日本擴(kuò)大接納外國勞動者：舉措與爭議

盧昊

2018年11月2日，日本內(nèi)閣會議正式批準(zhǔn)《出入境管理及難民認(rèn)定法》（以下簡稱《入管難民法》）修正案，允許更多外國勞動者長期在日本工作和居住。這一法律修正案在日本國會引發(fā)激烈爭論，在社會上也造成意見分裂。日本對于引入外國勞動者的心態(tài)是相當(dāng)糾結(jié)的：一方面由于少子老齡化問題嚴(yán)重、勞動力短缺，期望借此緩解自身的結(jié)構(gòu)性困境;另一方面又擔(dān)心可能的“移民潮”帶來種種新問題，“打破原有的社會平衡”。日本社會問題專家指出，這反映出日本距離成熟的開放多元社會“尚有距離”，相關(guān)改革勢必要克服制度、觀念上的諸多障礙。

新修訂《入管難民法》

此次修訂《入管難民法》，被認(rèn)為是日本社會管理法制的一項重大變革。10月29日，自民黨法務(wù)小組審議通過了《入管難民法》修正案，并取得了執(zhí)政盟友公明黨的支持，11月2日，內(nèi)閣會議正式批準(zhǔn)了修正案，并將之提交眾院，13日眾院開始審議。新修正案的核心，是新設(shè)兩種針對在日工作的外國人的“在留資格”，分別為從事一般技能業(yè)務(wù)的“特定技能1號”和從事熟練技能業(yè)務(wù)的“特定技能2號”。前者在留期限最長五年，不允許攜帶家屬。后者在留期限可多次延長，允許攜帶家屬，若滿足一定條件還可申請永久定居。另外在日工作滿三年的外國人技能實習(xí)生將自動取得“特定技能1號”資格。

關(guān)于兩項新“在留資格”適用的行業(yè)范圍，日本政府稱，將從建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等14個行業(yè)中考慮，其中，更具有“技術(shù)含量”的“特定技能2號”原先考慮適用4?5個技術(shù)要求高、人才緊缺的行業(yè)，目前確定僅限定在建筑業(yè)和造船業(yè)。具體接納對象行業(yè)將由法務(wù)省等中央省廳協(xié)調(diào)制定。法案規(guī)定，外國勞動者的工資需達(dá)到同行業(yè)日本人平均工資以上，并可在允許的就業(yè)領(lǐng)域“跳槽”;在要求負(fù)責(zé)接收的企業(yè)單位保障外國人勞動者權(quán)益的同時，日本政府還將在住所、日語教育方面為他們提供支援。申請的外國人需有必要的日語能力，并通過各省廳組織的考試才能獲得新的“在留資格”。

這一修正案如果實施將為日本帶來多少外國勞動者，尤其受到各界關(guān)注。11月14日，日本政府在眾院法務(wù)委員會上發(fā)布估算稱，在新增兩項新“在留資格”后，預(yù)計2019財年，日本將新接收3.28萬?4.75萬外國勞動者，而今后五年新接收總?cè)藬?shù)為26.27萬?34.51萬人。在考慮接收外國勞動者的14個行業(yè)中，護(hù)理業(yè)預(yù)計接收5萬?6萬人，餐飲業(yè)4.1萬?5.3萬人，建筑業(yè)3萬?4萬人，大廈保潔2.8萬?3.7萬人，農(nóng)業(yè)1.8萬?3.65萬人。有媒體稱，盡管各方對以上估算能否實現(xiàn)看法不一，但是新法案將向來自全世界的外國人才開放一個“入口”，“可能產(chǎn)生前所未有的政策效果”。

擴(kuò)大吸納外國人才的政策方向

“銀發(fā)之國”日本已經(jīng)成為全球老齡化程度最高的國家之一（參見本刊第23期“封面話題”），少子老齡化的重大后果之一就是勞動力短缺日益嚴(yán)重。有調(diào)查顯示，今年前10個月因勞動力短缺而倒閉的日本企業(yè)較去年同期增長了20.4%，創(chuàng)下有該項調(diào)查以來新高。因此日本經(jīng)濟(jì)界有不少人支持?jǐn)U大接納外國勞動者，以緩解人手短缺的問題。

1989年以來，日本已多次對《入管難民法》（1951年頒布）進(jìn)行修訂。隨著勞動力短缺嚴(yán)重，修訂重點由“加強(qiáng)管理”轉(zhuǎn)向“放松規(guī)制”。2009年廢除原“外國人登錄制度”，簡化短期在日外國人出入境手續(xù);2014年在“在留資格”新設(shè)“高度專門職”一項，為學(xué)術(shù)研究、專業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理類外國人才設(shè)立“打分制度”，達(dá)到分?jǐn)?shù)者在簽證期限、家屬隨行乃至永居資格申請方面享受優(yōu)待。2016年在“在留資格”中加入“護(hù)理”一項，允許在日本護(hù)理學(xué)校畢業(yè)的外國人在日長期工作。2015年法務(wù)省出臺的第五期《出入國管理基本計劃》稱，現(xiàn)階段基本政策方針之一是“為了保持我國經(jīng)濟(jì)社會的活力，積極地接納外國人來日”。在“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”的總體設(shè)計中，大力引入外國人才成為其“第三支箭”即結(jié)構(gòu)改革的重要組成，日本政府在全國陸續(xù)設(shè)立“國家戰(zhàn)略特區(qū)”，特區(qū)內(nèi)優(yōu)先實施新的外國人才引進(jìn)計劃。

相比之前的法律修訂，此次新設(shè)的兩項“在留資格”不僅拓展了外國勞動者來日的“窗口”，而且降低了“門檻”。關(guān)鍵的一點是：日本政府正尋求“打破禁區(qū)”，改變僅從“高度技術(shù)領(lǐng)域”吸納外國勞動者的限制，而將領(lǐng)域擴(kuò)展到“單純勞動”即體力勞動的相關(guān)行業(yè)，允許一般的外國人在日本長期從事體力勞動。當(dāng)然，這遠(yuǎn)不能解決日本勞動力不足問題。日本政府的估算顯示，在預(yù)計接收外國人勞動者的14個行業(yè)，明年的勞動力總?cè)笨谶_(dá)到58.64萬個崗位，五年后將達(dá)到145.5萬個，換言之，新增的外國勞動者大約可填補(bǔ)其中15%?25%，其他還需要大力“內(nèi)部挖潛”。為此，日本政府還必須全力推進(jìn)“一億總活躍”，動員女性和老齡人口就業(yè)，包括延遲退休和養(yǎng)老金領(lǐng)取時間等。

“移民法案”引起的爭議

關(guān)于此次修訂《入管難民法》，日本社會褒貶不一。有全國輿論調(diào)查顯示，對于擴(kuò)大接納外國勞動者，51.3%的受訪者贊成，39.5%反對。不少人擔(dān)憂大幅度降低外國人“門檻”會讓該法成為事實上的“移民法案”，如果大規(guī)模外國移民涌入日本，將帶來一系列新的經(jīng)濟(jì)社會問題，乃至“將改變?nèi)毡旧鐣幕久婷病?。社會輿論的爭議也充分反映在國會中。此次自民黨政權(quán)力推修訂《入管難民法》，一路遭遇各種阻力，原計劃11月8日啟動眾院審議，但因協(xié)調(diào)不利而推遲到13日，在已經(jīng)開始的國會審議中，在野黨抓住機(jī)會，批判政府為了政績而倉促推出“半生不熟”的法案，為證明新法案合理而篡改調(diào)查數(shù)據(jù)。

新潟的一位老奶奶仍在干著農(nóng)活。日本迫切需要緩解老齡化嚴(yán)重和勞動力短缺的結(jié)構(gòu)性困境。

有不少人擔(dān)憂大量引進(jìn)外國勞動者影響日本人就業(yè)，接收外國勞動者的地方政府則面臨教育、福利、醫(yī)療等方面的沉重負(fù)擔(dān)，接納外國人可能意味著相關(guān)公共開支大幅增加，并犧牲日本人的福利。民眾還擔(dān)心外國人增多將引起社會治安的惡化?；谶@些質(zhì)疑，安倍11月5日在國會表示，新法案“并非所謂移民政策”，“（外國人在日本）定居被設(shè)置了品行、資產(chǎn)、技能等嚴(yán)格條件”。法務(wù)大臣山下貴司也表示，將采取措施，包括根據(jù)勞動市場動向隨時判斷“是否停止接納外國勞動者”，避免對日本人就業(yè)造成影響。自民黨厚生勞動小組也匯總了完善社會保障制度的相關(guān)方案，包括對外國人繳納醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險費用的情況進(jìn)行嚴(yán)格確認(rèn)。

從深層次看，日本擴(kuò)大接納外國勞動者，在人才引進(jìn)上真正實現(xiàn)對外開放，不僅要解決好“利益之爭”，更要跨越“觀念障礙”。長期以來，日本的政策制度更多以管控性、防范性思維對待外國人問題;多數(shù)日本企業(yè)在員工政策上“內(nèi)外有別”，導(dǎo)致外國人才難以充分融入“日本式的雇傭環(huán)境”;日本民眾總體上對外國人并非不友善，但社會近年日趨內(nèi)向、保守，民眾厭外、排外傾向增強(qiáng)，日本社會內(nèi)部的同一性、集團(tuán)性與移民社會主張的多元性之間產(chǎn)生了更強(qiáng)的矛盾碰撞。有歐洲研究機(jī)構(gòu)表示，日本在社會結(jié)構(gòu)和觀念上仍然相對封閉，這在接納外國人進(jìn)入本國方面體現(xiàn)的就相當(dāng)明顯。1960年時，在日本居住的外國人占總?cè)丝诒壤s為0.7%，到2010年僅上升到1.7%，而經(jīng)合組織（OECD）國家這一比例的平均值則在10%以上。

無論《入管難民法》修正案是否給日本真的帶來“移民潮”，圍繞這一問題的討論顯示出：國家治理政策的改革，必然要涵蓋并帶動全方面的法律、制度和觀念革新。盡管為了解決發(fā)展問題而想要開放國家，但日本在心態(tài)上“還有沒有充分準(zhǔn)備好”，而且，現(xiàn)在歐美各國基于不同原因而收緊移民政策，這加劇了日本的憂慮和矛盾心態(tài)，擔(dān)心未來政策所帶來的不確定性風(fēng)險。共同社的評論直言不諱：“（現(xiàn)今）全球許多國家受困于移民問題，日本究竟能否在確保勞動力和與外國人共生上實現(xiàn)兼顧呢？”顯然，在這樣的問題意識和實踐摸索下，日本進(jìn)一步接納外國勞動者，乃至更大程度“擁抱國際社會”，成為真正包容各國人士的“國際國家”，還要經(jīng)歷一段曲折道路。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）