不可磨滅的作用。東三省內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展存在較大的區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)失衡，部分地區(qū)基礎設施建設相對落后，嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，影響了人民群眾的基本生活。在新一輪東北振興中，應加大與駐地央企合作，廣泛開展基礎設施PPP合作模式，推動落后地區(qū)建設開發(fā)，促進基礎設施均等化。

六、促進東北央地融合的對策

新一輪東北振興，應充分發(fā)揮駐地央企對地方經(jīng)濟的帶動力和輻射力，推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條，深化國企改革，以此推動政府職能轉型，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。

(一)推動產(chǎn)權多元化改革

促進央地融合的根本，是從權屬上構建具有共同利益的體制機制。推動產(chǎn)權多元化改革形成利益共同體是加快央地融合的治本之策。央地企業(yè)間交叉持股，既能擴大東三省民營企業(yè)的經(jīng)營領域，激發(fā)民營經(jīng)濟活力；又有助于深化國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，提升駐地央企經(jīng)營效率。在具體實施過程中，以增量激活存量，在新增投資領域，引入多元化資本，在存量資產(chǎn)上，理順權屬關系，有目標分步驟漸進推進改革，穩(wěn)步推動央地企業(yè)融合發(fā)展。

(二)創(chuàng)新經(jīng)營管理體制

駐地央企高度集中的垂直管理體制，在生產(chǎn)運營上扭曲了市場配置資源的機制，阻礙駐地央企與地方開展合作共贏項目；在人員管理上，駐地央企的績效考核機制與晉升路徑助推領導層的行為不利于地方長期發(fā)展。因此，要推進中央企業(yè)決策管理機制的改革，建立垂直管理與屬地管理相結合的制度，適度降低決策權，賦予中央企業(yè)更多的管理自治權；縮小經(jīng)營核算單位，科學構建績效考評機制，激發(fā)駐地央企根據(jù)地方發(fā)展優(yōu)勢開展項目合作的經(jīng)營動力。

(三)改革財稅補償機制

現(xiàn)行的稅收制度，決定了駐地央企對地方財政的貢獻度較低，但實際的生產(chǎn)經(jīng)營卻占用了大量地方資源，客觀上決定了駐地央企發(fā)展對地方經(jīng)濟造成的成本大于收益。東三省央企多集中于資源開采和初級產(chǎn)品加工領域，對于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展施加了巨大的隱性成本。因此，創(chuàng)新稅收征管體制，建立以綠色經(jīng)濟為基礎的稅收征管和返還機制，加大對資源開采和環(huán)境破壞的專項補貼，以此平衡央企在地方生產(chǎn)經(jīng)營中對當?shù)亟?jīng)濟造成的成本負擔。

(四)建立產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展格局

央企資本雄厚，自封閉式產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，既制約了當?shù)嘏涮桩a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實際上也限制了自身核心競爭力的培育。央企在東北投資主要集中在重工業(yè)領域，投資結構固化了東三省產(chǎn)業(yè)結構。因此，在吸引央企投資時，應結合東北經(jīng)濟的比較優(yōu)勢和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，吸引具有產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級帶動性的央地合作項目。以央企主導產(chǎn)業(yè)為核心，放開上下游產(chǎn)業(yè)，積極開展與地方企業(yè)配套生產(chǎn)，構建特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。同時，積極支持民營企業(yè)發(fā)展，加強民企配套生產(chǎn)能力，以此為契機優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進東三省產(chǎn)業(yè)轉型升級。

(五)構建科技創(chuàng)新合作機制

在實現(xiàn)創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長的新一輪東北振興中，東三省應充分利用駐地央企的創(chuàng)新平臺，整合資源，節(jié)約創(chuàng)新成本，實現(xiàn)基礎科研資源互利共享。在成果轉化方面，要增強中央企業(yè)與科研院所的合作，加速產(chǎn)學研聯(lián)動創(chuàng)新，培養(yǎng)合適創(chuàng)新發(fā)展的人才。實現(xiàn)創(chuàng)新成果的有效轉化。同時，東三省借助央企創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗，共同構建創(chuàng)新發(fā)展機制，真正實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展。

(六)推進政府職能轉型

轉變政府職能，構建公共服務型政府，為企業(yè)發(fā)展減負，體現(xiàn)在以下幾方面。首先，東北各級政府要積極優(yōu)化營商環(huán)境，為駐地央企和地方企業(yè)創(chuàng)立良好投資環(huán)境，優(yōu)化政府服務；其次，各地政府主動對接駐地央企，積極推動央企廠辦大集體和企業(yè)辦社會職能改革，解決歷史遺留問題，為央企發(fā)展減負。同時，在推進企業(yè)辦公室社會職能改革的過程，中央要加大專項轉移支付力度，另一方面，通過設立專項改革基金，補充資金來源。另一方面，引導社會資本進入，既有效緩解資金缺口，同時大力培育地方服務業(yè)發(fā)展，增強經(jīng)濟活力。

(七)構建央地融合工作協(xié)調機制

央地融合對于東北經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的價值。目前，東北經(jīng)濟發(fā)展受阻已經(jīng)關涉我國經(jīng)濟發(fā)展全局，而東北央企產(chǎn)值占比大、占用資源多、對當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展帶動作用較差的矛盾越來越突出。對此，應立足于東北振興全局，從國家層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)立央地融合工作協(xié)調機制，必要的情況下建立央地融合發(fā)展試驗區(qū)，給予特殊政策，大力進行體制機制創(chuàng)新，穩(wěn)步推進、取得實效。